美國的新對華政策

前言

近來，美中間各種接觸頻繁，包括但不限於國務卿布林肯、財長耶倫、氣候特使克里、商務部長雷蒙多、參院領袖舒默和加州州長紐森先後訪華；中國大陸外長王毅和副總理何立峰訪美、以及即將實現的習近平訪美，與拜登總統舉行會談（11月15日）。拜登政府之所以冒著政治不正確的國內壓力，願意改善美中關係，是因為幾年間兩國針尖對麥芒的貿易科技戰顯示，前總統川普的對抗蠻幹是行不通的。因為那的確是傷敵一千，自損八百的雙輸政策。而且，美國幾乎是在以一己之力單打獨鬥地與中國大陸過招 -- 歐洲盟國不與中國大陸「脫鉤」而是「去風險」。

總統喬·拜登審時度世，今年（2023年）2月在國情咨文演講中宣布，美國尋求與中國大陸「競爭，而不是衝突」（下圖 TheMessenger）。但是，美國究竟希望在這場競爭中獲取什麼結果呢？當被問及與中國大陸競爭的目標時，政策制定者經常強調美國希望避免的結果：一場新的冷戰，更別說是一場熱戰了。既然如此， 華盛頓需要為此設定一個目標：致力於維護一個支持美國安全和繁榮的國際體系，讓包括中國大陸的各國在該體系中正常運作。同時，美國也保持強大的軍事力量，以阻止中國大陸對美國或其安全夥伴使用武力，並尋求在涉及特別是國家安全的領域，保持對中國的總體優勢。美國不是要孤立中國大陸使其崩潰，而是將大陸置於一個全球體系中。該體系規範國家間行為，並讓北京得出結論，實現其國家抱負的最佳途徑是在現有規則和規範內運作。

必須承認，維護一個包括中國大陸在內的運轉良好的全球體系遠非易事。在貿易、全球衛生、氣候變化和軍備控制方面，美國的要求和容忍度越來越低。而實力日益增長的中國大陸，則尋求修改北京認為威脅其治理形式的現有體系。北京決心阻止美國為首的西方國家對其內部事務的侵犯，削弱民主國家制定議程的權力，並重新制定國際標準。中國大陸還致力於使世界在經濟上更加依賴中國的商品和服務，並使軍事力量的平衡向有利於中國的方向轉變（下圖 SCMP）。如果中國大陸在現存體系里感到不舒服的話，它多半不會留在該體系。

儘管存在種種缺陷，現有的國際體系有助於防止大國衝突，並使世界各地數百萬人在二戰後的幾十年裡擺脫了貧困。美國的決策者面臨著一項艱難的選擇 -- 是否支持對現有體系進行調整以讓其繼續生存下去。這樣的話，如果中國大陸最終離開現有國際體系，將資源用入反西方集團反對國際體系上，世界其他國家會將北京視為體系分裂的罪魁禍首，並為此付出代價。

新的國家長期戰略是利用中國大陸希望被承認為一個在全球事務中有發言權的大國的訴求，讓北京做出更明確的選擇：如果中國致力於保護和調整現有體系，她的持續崛起可得到世界各國的廣泛接受。或者，北京也可以選擇退出、並分裂現有國際秩序。在後一種情況下，中國大陸可能會領導一個組織鬆散、競爭激烈的發展中國家集團，同時與一個發達民主國家集團對峙。

《外交事務》（FOREIGN AFFAIRS）是一份對美國政府決策有影響的政治外交事務雜誌，經常刊登一些專家學者撰寫的政治、經濟、軍事、文化等方面的文章。由於這些文章的作者往往有政府部門和高校或研究機構的工作經歷，因而她/他們的觀點不乏真知灼見。哈斯（Ryan Hass）便是這麼一位專家。他10月24日在《外交事務》電子版上發表了一篇長文，建議美國的對華政策不應著眼於一時一事，僅憑當下現在的國際國內形勢，簡單粗暴地與中國大陸斷鏈脫鉤。反而要風物長宜放眼量，以發展變化、更為寬廣的眼光，保持甚至增加與中國大陸的接觸，乃至讓其融入美國領導的國家秩序。哈斯文中的一些建議，或許在正演進中的美中關係得到體現。以下為文章的主要內容。

