FT大視野：美國如何面對「后奧巴馬時代」？

　　佐利克：美國正變得不再受人尊重，其在二戰後幫助創建的國際秩序也在瓦解，新當選的美國總統該如何應對這種現實？

　　

　　作者：前世界銀行行長 羅伯特•佐利克

　　2017年1月20日，希拉里•柯林頓總統(President Hillary Clinton)或唐納德•特朗普總統(President Donald Trump)將繼承巴拉克•奧巴馬(Barack Obama)的政治遺產——在奧巴馬本人還在以小布希(George W Bush)的任期為參考的時候。籠統說來，奧巴馬的外交政策拋棄了在他看來前任所奉行的強勢激進主義和長期戰爭。

　　然而，下屆美國總統將帶頭挑起一場公眾拷問，不僅要審視奧巴馬的政策是否創造了由敵對勢力填補的真空，更要審視美國是否應該——以及如何——實施外部干預。今年4月，皮尤研究中心(Pew Research Center)公布，57%的美國人認為，美國應該「處理自己的問題」，同時「讓其他國家盡其所能地處理他們自己的問題」。

　　不過，自上世紀60年代以來，多數美國人就抱著相似的觀點。另外，多數美國人繼續認為，美國不應「在國際事務中走自己的路」。

　　美國兩黨中的多數人都支持打擊「伊斯蘭國」(ISIS)的行動。約77%的美國人表示，北約(Nato)對美國有利。多數人仍支持國際貿易，不過選民們擔心薪資下滑和就業減少。總之，美國人感到不確定和擔憂，但並非孤立主義者。很多美國人似乎擔心，他們的國家不像過去那樣受尊重。

　　美國民眾正在形成的一些印象可能給下屆總統帶來戰略性挑戰。美國在二戰後幫助創建——在之後也有所調整——有著70年歷史的安全和經濟秩序在壓力之下正在破裂。經過長期的大國和平和經濟狀況改善之後，很多人將這一國際體系視為理所當然。

　　中東地區維持一個世紀之久的秩序已瓦解為不同部落和派系之間殘酷的權力爭鬥。爭奪地區霸權的阿拉伯人、伊朗人和土耳其人操縱著各個交戰的派系。地區內各國試圖建設現代化市場經濟的努力接連受挫。

　　希拉里可能挑選的班子成員

　　民主歐洲境內和平的經濟和政治一體化是20世紀後半葉的一項偉大成就，這一進程已是岌岌可危。從陷入絕境的鄰國湧來的大規模移民造成了政治壓力。歐洲央行(ECB)的特別貨幣政策贏得了時間，但單憑一己之力無法帶來能夠緩解壓力的經濟增長。

　　歐盟還沒有決定是讓英國退歐變成一種新型歐洲安排還是一種痛苦的教訓。2017年的德國和法國大選將決定中心是否會保持不變，不管是就單個國家還是整個歐洲而言。隨著歐盟變得不穩固，弗拉基米爾•普京(Vladimir Putin)領導的俄羅斯一直在重新劃定烏克蘭和喬治亞的國界，威脅巴爾幹半島國家、操縱歐洲和美國政治並讓世界記住其特權。如果歐盟繼續分崩離析，接下來可能會有一場為達到均勢而展開的21世紀權力爭鬥，這將揭開歐洲漫長歷史的最新篇章。

　　在印度太平洋地區，核心問題是中國尋求地區霸權還是調整現有秩序。隨著中國顯露其意願，日本、印度和東南亞國家正重新定位自己並調整它們與美國的關係。

　　2017年，預計中國國家主席習近平領導的新一屆政治局常委將明確其未來方向，包括中國經濟轉型的方向。在東北亞，在年輕領導人金正恩(Kim Jong Un)控制下的核武器和遠程導彈將挑戰奧巴馬的「戰略耐心」政策。

　　新一屆美國政府將由人來界定。理查德•霍布魯克(Richard Holbrooke)特使的鬼魂將給希拉里團隊投下陰影，霍布魯克去世讓她失去了一位朋友，這位朋友如果在世的話，他的激進主義必然會影響到政策。

