高官貪腐錄

作者：陳曉舒,徐凱
來源：《財經》雜誌2010年第22期



　　這是一份沉重的報告，它彙集了23年(1987年-2010年)來120名省部級高官的腐敗樣本。

　　在落馬官員中，這是一個特殊的群體：他們身處權力金字塔的頂端，位高權重，佔有更多體制內外資源，直接或間接擁有巨大的「話事權」。但在權力失衡與監督失效的制度背景下，他們的貪腐行為帶來的破壞力更大，亦更大地影響法治建設和依法治國進程，故有其典型性和代表性。

　　這120人(見附錄)，仍不是這23年來落馬高官之全部，不完全統計蓋因信息不透明。

　　他們因違法違紀被查時，年齡最高者83歲，早已退休;年齡低者則不過48歲，於正得意時隕落。罪名除常見的受賄罪、貪污罪、巨額財產來源不明罪之外，還有鮮見的爆炸罪、重婚罪等;其中受賄額最高者近2億元人民幣，並創下單筆受賄1.6億元人民幣的貪腐紀錄(陳同海案);確鑿可證的是，他們中近半數人養有情婦;絕大多數出身於平常人家，僅寥寥數人為高幹之後。

　　「讓權力在陽光下運行」已成為中共十七大后的流行語，但由於制度缺陷及監管漏洞，近20多年來，雖然反腐力度有增無減，但貪腐行為卻與日俱增。目前的腐敗形勢呈現出級別越來越高、窩案越來越多、涉案金額越來越大、行業領域越來越龐雜等特徵。

　　在較長的時間維度內觀察，以每五年黨政輪替的周期為計，據最高人民檢察院年度工作報告披露的數字，2003年至2007年的五年中，進入司法程序的省部級官員有35人。而1998年至2002年，這一數字是19人;1993年至1997年則為7人。由此可見，在數量上，每過五年相關數字即翻一番。最近的2008年及2009年則分別為4人和8人，在這個五年未到中點之時，已有12名省部級官員落馬並進入司法程序(見圖表1)。

　　這份樣本廣泛分佈在全國要害部門的各重要職位。除西藏、內蒙古兩個少數民族自治區未有涉及外，這份樣本涵蓋了其餘30個省級行政區(不含港、澳)。其中，黨政系統官員61名，人大、政協官員35名，司法機關官員10名，國企和大型金融企業官員13名，另有解放軍系統高級將領1人。

　　在官員序列最頂端，屬於黨和國家領導人的落馬官員有三名。巧合的是，他們均勻分佈在前三個五年周期中：1995年被查處的原中共中央政治局委員、北京市委書記陳希同，1999年被查處的原全國人大常務委員會副委員長成克傑，2006年被查處的原中共中央政治局委員、上海市委書記陳良宇。

　　事實上，多重信息表明，對官員腐敗的關注，以及對於預防與懲治腐敗體系的建設，已上升到一個前所未有的高度。

　　過去20多年裡，歷屆領導人皆高度重視腐敗問題。鄧小平表示，「要整好我們的黨，實現我們的戰略目標，不懲治腐敗，特別是黨內的高層的腐敗現象，確實有失敗的危險。」江澤民則稱：「不論是誰，不論職務多高，該受什麼處分就給什麼處分，該重判的堅決重判，該殺的堅決殺，決不手軟。」

　　中共中央總書記胡錦濤連續八次在每年年初的中央紀委全會上發表講話。其中今年1月12日，胡錦濤表示要「嚴肅查處發生在領導機關和領導幹部中濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職案件」，同時繼續推進「建設科學嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系」。

　　致力於反腐倡廉制度體系的建立與完善，正是本報告的初衷。這份統計報告的原始資料包括起訴書、判決書等權威司法材料，此外還有最高人民檢察院、最高人民法院和新華社、人民日報等發布的官方消息。

　　通過梳理1987年中共十三大以來的省部級及以上落馬高官的貪腐行為，可知在不同的政治經濟條件下，相關貪腐呈現怎樣的時代特徵?這些貪腐行為更青睞哪些領域，其進化發展具有何種內在脈絡?他們在權力、行業、職位和年齡等領域分別有怎樣的高發特徵?省部級高官又因何東窗事發?而關於他們的司法審判，其時限、最後的罪名和刑罰有何不同?其司法通道有何現實意義?