一個著眼未來的中國大陸政策

中國崛起的速度令許多美國人感到震驚。對一些觀察者來說，習進平時代代表的是一個真實中國。在這個真實的中國里，黨和國家「核心」 習的領導不會受到任何制約，即使有的決策並非深思熟慮。現年70歲的習對中國大陸的領導或許還會再延長5年乃至15年、20年，但作為凡人的他早晚會走向生命的終點，他對中國大陸的治理也會隨之結束（下圖 NPR）。如果以史為鑒的話，習離開后，中國大陸政治很可能變動 -- 1976年，中共領導人毛澤東去世后，包括鄧小平在內的大批被毛打倒的幹部重返領導崗位，開啟了實用主義、有序的權力交接、中共黨和政府之間的權力劃分以及溫和的外交政策。習上台後改變了鄧奠定的政治規則，他將來無論以什麼方式的離去后，中國大陸政壇完全可能再次變動。

在經濟方面，經濟學家Derek Scissors預測，中國大陸經濟將在20世紀20年代快速增長，但在20世紀30年代放緩，因為它經歷了人口老齡化、債務增長以及通過政府引導的資本、人才和技術配置對私營部門創新的自我約束的影響。他預計，到2030年，美國和中國大陸GDP之間的差距（目前為7萬億美元）將縮小到4萬億美元，但到本世紀中葉將再次擴大。換言之，北京將是美國的一個持久但實力有限的競爭對手。因此，美國需要一個既能應對當前，又能超越習的長期戰略，為中國大陸未來可能發生的變動做好準備。

現存國際體系

美國領導人出於對國家利益的積極追求，在第二次世界大戰的廢墟上設計發展出了現存國際體系，從而鎖定了有利於美國的現狀（下圖 WORLD WAR II MUSEUM）。時至今日，美國仍然是管理全球公域、調解爭端和促進自由貿易的許多國際機構的中心。美國人口僅佔世界4%左右，卻擁有約25%的全球GDP，和一支能夠部署世界歷史上最強大的軍隊。華盛頓必須抓住它從這個體系中獲得的巨大利益，儘可能地讓中國留在其中。

歷史表明，孤立中國不符合美國的利益。從20世紀40年代末到70年代，被排除在美國領導的體系之外的中國大陸，對國際秩序憤憤不平。彼時的大陸無國際規則的約束，渴望發動革命，在第三世界發現並武裝華盛頓的對手，試圖推翻美國領導的國際體系。然而當時的中國大陸很窮，所以她的搗亂效果有限。時過境遷，如今中國大陸GDP全球第二，如果她不那麼克制地支持伊朗、朝鮮、俄羅斯和委內瑞拉等美國競爭對手的話，美國國家安全將受到嚴重損害。

譬如，北京可能將資源投向那些與美國領導的體系競爭、並最終取代現存體系的組織。中國大陸可利用包括巴西、俄羅斯、印度、中國大陸和南非在內的金磚國家集團成為首要的全球議程制定者，取代七國集團和二十國集團。北京還可以將對全球發展努力的支持轉向其首選機構，如亞洲基礎設施投資銀行和金磚銀行，並撤回對世界銀行的支持。

中國大陸企圖改變現存秩序的努力，很可能得到貧窮髮展中國家的支持。因為許多貧窮國家和非西方國家認為，目前的「基於規則的秩序」是一個以白人為主的西方體系，不在乎或極少關注非西方國家和窮國的優先事項和關切（下圖 DW）。這些國家認為這種制度不利於他們，因而希望改變現存制度。自然，他們認為中國是他們事業的捍衛者。這些國家看到美國在未經聯合國安理會授權的情況下對海地、伊拉克、巴拿馬和巴爾幹半島進行了多次軍事干預，和對以色列的偏袒。但俄羅斯對烏克蘭實施軍事干預時，華盛頓卻高聲抗議，並辯稱美國在它國的軍事干預與俄羅斯對烏克蘭的進攻完全不能相提並論。發展中國家從中看到了虛偽。他們憤怒地發現，主要由西方國家造成的氣溫上升、全球流行病、糧食和能源不安全以及經濟不穩定，卻使他們這些窮國深受其害。

不僅窮國和非西方國家，即使富裕民主的國家，也對美國設計領導的現存國際體系頗有怨言。如日本、德國、巴西、和印度，就對本國遲遲不能成為安理會常任理事國憤憤不平。而中國大陸未能在國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（World Bank）等機構行使反映其經濟實力的投票權，也加大了中國大陸與美國領導的國際秩序的齬齟。

因此，世界上有很多國家像中國大陸一樣，對現存國際秩序三心二意。如果中國大陸退出戰後國際體系，另起爐灶的話，將會有許多國家願意加入，從而導致國際治理體系的巴爾幹化，損害美國的長期利益。例如，西方沒有辦法獨自解決氣候變化或流行病預防這些全球性挑戰。貿易體系的崩潰將使美國失去其在科技、金融、文化等領域的比較優勢，變得更加貧窮。綠色能源轉型將需要更長的時間和更高的成本；將全球信息系統分為西方集團和中國集團將阻礙創新和經濟增長，影響美國和西方公司與中國大陸在第三方市場上的競爭。