　　她可能會延攬世界知名且博學的前政府官員。曾在希拉裏手下擔任政策規劃負責人的傑克•沙利文(Jake Sullivan)是她的選舉政策主任，奧巴馬的前國家安全顧問湯姆•多尼隆(Tom Donilon)是希拉里過渡團隊中級別較高的人物。

　　其他人們認為可能會在希拉里政府擔任要職的人也在全球範圍內受到尊敬，例如米歇爾•弗盧努瓦(Michele Flournoy)、詹姆斯•斯坦伯格(James Steinberg)、比爾•伯恩斯(Bill Burns)和庫爾特•坎貝爾(Kurt Campbell)。希拉里還可能會請出一位前高級軍官，例如已退役的吉姆•斯塔夫里迪斯(Jim Stavridis)上將，他現在擔任塔夫斯大學(Tufts University)弗萊徹法律與外交學院(Fletcher School of Law and Diplomacy)院長。

　　美國貿易代表的任命也值得關註：委任一位有創造力、積極的貿易代表將表明，新總統有意尋找一條挽回貿易議程的政治可行路徑。

　　「強人」的粉絲特朗普

　　特朗普政府的人員組成較難猜測，因為許多經驗豐富的共和黨人都反對他。一位引人注目的顧問是邁克爾•弗林(Michael Flynn)，他是一位退役中將，曾擔任國防情報局(DIA)局長。他曾陪同特朗普參加情報簡報會。還有一些前共和黨官員持觀望態度，他們或許期待他們將影響特朗普總統的想法。特朗普的自戀性格和條件反射本能可能會讓這些夢想成為托馬斯•克倫威爾(Thomas Cromwell)的人失望。

　　的確，特朗普的個性或許是預測他的外交政策的最佳切入點。「所有問題都可以協商」是他最喜歡的說法。他遇到不同的事情有不同的行事作風，他擺出極端立場，然後即興發揮。

　　特朗普欽佩那些被他視為「強人」的人，比如俄羅斯總統普京和中國國家主席習近平，甚至還有已故的薩達姆•海珊(Saddam Hussein)。俄羅斯和中國協力滿足特朗普的自負，同時利用他在外交政策上的無知，目的是推翻美國建立的同盟。特朗普斷言，美國花了太多的時間和財富來試圖解決世界的問題，所以他可能樂意讓別人去討論複雜的話題。但是沒人知道，如果外國領導人輕視他，特朗普的虛榮心將如何反應。

　　特朗普當然不重視美國在長期聯盟關係和經濟體系內的可信度。條約義務是紙面上的合同，可以再協商。對於美國（眼下）在為無核盟友提供核威懾力方面的作用，特朗普顯得滿不在乎。在經濟關係方面將是零和博弈和重商主義。人們應該可以預見到關稅提高以及貿易和投資受到阻礙；報復行為可能會導致激烈的談判，對市場構成連帶損害。

　　特朗普總統極有可能會宣布放棄巴黎氣候議程，試圖在墨西哥邊境建造隔離牆並遣返非法移民，同時提高貿易壁壘。特朗普針對墨西哥採取的行動可能會助推2018年墨西哥總統大選中另一位民粹主義—保護主義者（但反美）的支持率：洛佩斯•奧布拉多爾(Andrés Manuel López Obrador)。

　　希拉里總統也會偏重一些主要議題。她的競選團隊主席約翰•波德斯塔(John Podesta)對氣候變化問題感興趣。他悄悄幫助安排了奧巴馬和習近平的氣候協議，他大概會尋求在此基礎上有更進一步的作為，可能以國務卿的身份。希拉里也會推進她畢生倡導的讓女性獲得機會的主張。

　　希拉里和特朗普都可能首先關注國內挫折，特別是經濟問題。希拉里將有機會把她在基礎設施投資和移民問題上的立場與深化北美聯繫——這一主題吸引著拉丁裔和企業界——結合在一起。

　　特朗普的能源政策可能提高美國產量，但是他的貿易立場給增長投下了一片陰影。

　　2017年朝鮮可能吸引新總統的注意力，相關威脅將推動形成新總統對中國的早期政策。平壤正在逐漸獲得以核武器攻擊美國的能力。此外，朝鮮的機動導彈、特別是潛艇上配置的導彈，縮短了預警時間。金正恩已經利用潛艇擊沉了一艘韓國軍艦。他如今正以核武器威脅著韓國、日本以及美國大陸。戰略突襲(Strategic surprise)的可能性將壓倒戰略忍耐。