　　本報告希望藉此提供一個契機，有益於今後的反腐格局，為政改設計與實施者鑒。

　　報告一

　　貪腐的時代特徵

　　統計表明，高官貪腐行為契合時代經濟特徵，與市場經濟共生共長，呈多發趨勢，並在此過程中進化為複雜的高級形態

　　如果說腐敗源於權力的異化，那麼異化的根源便是權力產生的土壤和環境。此部分報告關注各歷史階段下，貪腐產生的社會政治經濟背景。

　　除了以五年為周期區分，將過去23年(1987年-2010年)合併為三個階段后，可知各階段的腐敗各有其明顯特徵：1、1987年至1992 年，表現為商品經濟發展初期的流量腐敗;2、1993年至2002年，主要體現在資本存量領域腐敗;3、2003年之後，呈現複合式權力尋租，尤其是出售代理權的腐敗——「買官賣官」大量出現。

　　對應於每個時期，體制上正好經歷了「放權讓利」等一系列改革，國有企業的重新定位、民間資本的躁動、資本市場的開放、房地產市場與國有土地轉讓的結合、中國傳統文化中的「關係」等，以及政府向集管理、服務、直接參与市場資源分配為一體的「混合體」的轉型，大大擴充了權錢交易的尋租空間。自21世紀以來，高級官員腐敗的方式極為複雜，呈現出複合性和變異性。

　　統計表明，高官貪腐行為契合時代經濟特徵，與市場經濟共生共長，呈多發趨勢，並在此過程中進化為複雜的高級形態。

　　一、商品尋租階段(1987年-1992年)

　　在第一個階段之初，1987年，時任中共中央總書記趙紫陽作《沿著有中國特色的社會主義道路前進》的報告，放棄中共十二大「以計劃經濟為主、市場調節為輔」的提法，明確了「社會主義有計劃商品經濟體制，應該是計劃與市場內在統一的體制」。

　　隨著中國經濟的起飛，此時間段內，高官腐敗集中在流通領域，具體包括受賄、偷稅漏稅、擅批或擅改國家統配物資、黑市交易牟利和挪用公款等。例如，1987年2月，安徽省委原秘書長洪清源因受賄2.4萬元被判處有期徒刑十年;1987年4月，江西省原省長倪獻策因徇私舞弊罪被判處有期徒刑兩年。

　　與當時的經濟發展水平相對應，上世紀80年代末至90年代初期，省部級高官受賄的金額較小。按1988年全國人大常委會作出的《關於懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》，受賄罪立案標準規定為2000元，這一數字在1997年重修《刑法》時提升至5000元。

　　由於當時商品經濟剛起步，資源不僅稀缺而且多為行政機關掌控，對手握審批大權的高官們來說，其尋租衝動幾無內外製度的約束。一個例子是，新疆自治區政府原副主席托乎提沙比爾即因利用職權支持非法倒賣車皮，收受賄賂15842元，1989年被撤職。但因「能主動坦白交待，退清贓款贓物」而免於起訴。

　　無獨有偶，1990年，鐵道部原副部長羅雲光因「以車謀私」貪污受賄共摺合人民幣4819元，后因「在規定的期限內自首，罪行較輕，認罪態度好」被免於起訴。該案為鐵路系統最大的腐敗案，從鄭州鐵路局副局長到鐵道部官員共40多人落馬。

　　由此可見，在這一時期，高官腐敗主要形式為：操控計劃經濟體制下遺留的行政審批權，佔有大量體制內外的稀有資源，通過改變計劃分配，使其流向利益關聯方並從中牟利。

　　隨著腐敗的大量出現，立法機關開始加強對貪污受賄等犯罪的處罰。中國人民大學法學院教授戴玉忠告訴《財經》記者，全國人大常委會於1982年3 月8日作出《關於嚴懲嚴重破壞經濟的罪犯的決定》，對1979年刑法典關於受賄犯罪的規定作了重大修改：增加了索賄罪、提高了受賄罪的法定刑，並對受賄罪共犯作了規定。

