新國家經濟安全觀

前言

2023年4月，國家安全顧問傑克·沙利文發表了一篇關於經濟的重要演講，認為幾十年的自由市場狂熱削弱了國家安全。沙利文說：「忽視幾十年自由化以來建立的經濟依賴已經變得非常危險 -- 從歐洲的能源不確定性到醫療設備、半導體和關鍵礦產的供應鏈脆弱性。這些都是可以用來進行經濟或地緣政治槓桿的依賴關係。」 在承認市場的成本和收益的同時，沙利文指出經濟自由化非但沒有創造和平，反倒是對市場力量的走火入魔掏空了美國工業。而自由貿易體系中一個日益崛起的對手（中國），使全球供應鏈充滿了安全漏洞。

在過去的十年裡，曾經被忽視的經濟和環境問題，如糧食不安全、能源短缺、通貨膨脹和氣候變化，已經成為美國官方國家安全戰略的「核心」。同時，美國市場與對手的市場已經密切交織，貿易和商業與安全變得難以區分 -- 消費電子產品很容易被武器化，增強的圖形晶元是軍事人工智慧的引擎。負責國家安全的沙利文與時俱進，現在也得過問與商業和經濟有關的全球市場事務，商務部長雷蒙多和貿易代表凱戴琪等經濟官員則花更多的時間思考國家安全問題。

拜登政府提出了「新華盛頓共識」，試圖擺脫兩個截然不同的陷阱 – 1.市場高於安全，經濟自由主義和相互依存能夠支撐和平；2.安全勝過市場，與對手貿易等同援助敵人。現在的形勢是，美國與競爭對手中國大陸的經濟密不可分。但完全解除這種相互依存關係或將民用和軍用經濟相互分離，將給美國社會造成不可挽回的傷害。於是，美國接受了歐盟主席馮德萊恩的「去風險」理念 – 在一個相互依存的世界里，儘可能保持全球經濟的完整，解決共同的問題，同時化解最緊迫的安全威脅。

所謂「去風險」，就是在關注經濟增長和創新的同時，管理預期的安全威脅，並做好應對意想不到的威脅的準備。「去風險」意味著，美國政府必須決定對競爭對手採取哪些限制措施來化解威脅，同時又不破壞經濟增長；可以在哪些方面與競爭對手合作，既解決氣候變化等全球問題，又不會實質性地損害美國的安全和繁榮。在解決經濟安全問題上，美國其實可參照日本和歐盟等盟友的實踐，那就是保留政府對市場的更大控制權，大幅度改革經濟安全，以適應一個高度相互依存、充滿安全風險的世界。

約翰·霍普金斯大學Stavros Niarchos基金會Agora研究所國際事務教授亨利·法雷爾（Henry Farrell）與埃德蒙·沃爾什外交學院和喬治城大學政府系教授阿布拉姆·紐曼（Abraham Newman）在10月19日一期的《外交事務》（FOREIGN AFFAIRS）雜誌上共同發表了一篇關於美國政府應如何「去風險」的文章。以下為主要內容。

政府看得見的手 

在過去兩年裡，拜登政府出面宣布封鎖制裁措施以加強國家經濟安全 -- 限制美國在中國大陸的投資和禁止北京獲得軍事人工智慧所需半導體。但這些制裁禁令所依據的工具，基本上是美國政府更強大時期頒發實施的，如20世紀70年代的緊急權力立法、1950年的《國防生產法》和1949年的《出口管制法》。那時的對手蘇聯與美國在經濟上最多半毛錢的關係，而且美國還在盡量減少這種關係。這些政策工具的目的，就是支持美國軍事生產並扼殺蘇聯經濟。為此，美國也阻止盟友發展與蘇聯的經濟關係 -- 當歐洲國家和蘇聯在20世紀80年代聯合建造一條天然氣管道時，里根政府以制裁作為報復，甚至威脅歐洲人取消美國的安全保障。這與冷戰結束后政府支持全球化的政策大相徑庭。時過境遷，教條地搬用幾十年前的方法，難以解決現在的問題。簡言之，形勢變了，現在是美中經濟你中有我、我中有你。老革命遇到新問題，美國需要與時俱進。（圖 FOX NEWS）