總的來說，美國在其構建全球貿易架構中發揮的主導作用，通過國際化貿易，美國變得更加富裕和強大。華盛頓制定全球經濟議程的能力，給盟友和夥伴接受貿易自由化的信心。世界上許多國家都在降低貿易壁壘，美國也應如此。否則，如果美國反其道而行之的提高貿易壁壘，將損害到華盛頓自身的長期競爭力。

國際秩序2.0

美國政策制定者需要以創新的方式，解決美國合作夥伴的擔憂，使當今的全球體系更好地為美國利益服務。好的領導者要有願意積極合作的夥伴，而非消極被動的規則接受者。美國不應該以保護主義和產業政策將中國大陸推出美國領導的國際體系，而是應該激勵中國大陸繼續參與到現存國際治理體系中，讓中國大陸認識到脫離和分裂該體系的成本和風險。如果美國不能從中國大陸和其他有能力的大國那裡獲得應對諸如氣候變化，糧食短缺危機，經濟發展，以及衛生安全這些挑戰的合作，美國的領導地位將受到嚴峻挑戰（下圖 DHYEYA IAS）。

因此，美國政策制定者需要說服中國大陸投資於多邊解決方案的艱巨任務。比如，美國可以鼓勵中國大陸這類新興大國和地區組織帶頭集體應對一些全球問題 -- 美國和中國都支持非洲聯盟領導的擴大技術培訓機會的項目。華盛頓還應與北京合作，在無人管理和管理不足的空間制定可接受的國家行為規範。例如，兩國可以同意避免在太空中進行製造軌道碎片的活動，並最終制定禁止在外層空間使用動能反衛星武器的規範。美國和中國大陸也將從限制在衝突中使用人工智慧自主武器系統中受益。

華盛頓還必須與包括中國大陸在內的合作夥伴合作，鞏固國際體系的其他基石，例如國際法規定的所有國家平等以及軍備控制支持全球穩定的原則。近年來，這些全球秩序要素一直處於脅迫之下，特別是自從俄羅斯入侵烏克蘭，以及中國大陸決定無視國際海洋法法庭2016年的裁決。

與此同時，美國還必須明確表示其底線 -- 作為世界上唯一的超級大國，它在維護其安全承諾和維護航行自由方面有著至關重要的利益。這些都是潛在的「開戰」問題，類似於中國大陸對自身「核心利益」的定義。為了維護這種態勢的可信度，華盛頓需要制定一種更加靈活和綜合的防禦理論，在東亞大力投資遠程導彈和小型分散武器系統，加強其在亞洲的基地，建立一個儘可能廣泛和有能力的聯盟，以阻止北京攻擊美國的安全夥伴或阻礙合法進入國際水域和領空。

美國需要修正航向

儘管華盛頓堅決地維護自己的重大利益，它也需要對北京將中國大陸融入國際體系的努力做出積極回應。美國領導人應該更加公開地歡迎一個更加繁榮、而非咄咄逼人的北京 -- 一個維護公民權利、為應對全球挑戰做出更多貢獻的中國大陸（下圖 iStock）。

美國對中國的崛起並不敵視，並尋求在兩國間建立更健康的關係。拜登應該像前總統約翰·肯尼迪對蘇聯人那樣，讚揚中國人民在科學和太空、經濟和工業發展、文化和勇氣方面取得的許多成就。肯尼迪指出：「我們（美蘇）最基本的共同紐帶是，我們都生活在這個小小的星球上。我們都呼吸著同樣的空氣。我們都珍惜我們孩子的未來。」採取類似的緩和語氣可能有助於為美國的戰略奠定基礎，該戰略著眼於超越習進平時代的今後幾十年美中關係。

國會議員和軍方領導人對未來美中可能發生衝突的激烈言論，讓美國盟友惴惴不安，並讓北京將美國描繪成矛盾升級的煽動者。美國領導人應該回到鼓勵中國大陸和台灣在沒有先決條件的情況下進行對話，並對任何得到台灣人民支持的和平解決兩岸分歧表示開放。美國政治領袖應明確表示：台灣並非美國防禦邊界的關鍵節點或一部分；台灣也不是美國和中國爭奪的對象；它是一個擁有2300萬人口的社會，在未來問題上應該擁有發言權。

華盛頓還需要向那些持觀望態度的國家提供更好的進入美國市場的機會，激勵這些搖擺國家與美國合作。貿易協議是拉近關鍵國家距離和推進美國基於規則、以市場為導向的貿易願景的有效工具，曾在冷戰期間發揮過強大作用。如果美國希望繼續在世界舞台上保持影響力，美國總統就需要足夠的政治勇氣，通過貿易拉近合作夥伴的距離，而不是屈服於民粹主義和保護主義（下圖 NIKKEI Asia）。