　　1988年，全國人大常委會作出了《關於懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》，第一次以立法方式明確貪污受賄犯罪數額標準、第一次規定單位受賄罪、第一次規定「巨額財產來源不明罪」等，是貪污賄賂刑事制度的一次全面立法。

　　二、資本尋租階段(1993年-2002年)

　　在這個階段初始，第三代領導集體產生。隨著改革開放的深入，經濟進一步發展。

　　此前1992年底，在中共十四屆一中全會上，時任北京市委書記陳希同當選為中央政治局委員，登上權力巔峰。但僅三年後，陳希同即因北京市原副市長王寶森案引咎辭職，不久身陷囹圄。1995年9月陳希同即被清除出中共中央政治局和中央委員會，並於1997年8月(中共十五大前夕)被開除黨籍。

　　該案始於江蘇無錫一起非法集資案，后牽出王寶森貪污公款線索，王寶森隨即畏罪自殺，但遺留的案件線索隨後牽出陳希同。

　　1998年7月，北京市高級人民法院一審以貪污罪、玩忽職守罪判處陳希同有期徒刑16年，一個月後的終審維持原判。陳希同被認定非法佔有對外交往中接受的共計價值人民幣55餘萬元的22件貴重禮物，並指使、縱容王寶森動用財政資金修建兩座豪華別墅作為享樂之所，涉及資金近4000萬元。

　　隨後落馬的另一位國家領導人成克傑，涉案情節包括1994年通過情婦李平受地產公司請託介紹並插手地產項目等。除成克傑外，在這一時期，江西省原副省長鬍長清、遼寧省原副省長慕綏新、雲南省原省長李嘉廷等人都涉足房地產腐敗案件。

　　「凡是在稀有資源的分配上有利可圖之處，都會看到這些貪官的身影。」中央黨校教授林說。

　　同時，在這十年期間，越來越多的窩案開始出現，其中，兩個影響深遠的窩案——「廈門遠華走私案」(見圖表2)和「遼寧慕馬案」(見圖表3)幾乎在同期被查出。

　　這其中，遠華走私案堪稱該時期政商勾結的腐敗樣本。該案涉及石油、汽車、房地產、文體娛樂等眾多暴利行業，案件主角賴昌星在政界死黨的幫助下潛逃加拿大，迄今未能引渡回國。其身後利益關係網中的高官悉數落馬，包括當時的公安部、海關總署、福建省相關領導。

　　同期還有四名央企高管落馬，分別為中國建設銀行原行長王雪冰、中國光大集團原董事長朱小華、中國華能集團原副董事長查克明、神華集團原副董事長李大強。彼時，無論銀行還是央企，都實行傳統的政府管理體制，人事任免由組織部門循舊例進行，激勵約束機制非常薄弱，以政代企的結果必然孕育一個權錢雜交的怪胎。前車之轍如此清晰，亦印證當今市場化改革之路不能躊躇，實應加速。

　　對相關貪腐案例的分析表明，上世紀90年代中後期開始，官員腐敗已不光延續之前的「官倒」等行為，腐敗從「商品流量領域」拓展到「資本存量領域」，即進入工業資產(如國有企業的出售、改制)、土地和房地產領域、大型的城市建設領域和金融領域。如陳良宇幫助商人張榮坤取得上海路橋發展股份有限公司股權，給國家造成了直接經濟損失人民幣3.206億元;幫其弟陳良軍獲批和轉讓土地，非法獲利人民幣1.18億元。

　　此間大量出現的經濟部門腐敗，與漸進式、不徹底經濟體制改革相關，例如交通領域「四位一體」的投資體系，正好應合其「前腐後繼」的交通官員。在這裡，改革遲滯的阻力來自舊體制的受益者，也就是學界早已指出的「中間過程利益集團」。

　　隨著社會經濟水平的提高，在反腐形勢的變化下，為遏制官員的「圖利」衝動，1995年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關於黨政機關縣(處)級以上領導幹部收入申報的規定》。隨後2000年12月，中央決定在省部級現職領導幹部中首先實行家庭財產報告制度，並於2001年6月15日頒布了《關於省部級現職領導幹部報告家庭財產的規定(試行)》，要求相關官員報告個人和親屬的財產狀況。