全球化市場經濟

隨著冷戰結束后全球化的興起，美國大力鼓勵資本自由流動和相互依存關係。在這個複雜且相互依存的全球經濟里，戰爭越來越難以想象。美國官員對全球貿易、資金流動和複雜供應鏈的大幅增長持樂觀態度 -- 商業聯繫的擴大和深化將使世界更加安全（下圖 24hourtranslation）。西方的政策制定者更加相信市場的力量，普遍認為經濟活動最好由私營企業來處理。於是，華盛頓放開了關鍵的基礎設施，朗訊等美國電信製造商被外國公司收購或倒閉。商務部也將網際網路監管的關鍵方面分包給了根據加州法律成立的非營利組織。全球各國政府越來越多地將攸關國家安全的太空飛行和衛星發射業務外包給私營公司，因為他們相信企業可以比政府做得更便宜、更好。 公司贏利增加和國家多年無通脹的事實證明，市場確實可以比國家做得更好。但是，市場化並非包治百病的萬能藥方。

新冠肺炎疫情爆發后，全球供應鏈因中國大陸企業生產受阻而受到的嚴重地衝擊。俄烏戰爭則暴露出了歐洲國家對俄羅斯天然氣依賴，以及俄羅斯自身的脆弱 – 制裁使其在美、歐持有的幾千億美元外匯儲備幾天之內灰飛煙滅。這些全都在證明亞當·斯密在《國富論》中所言，即保護「社會免受其他獨立社會的暴力和入侵」的職責，不能簡單地交給市場。畢竟，企業的目標是實現利潤最大化，而不是為特定國家公民提供定義寬泛的公共產品。

於是，經濟全球化便暴露出其固有的地緣政治脆弱性 -- 即便美中市場我中有你、你中有我的完全糾纏在一起，大國戰略卻使兩國陷入了懷疑敵視的你出一拳、我還一手的反擊循環中：華為等公司正試圖創建一個獨立於西方的全球電信基礎設施，來反制美國的封禁制裁；美歐可能像對待俄羅斯那樣讓中國大陸持有的外匯儲備歸零。但如果中國大陸封鎖或攻擊台灣，台積電的運營不暢，將影響整個世界經濟。現在的美國經濟安全，就是建立在這樣一個高度相互依存和競爭激烈的世界。

經濟安全和經濟交流

伴隨全球經濟變得更加複雜和危險、華盛頓政策制定者必須解決比以前複雜得多的相互依存問題，卻是美國理解和管理全球經濟的能力的持續減弱（下圖 CHINA US Focus）。在全球化下的政府提倡和促進與對手的經濟交流的同時，美國卻必須要限制中國大陸的野心，這就存在著複雜且不確定因素。美國政府推出 「小院、高牆」的強力措施，以精準限制尖端技術產品。可是，美國政府沒有適當的機制結構來界定尖端技術產品並達成對其的精準限制。另一方面，「小院、高牆」存在反噬美國相關業界的可能 -- 管制專用半導體的出口可遏制中國大陸在軍事人工智慧方面的野心，但也迫使中國大陸投資本土研發，使北京可以趕上、甚至超越華盛頓。這實際是已經在發生的事情了。畢竟，美國並非在所有技術領域都是全球領先。比如對綠色經濟至關重要的電池和光伏領域，中國大陸顯然處於世界領先地位。這一事實導致拜登政府在決定製裁與否時更加困難。當然，美國也可鼓勵中國大陸電池技術公司在美投資建廠，這樣美國廠家便可就近學習和效仿競爭對手。但這樣的行動又可能產生新的漏洞和依賴關係，大陸公司可以拒絕美國獲得這些技術。