　　中國一直擔心會出現破壞朝鮮穩定的舉動。但是美國新一屆政府很可能會認為現狀不可維持，問題是中國是否會與美國、日本和韓國合作解除新威脅。

　　歐洲的問題讓歐洲人去操心

　　美國與中國的商業關係緊張。在2012年尼克松訪華40周年之際，希拉里在美國和平研究所(US Institute of Peace)發表的演講透露了她可能採取的對華政策，這種政策的基礎是加強美國與盟友的關係。除非希拉里總統可以找到重新支持《跨太平洋夥伴關係協定》（Trans-Pacific Partnership,簡稱TPP）的辦法，否則她的亞洲政策將難以令人信服。

　　特朗普有關聯盟夥伴、核威懾、中國以及與亞洲貿易關係的輕視言論與美國的長期領導地位不符。如果相信他的話，那麼特朗普的亞洲政策將是疏遠盟國、孤立美國以及助燃地區權力爭鬥。

　　在中東，希拉里可能會尋求著眼於伊朗、真主黨(Hizbollah)和敘利亞阿薩德政權(Assad)共同構成的威脅，來修復與以色列的關係。伊朗支持的黎巴嫩什葉派組織真主黨將很快有能力發動一場大規模精準的導彈攻擊，可能需要以色列在地面做出還擊。希拉里政府將尋求維持奧巴馬與伊朗簽訂的核協議，但更有可能與以色列和遜尼派阿拉伯國家合作，以預知危險並打擊伊朗。

　　特朗普宣布，他將廢除奧巴馬與伊朗簽訂的核協議，這將導致一場危機。希拉里和特朗普聽上去都對ISIS和伊斯蘭激進主義態度強硬，但對於在敘利亞和伊拉克採取什麼行動，倆人都語焉不詳。兩人都沒有顯示出在地面上促成戰略平衡從而為政治和解奠定基礎的意願，不過希拉里有可能被說動。

　　歐洲的問題大概將被留給歐洲人去解決，不過如果希拉里擔任總統，她將尊重北約的義務並對俄羅斯採取強硬但不具挑釁性的行動。特朗普奇怪地被普京吸引，還支持歐洲的民粹主義-民族主義運動。他似乎對一直以來在歐洲一體化方面的投資以及美國對歐美安全的保證不屑一顧。與商談陷入停滯的《跨大西洋貿易與投資夥伴關係協定》（Transatlantic Trade and Investment Partnership)的現代化貿易標準相比，美國與歐洲發生稅務衝突的情況更有可能出現。

　　除非希拉里找到辦法重振貿易政策，否則與拉美新一代的改革派（特別是在巴西和阿根廷）合作的機會可能會被忽視。委內瑞拉愈演愈烈的危機需要下屆美國總統協調一個地區回應方案。

　　總統無戲言

　　新任美國總統還需要就國防政策及所需投入的資源做出決策。核政策和現代化一直沒有定論。太空、網路安全和無人系統（特別是水下）需要投資。美國國防部將不得不確定人員需求，包括軍力組合以及文職官員和承包商的角色。

　　希拉里的副手們正埋頭處理這些問題，但很難預測她會把國防事務定在什麼優先順序以及撥多少預算。特朗普關於軍方領導人、現役軍人及其家屬的不屑言論以及他對核武器和戰爭規則的輕率看法令人擔心，但他的支持者認為，他執政後會對這些進行重新評估。然而他的首個挑戰將是他必須認識到，身為美國總統說話要慎重。

　　一位總統政績如何，要看其政府對事件、尤其是意外事件如何反應。制定戰略框架會起到作用，延攬有經驗的能夠合作共事的行家也是有益的。最優秀的領導人尋求預判並左右大局，他會帶領團隊採取實際行動，而不是停留在口頭上。下屆總統上任之初需要做出一個決定：美國是否應該讓持續了70年之久的秩序延續下去。如果是的話，總統將需要向美國——以及世界——人民解釋其中原因。

　　本文作者在共和黨執政期間擔任過美國貿易代表和副國務卿，並曾擔任世界銀行(World Bank)行長