　　此外， 2000年2月，中組部印發的《關於建立幹部監督工作督查員制度的辦法(試行)》;隨後的2003年，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》《黨政領導幹部選拔任用工作監督檢查辦法》等相繼發布。

　　值得注意的是，這一時期，反腐制度建設的舉措多限於黨內監督，而建立法治渠道、加強司法機關作用的反腐建設尤顯不足。這一思路延續至今，亦是將來改革的主要突破口。

　　三、複合尋租階段(2003年至今)

　　與中國的政治周期相同，在第三階段中又一批領導層登場。而這一時期，落馬高官在地域分佈上覆蓋更為廣泛，在34個省級行政區中有21個省的省部級高官落馬。

　　在此階段，權力尋租的方式多樣，呈現複合特徵，其中官位尋租成為主要、也是最惡劣的貪腐方式之一。這表明腐敗已超越低層次的「吃拿卡要」的流程腐敗，逐步發展出更為高級複雜的形態，可稱為「超越委託權而出售代理權的腐敗」。例如，在安徽省政協原副主席王昭耀的判決書中，44筆受賄行為中有29筆涉及助人升職、調任和安排工作。

　　這一階段，影響最為深遠的是黑龍江賣官窩案。這場席捲黑龍江官場的風暴歷時三年，一連串賣官案被清算，其中牽扯的省部級官員六人，如原黑龍江省政協主席韓桂芝、省人大常委會副主任范廣舉、副省長付曉光、省高級法院院長徐衍東、省委秘書長張秋陽、省檢察院檢察長徐發，此外還涉及省直機關廳局級幹部 30餘人及該省綏化、大慶、牡丹江、鶴崗等九市不同級別官員百餘人。

　　一般性權力腐敗可一次完成，而官官之間的權錢交易必是一組連環。以經濟學的眼光來看，通過行賄獲得官位的人，必然在今後通過「賣官」或審批權尋租來獲得回報——也就是未來的官官或是官商交易。

　　在一個錯綜複雜的賣官鏈條中，用新的權力去遏制已有的權力遠非良策。而真要做到消除尋租，防止設租，關鍵在於還人民以選舉權，並擺正政府在市場和社會中的位置。實際上，這一時期接二連三出現的「窩案」引發了對人事組織體系的拷問。

　　2006年8月6日，中共中央辦公廳及中共中央組織部發布三份文件對此進行制約。其中，《黨政領導幹部職務任期暫行規定》對黨政領導幹部的職務任期、連任限制、最高任職年限、任期內保持相對穩定等問題作出規定;《黨政領導幹部任職迴避暫行規定》則對領導幹部任職迴避的適用情形、操作程序等作出明確規定;《黨政領導幹部交流工作規定》中硬性要求幹部在任期結束后加快流動，防止產生利益結合。

　　為了加強對黨員領導幹部的管理和監督,促進黨員領導幹部廉潔從政，2006年9月，《關於黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》印發實施。

　　儘管這一規定要求官員報告個人及家庭的具體事項，包括出國移民等，但在當時並沒有起到明顯效果。許多官員的配偶、子女移居海外，「裸官」一詞應運而生。這個辭彙最早被用在陝西省政協原副主席龐家鈺身上，其妻兒早在2002年就移民加拿大，其本人於2007年案發，后因受賄罪、玩忽職守罪在 2008年6月被判處有期徒刑12年。

　　據不完全統計，省部級「裸官」還有：原公安部副部長李紀周，女兒投資移民美國;原貴州省政協主席黃瑤，其子移民紐西蘭。

　　2007年9月13日，旨在履諾《聯合國反腐敗公約》而成立的國家預防腐敗局，由中紀委副書記、監察部部長馬 兼任首位局長，由此傳達雙重信息：其一，中國政府直面國內的腐敗現象，並不以「家醜」而遮掩;其二，國際攜手反腐大勢已成，實質性合作日益頻密。

　　2010年7月，《關於領導幹部報告個人有關事項的規定》重獲修訂，與2006年相比，新規還將房產、投資、配偶子女從業情況列入報告內容，其中第三條明確規定：領導幹部應當報告本人婚姻變化和配偶、子女移居國(境)外、從業等事項。