這種進退維谷、左右兩難的困境對華盛頓來說，的確燒腦。這時就需要決策者既運用政策力量，也要有計劃備胎，以為政策效果不彰、乃至產生反作用做好準備。因為隨著國家安全愈來愈注重經濟層面，政府部門正傾向於更多地運用限制互動的脅迫工具，而非那些維持健康經濟交流的工具。這當然會影響到經濟，包括美國自己的經濟。如果中國大陸和其他對手也像美國這樣矯枉過正，頻繁使用打壓經濟的安全措施，那美中間和美國與其它對手間就會產生誤判和反應過度，最終危及全球經濟。

制裁度的把握

2001年9/11襲擊事件發生后，美國開始利用全球經濟中的許多缺陷和脆弱性來促進自身安全。美國政府迫使金融信息服務機構SWIFT向其提供有關其對手的數據，並逐步動用美元力量將伊朗從全球金融體系中剔除。創造性的使用這些工具獲得了一些引人注目的成功，如迫使伊朗參加核武器談判。但頻繁使用懲戒制裁工具，也帶來隱患 -- 制裁尤其成為了一種可行的解決方案，為所謂的「制裁工業綜合體」鋪平了道路，該綜合體主張在幾乎沒有戰略思考的情況下實施更多制裁。（下圖 AXIOS）

在制裁不斷擴大、越來越成為華盛頓的首要安全工具的形勢下，一些官員，如在奧巴馬政府期間擔任財政部長的傑克·盧，擔心過度使用制裁可能會鼓勵各國繞過美元主導的金融體系來運轉他們的經濟和貿易，從而逐漸削弱美國的金融實力。而國會共和黨議員發起立法，要將出口管制權從商務部轉交給國防部的行動，將系統性地扭曲有關經濟安全的決策，過分強調傳統的安全問題。結果可能使華盛頓忽視創新、增長和更大的經濟機會對保護美國的貢獻。

盟友的做法

美國並非絕無僅有的必須平衡國家安全與經濟發展的國家，日本和歐盟國家也面臨著類似的問題。或許，美國這些最親密盟友的解決方案可資借鑒。以日本為例。日本政府在經濟規劃中發揮強大作用，因而日本在2010年能適應中國大陸的脅迫。當時中國大陸對日本實施稀土礦禁售，作為日本在釣魚台/尖閣島上挑釁的回應。在日本政府的規劃協調下，在十年內日本高科技行業對中國大陸的稀土依賴就從90%以上降至60%以下，成為加強經濟安全的經典案例（下圖 CEPR）。

隨著經濟安全問題變得更加尖銳，日本於2021年任命了第一位經濟安全部長進入內閣，並於2022年制定了一項新的國家安全戰略，將「促進經濟安全」作為核心目標。與此同時，政府通過了新的《經濟安全促進法》，賦予政府協調各部門行動的法律權力。在約70億美元的預算支持下，《經濟安全促進法》旨在最大限度地減少供應鏈依賴，促進關鍵部門的創新。至關重要的是，該法案不僅是保障日本安全，而且要促進經濟增長。由於有專門的經濟安全機構，日本比美國更容易協調行動，以滿足國內經濟目標和國際安全需求。在重構本國經濟安全機制的同時，日本政府也尋求全球合作。2023年在廣島舉行的七國峰會上，七國集團同意共同對付那些「脅迫七國集團成員及其小型經濟體合作夥伴遵守服從將經濟依存關係武器化的企圖，」並確保將挫敗這樣的企圖，並讓其付出代價。日本在這次世界上幾個最大的經濟體集體行動方面發揮了關鍵作用。

在制定一項全面的經濟安全戰略方面，美國政策制定者也可以學習比美國更傾向於自由市場主義的歐盟。歐盟在其擁有權力的領域進行了投資，建立了一個強大的經濟官僚機構，制定了自己的經濟安全方法。歐洲官員正在轉動單一市場的機制來保護歐盟（下圖 CGTV）。歐盟正在開發一種評估工具，以區分特定的貿易聯繫是否具有高、中或低風險。這將使歐盟能夠通過促進低風險地區的持續貿易和交流，並考慮在高風險地區如何最好地保護自己，來推行其去風險政策。