最後，華盛頓需要摒棄單邊主義，擁抱多邊主義。雖然通過世界貿易組織、20國集團和聯合國等機構應對全球挑戰既麻煩又低效，且有時不完全符合背美國的利益。但多邊主義降低了跨國合作的障礙，並為合作國家設定了行為界限，因而是值得付出的代價。美國需要領導多邊機構，並用以維持國際體系。一個「強權即正義」的世界，會降低大國交戰的門檻，增加美中之間發生直接軍事衝突的可能性。

留住中國大陸  

當美國孤立伊朗、朝鮮和委內瑞拉等國時，他們非但毫無忌憚，甚至更加公然地無視美國。如果與中國大陸外交脫鉤，美國的公信力將受到更大的挑戰。如果美國企求讓中國大陸崩潰 -- 合作夥伴將疏遠美國，因為這些合作夥伴無意對抗中共。中共國力已經強大到美國無法入侵或實施政權更迭，就像美國的強大足以打消中共的任何非分之想那樣。

自20世紀70年代末以來，中國大陸的崛起是建立在與世界和支撐全球秩序的機構融合基礎之上。中共迄今的言行顯示，其未來幾十年的國家發展目標同樣追求在一個包容性的國際體系中，從網路化的國家關係獲得外國資本、技術和市場的機會。中共領導人私下承認，他們並未準備去發展和領導一個替代的國際體系，而是希望改良現有國際秩序，以更有利於中國（下圖 CNN）。事實上，北京和莫斯科的最大區別在於，莫斯科準備充當一個破壞體系的大國，而北京則追求調整現在的國際體系 -- 至少到目前為止是這樣。

世界經濟的嚴重分裂將會嚴重影響到中國大陸這個世界上最大的貿易大國。中國大陸頂尖專家對此有非常清醒的認識，並強調指出國際體系的崩壞或分裂將摧毀北京的現代化能力。這時候華盛頓要通過維持並深化與儘可能廣泛的國家聯盟的協調，讓中國大陸看到美國及其盟友、朋友和夥伴的力量，使中共面對這樣一個事實，即任何分裂成以美國和中國大陸為首的競爭集團的行為都將使北京處於極為不利的地位。美國可能會領導一個自由民主的主要經濟體集團，這些經濟體控制著許多先進技術和軍事能力。而與中國大陸站在一起的，則是一個意識形態多元化的發展中國家集團，這些國家在軍事和技術能力方面落後。同時華盛頓也應讓北京明白，美國的目標不是孤立或包圍中國大陸，而是消除任何認為北京可以成功組建一個有凝聚力的反西方聯盟以滿足中國大陸發展和安全要求的想法。

必須承認，中國大陸領導人永遠不會公開接受美國維護和領導現存國際秩序的任何戰略。他們對華盛頓維護其軍事威懾和技術優勢的努力感到憤怒，並試圖改變現有國際體系的自由主義特徵，尤其是其將個人自由置於社會穩定之上的特權。中國大陸的野心正對美國構成嚴峻挑戰，美中之間的競爭日益加劇。與此同時，這兩個世界上最強大的國家都希望避免戰爭並保持穩定，也都從現有制度中獲得財富和安全。和則兩利，斗則俱傷。華盛頓應對這一挑戰的最佳方式是讓北京更深入的參與到國際體系中，成為利益攸關方。當然，美國不會把所有雞蛋放在一個籃子，而會同時發展培養自己的聯盟，增強美國的技術優勢。如果政治領導人能夠堅定和耐心地推進該長期戰略，美國將處於維持其領導地位、繁榮和安全的有利地位。

* 哈斯（Ryan Hass）現為約翰·桑頓中國中心（John L. Thornton China Center）高級研究員、主任，以及布魯金斯學會外交政策項目台灣研究陳福和嚴古主席（Chen-Fu and Cecilia Yen Koo Chair in Taiwan Studies in the Foreign Policy Program at the Brookings Institution）。此前，哈斯曾擔任美國國家安全委員會（National Security Council）擔任中國、台灣和蒙古事務主任（2013年至2017年）。

參考資料  

Hass, R. (2023). What America Wants From China. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接  https://www.foreignaffairs.com/united-states/what-america-wants-china-hass?utm_medium=newsletters&utm_source=twofa&utm_campaign=A%20Plan%20for%20Peace%20in%20Gaza%20&utm_content=20231103&utm_term=FA%20This%20Week%20-%20112017

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