　　然而，由於規定所要求報告的內容並不公開，公眾無從監督，因而執行力度有限，被認為治標不治本。而法學界多有呼籲，治本之策在於嚴格執行各種涉及反腐敗的法律，建立俗稱「陽光法案」的官員財產申報公開等制度。

　　所謂「陽光法案」，即指在中國，實行公職人員特別是高級官員的家庭財產申報、登記和公布制度，以法律要求官員財產公開化，使公眾有充分的監督機會。目前中國這一制度建設僅限於黨內規章，而且無論從內容上還是執行力度上，都與國際通行的「陽光法案」相差甚遠，實效也微乎其微。加之「申」而不 「公」，亦使貪腐不能曝於陽光之下。

　　報告二

　　貪腐高髮帶

　　《資本論》中引用英國經濟評論家鄧寧格對「資本」的評論同樣適用於「貪腐」，如果把「利潤」換成「利益」：「一有適當的利益，貪腐就膽大起來……有50%的利益，它就鋌而走險……有300%的利益，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。」

　　對權力的制衡缺失和監督不力使得貪腐的多發成為可能，在天然的逐利衝動下，商業、房地產和金融等領域以及官位買賣成為貪腐高髮帶，大型國有企業更是成為貪腐的溫床。

　　大型國有企業的腐敗土壤在於現有機制仍存有明顯弊端：其一是內部控制與外部監管嚴重不足，其二是現存分散式的管理架構約束力與制衡力太差。

　　這種腐敗的模式，一定程度上又在地方得到複製;尤其是在分稅制體制下，存在資金「活水之源」的領域，都成了重點尋租對象。

　　一、依權力分類

　　英國歷史學家阿克頓在其《自由與權力》一書中有一句後世傳誦的名言：權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。

　　中國社會科學院社會學研究員邵道生曾提及，中國腐敗的發展、泛濫就是權力絕對化、權力失控、權力失去制衡的結果。權力異化可分為四種：「權力的私有化」「權力的商品化」「權力的特殊化」「權力的家長化」。

　　在將公權力分為立法權、行政權和司法權的情況下，由於行政權「一權獨大」的現實，可將之拆分為內部行政權和外部行政權。內部行政權包括人事任免權、監督處分權等;外部行政權則範圍龐雜，包括以行政審批許可權、行政強制處罰權等在內的行政執法權為核心的權力，以及行政立法權和行政司法權。

　　在120名落馬高官中，《財經》選出其中具有詳細司法審判材料的50人組成第二個樣本(附錄名單中帶者)，這個樣本亦涵蓋了各省級黨政一把手、人大政協官員、國家部委負責人、國有大型企業和金融機構高層等。

　　根據權力類型的不同，統計表明尋租空間最大的當屬「行政審批權」腐敗，達到七成;審批權之外的「其他行政執法權」佔10%，「人事任免權」佔32%，「司法權」佔16%(其中成克傑等貪腐官員涉及多項權力混合腐敗)。

　　例如，國家食品藥品監督管理局原局長鄭筱萸作為手握審批權的「一把手」，利用職務上的便利為雙鴿集團有限公司、浙江康裕製藥有限公司等八個單位在藥品、醫療器械的審批等方面謀取利益，以權謀錢，收受賄賂649萬元。這也源於國家葯監局的管理體制。其時，葯監系統實行集權管理，審批和監督的絕對權力控制在少數行政官員手中，權力嚴重「家長化」。

　　因犯受賄罪、玩忽職守罪，2007年7月，鄭筱萸被執行死刑。一年後，國家葯監局新聞發言人顏江瑛稱，葯監局對藥品的受理、審評、審批三項職能的權力進行了分離，不會集中在一個部門。

　　雖然鄭筱萸被判死刑，葯監領域的腐敗並未阻斷。2010年6月，國家葯監局原副局長張敬禮即因涉嫌嚴重違紀被查。

　　這表明僅僅將行政權分立並不夠。更重要的舉措在於減少、限制各級政府的行政權力，還市場與民間以更大的自由，由此抑制尋租空間。目前，國家發改委正在進一步減少其微觀管理事務和具體審批事項，而商務部亦在減少、下放外資審批權。