通過這種方式簡單地規劃潛在威脅，政策制定者就不太可能魯莽地切斷與競爭對手的關係，陷入相互脫鉤的螺旋，從而擾亂世界經濟。至關重要的是，這種方法不僅評估依賴性產生的風險，還評估政策響應產生的風險。當然，該評估工具也可能低估一些跨越軍事經濟鴻溝的風險，例如中國大陸將民用能力和資源與軍事和國防工業部門相結合的軍民融合。

歐盟還通過新的立法來應對日益嚴重的經濟安全威脅，該立法將允許歐盟利用其共同貿易政策懲罰試圖脅迫它的國家。歐盟還考慮加強其所謂的阻遏規則，該規則將禁止歐洲公司遵守外國制裁，以更好地勸阻其他國家的敵對行動。歐盟希望新的立法和阻遏規則將發揮威懾作用，而不必像美國那樣動輒使用脅迫性制裁，儘管歐洲必要時仍可能使用制裁和出口管制等工具來保護自己。與日本一樣，歐盟尋求將增長和創新的必要性與安全需求相協調。

三個優先事項

解決新問題需要新的方法，不能簡單照搬過去經驗。為美國經濟安全國家繪製詳細藍圖不可能一蹴而就，需要漫長而艱難的辯論和反覆斟酌。話雖如此，國安顧問沙利文、商務部長雷蒙多和貿易談判代表戴琪 -- 以及以後接替他們的人 -- 應該特別解決三個優先事項。

首先，美國需要制定自己的全面經濟安全戰略。將去風險從一個流行語轉變為一個連貫的執法需要做大量的工作。華盛頓需要適當地轉移權力，考慮建立一個與美國政府其他情報部門同等，但任務截然不同，的經濟安全情報機構。至少，政府需要為人手嚴重不足的科學和技術政策辦公室提供適當的資源。

其次，政府還需要利用新的想法和新的專業知識來源，這意味著華盛頓要雇傭更多了解物流、控制論和材料科學的人（下圖 usdol），更少的經濟學家和政治學家。至少，美國需要吸引更多對供應鏈和全球金融有深入了解的人進入政府。除了支持財政部等已經擁有此類經驗和人才的政府部門外，這項工作還可能涉及與美國數字服務類似的新機構，以提供不同經濟安全領域的專業知識。

最後，美國政府應考慮成立一個經濟安全委員會，在國家安全委員會和國家經濟委員會之間進行調解，同時利用和建立政府內部的專業知識來源，包括國家實驗室和國際貿易委員會。反過來，這可能會支持聯邦政府各部門涉及經濟安全的政策負責人之間的一些更正式的協調機制。小型而靈活的經濟安全委員會，起著類似電話總機的作用，幫助連接政府中有經濟安全授權的部門。或者，國家安全委員會和國家經濟委員會的一些成員可身兼兩職，非正式地將經濟和國家安全討論結合起來。

拜登政府理所當然地希望避免美國和中國大陸陷入危險的脫鉤進程。風險在於，現有的美國機構可能正無情地將國家拉向它想要避免的方向。為了在一個以嚴重大國競爭為標誌的高度相互依存的世界中獲得正確的經濟安全，美國政府必須重塑自己。

本文主要內容源於亨利·法雷爾和阿布拉姆·紐曼共同撰寫的文章「The New Economic Security State.」。該文刊登在10月19日一期的《外交事務》（FOREIGN AFFAIRS）雜誌（電子版）上。亨利·法雷爾（Henry Farrell 下圖1 Bloomberg）是約翰·霍普金斯大學Stavros Niarchos基金會Agora研究所國際事務教授。阿布拉姆·紐曼（Abraham Newman 下圖2 YouTube）教授則就職於埃德蒙·沃爾什外交學院和喬治城大學。

參考資料

Farrell, H. & Newman, A. (2023). The New Economic Security State. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/economic-security-state-farrell-newman

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