　　這其中，「人事任免權」的腐敗，即上文提及的官位尋租，佔到總數的三成以上。

　　此外，司法領域的腐敗亦佔到16%。如遼寧省高級人民法院原院長田鳳岐利用職務便利，為他人在案件執行中謀取利益，從中收受財物，合計受賄金額 76餘萬元。在這50人統計之外，最高人民法院原副院長黃松有，利用職權、地位形成的便利條件，在有關案件的審判、執行等方面為五人謀取利益，先後收受上述人員錢款共計摺合人民幣390餘萬元;另夥同他人騙取本單位公款人民幣308萬元，其個人從中分得120萬元。2010年3月，黃松有終審被判處無期徒刑，成為新中國司法系統因貪腐被判刑的最高官員。

　　在清華大學法學院教授張衛平看來，所謂司法權腐敗，其原因多屬法院系統高度行政化后，行政權腐敗延伸至法院。因此，抑制司法領域的腐敗，首要的任務是推進司法獨立改革，在賦予法院依法獨立審判職能的同時使之去行政化。

　　二、依行業分類

　　公權力常常被用於交換，可交換之物包括金錢、權力、榮譽、性等。在50人的樣本中，權力的交換遍及商業、房地產、社保、金融、醫藥衛生、交通、郵政、教育等各個行業。在這其中，商業腐敗中官商勾連的簡單性，使得其比例高達80%(見圖表4)。只需企業一方與官員相識，交換的利益可從偷漏稅款到協助企業審批核准、甚至幫助上市等。

　　這類企業的負責人有如覃輝，其經營過的「天上人間」夜總會，在今年五月被停業整頓半年。在中國建設銀行股份有限公司原董事長張恩照一案中，2002年5月至2005年春節前，時任星美傳媒有限公司董事長的覃輝先後五次行賄張恩照共6萬美元、20萬港元、人民幣10萬元，目的是利用張的職務，為其公司貸款人民幣6億元和解除貸款抵押擔保等。

　　作為銀行金融領域高官，張恩照被指控的犯罪事實多與銀行貸款等金融業務相關。2006年11月3日，張恩照因受賄罪一審領刑15年，並未上訴。覃輝卻未被公訴。

　　而房地產業由於與政府關係密切，從賣地的官員，到融資的銀行，以及審批的部門，都需要行政官員參與。與中國地產業近年來飛飆猛進一致的是，房地產業也成為錢權交易的「熱土」，在統計中亦佔到近四成。

　　原山東省委副書記、青島市委書記杜世成就是其中一例。經廈門市中院認定，2000年至2006年，杜世成利用職務便利，為他人謀取諸如解決企業糾紛、項目審批、開發房地產、購買別墅等方面的利益，非法收受的財務摺合人民幣626餘萬元。

　　杜在青島任職期間鼓吹「房價不能倒」，導致官商勾結的腐敗大案頻發和房價瘋漲。杜世成落馬前，青島發生「嶗山違法批租土地大案」， 原青島市規劃局局長張志光、青島市長助理王雁、嶗山區國土資源局局長於志軍等人應聲落馬。2008年2月4日，因犯受賄罪，杜世成被判處無期徒刑。

此外，安徽省原副省長何閩旭、天津市檢察院原檢察長李寶金等高官的落馬，無不與房地產腐敗案有關。媒體評論，「這些落馬高官，大多與房地產商形成了一條權錢交易的利益鏈條。」

　　對於「官商勾結」的現象，中央非無所察。2010年5月7日，中紀委印發了《黨員領導幹部違反規定插手干預工程建設領域行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，所稱的違反規定插手干預工程建設領域行為，即黨員領導幹部利用職權或者職務上的影響，以指定、授意、暗示等方式影響工程建設正常開展或者干擾正常監管、執法活動等。

　　然而，「官商勾結」的土壤之深、之厚，一大成因即在於行政權力不受制約且無法得到有效監督，而這並非重申黨紀所能根治。

　　三、依職務結構與年齡分類

　　在120人的樣本中，落馬的黨政系統官員佔據了半壁江山，人大、政協官員以近30%的比例位居第二(見圖表5)。值得注意的是，在國有大型企業和金融機構任職時落馬者佔一成，該領域因其固有特徵——佔有和使用公共資源、壟斷資源較多，且監督機制不健全，亦成為腐敗產生的溫床。

　　在傳統觀點中，人大、政協並非實權部門，為何落馬人數比例偏高?

　　按1982年中共中央《關於建立老幹部退休制度的決定》，高官的退休年齡，省部級正職是65歲，若任期未滿則可延期3年;省部級副職為60歲，他們退休后大多被安排到人大、政協任職。

　　在同一樣本中，對年齡有據可查者共116人，其中60歲-69歲區間為集中區域，比例佔到近一半，而正是這個退休前後的區間，使得許多省部級高官「晚節不保」。此外，小於54歲的佔25.86%，大於70歲的佔3.45%。

　　這與貪腐高官的心理因素相關，將近退休的官員往往有「清苦一輩子，最後撈一把」的念頭，由此落馬後，其在位的違法違紀行為也會被一一盤點而出。如2005年1月王昭耀從安徽省委副書記轉任省政協副主席后，為他人職務晉陞、企業經營管理事宜提供幫助，收受賄賂終被查處，並牽連出其在實權位置期間的犯罪事實。王昭耀一審被判死緩，后未上訴。

　　此外，「帶病」提拔的官員為數眾多，如原最高法院副院長黃松有，原國家開發銀行副行長王益，原天津市委常委、濱海新區工委書記皮黔生等。原上海市委書記陳良宇最典型，腐敗行為可謂「歷史悠久」。據法院認定的事實，其腐敗行為追溯至其1988年任黃浦區區長之時，到2006年案髮長達近20年，一直腐敗、一路升遷。

　　值得注意的是，一些高官的貪腐慣性在退居人大、政協二線時未能減速，而失去了行政實權的護衛，落馬可能性不免加大。

　　另據統計，在65歲以後與54歲之前落馬的高官比例稍低。65歲以後落馬者有陳希同、成克傑等。而54歲之前的省部級官員如王益、鄭少東等，均為仕途看漲的「明日之星」，孰料一朝傾覆。

　　報告三

　　案發導火索

　　對省部級及以上官員的案發原因的統計為反腐帶來的啟示是，案中案已成為發現腐敗的有效方式，而重視舉報亦不失為可行途徑。內部反腐則不如群眾和輿論監督，黨內反腐回歸法治反腐應為改革方向

　　一、案中案

　　在120人的樣本中，有據可查的案發方式有91例。在這部分人當中，比例最高的案發方式為「由他案引出」，佔到60.44%;被舉報的佔25.27%;存在失蹤、出逃等行為異常的佔4.4%;另有9.89%的其他案發方式。

　　原吉林省檢察院反貪局局長姜德志接受《檢察日報》採訪時稱：「工作十幾年，接觸大大小小貪官無數，就沒經歷過一個收了錢打死也不說的人。」他還曾提及：「往往檢舉得最主動的是情人,揭發得最堅決的是小兄弟。」

　　2006年上海社保案發，張榮坤被抓后很快供出時任國家統計局局長邱曉華，而2007年中石化原總經理陳同海落馬，亦源於青島市委書記杜世成的檢舉。

　　這類以案帶案，往往形成窩案，如上文提及的廈門遠華走私案(見圖表2)、遼寧慕馬案(見圖表3)以及黑龍江賣官案。

　　若是從社會學角度來看所謂的「窩案」「串案」，其實質就是「一群掌權的腐敗分子組成的腐敗團伙」，是「一個依靠權力非法獲得利益的『利益共同體』」。這個「腐敗團伙」組成的基本原則，正是對腐敗的「貢獻」程度進行分贓的「利益共享原則」。

　　有經濟學家認為，中國漸近式的改革造就了這樣一批利益團體，他們不願退回計劃經濟的老路，因為計劃體制不能賦予他們尋租的機會;他們也不喜歡真正的市場體制，因為市場體制剝奪了他們尋租賴以存在的權力。

　　二、情婦舉報

　　在統計中，因舉報而落馬的高官數量佔到了四分之一，其中近一半為群眾自發舉報。而情婦成為反腐生力軍。2006年6月，主管北京城市規劃建設的副市長劉志華因一盤長達60分鐘的性愛錄像帶落馬，錄像帶的主人正是其情婦。此外，陝西省政協原副主席龐家鈺、海軍原副司令員王守業等人均是因為情婦舉報而案發。

　　據中國政法大學巫昌禎教授統計，被查處的貪腐官員中95%都有情婦。這些情婦原本多為官員腐敗的中轉站和洗錢途徑，最後成為高官落馬的導火索或加速器。也正因如此，坊間曾流傳「反貪靠情婦」之說。

　　2007年2月，中紀委副書記干以勝在新聞發布會上稱，「反腐敗是一個系統工程，如何剷除貪官的情人，則是這個系統工程中的一個重要工程。」2006年落馬的國家統計局原局長邱曉華，成為高官中因犯重婚罪被追究的第一人。

　　在《財經》的統計中，120人中可明確認定有情婦的有58人，佔到近一半。她們在司法上被稱為「特定關係人」[與國家工作人員有近親屬、情婦 (夫)以及其他共同利益關係的人]，亦可因此獲罪。其中至少十名高官情婦已被送上了審判台，如原天津市檢察院檢察長李寶金情婦王小毛、原北京市副市長劉志華情婦王建瑞等。另有部分情婦，包括廣東衛視主播李泳(陳紹基情婦)、公安部「警花」王菲(鄭少東情婦)，目前司法程序尚未完結。

　　三、內部反腐

　　對省部級及以上官員案發原因的統計為反腐帶來的啟示是，案中案已成為發現腐敗的有效方式，而重視舉報亦不失為一條可行的途徑。由於「其他原因」(包括內部反腐)而案發者僅僅九人，佔總數不過一成，表明內部反腐的效果並不如群眾和外部監督。

　　內部反腐中最顯成效的應為黨內監督十項制度之一的巡視制度。從1996年開始，中紀委、中組部就曾派出十批巡視組，對20個省區和中央國家機關六個部門開展巡視工作，重點了解省級領導幹部特別是主要領導同志廉潔從政等問題，也發現了一些重大案件的線索。

　　陳良宇案即為中紀委會同有關部門對反映上海市勞動和社會保障局違規運營社保基金問題進行調查中發現;中央巡視組在與天津市檢察院檢察長李寶金進行個人談話時也從中發現了貪腐線索。

　　干以勝曾對外表示：「發現陳良宇、侯伍傑、徐國健、李寶金、杜世成、何閩旭、黃瑤、宋勇等高級領導幹部嚴重違紀違法，便是建立和完善巡視工作的成效。」

　　2009年，《中國共產黨巡視工作條例(試行)》頒布實施，以完善巡視制度、規範巡視工作、加強黨內監督。

　　經過數十年探索，中國的反腐敗模式已經逐步形成紀委、監察部門的黨紀、行政監督，檢察院系統的司法監督，以及審計系統的經濟監督的「三位一體」模式。隨著中央反腐敗「戰略方針」的正式提出，前述三家監督主體將分工負責，又相互配合，有序開展反腐敗工作。

　　目前的實踐中，反腐尤其是高官反腐的主要為中紀委主導，而其依據為一系列黨內規章制度。在中紀委之外，檢察院系統因為有《憲法》《檢察官法》《檢察院組織法》等明確法律規定，已經形成穩定製度模式，在未來的變革中，能更多地開發其法律框架內的增量。

　　因此，以紀委為主導的「黨內反腐」轉向以司法為核心的「法治反腐」，應是大勢所趨與改革所向。

　　報告四

　　司法審判特徵

　　省部級及以上官員群體，因其案情複雜，司法進程相對較長;考以罪名，鮮有不受賄者;而最後的刑罰中，「生刑」高達九成以上

　　一、司法進程相對漫長

　　高官落馬後，經歷的過程主要包括兩個部分，先是黨內紀律檢查過程，主要指無期限的「雙規」(在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明)，其後是司法過程，包括檢察院的偵查、審查、公訴，法院的一審、二審甚至再審。

　　以50人樣本為計，可將他們歷經的司法進程分為兩部分，一為立案后至起訴的時間;二為法院受理案件后的審判時間。

　　對這兩個時間段，《刑事訴訟法》分別有不同的要求。

　　根據《刑事訴訟法》第124條、126條、127條規定，對可能判處十年有期徒刑以上的犯罪嫌疑人，偵查羈押期限不得超過七個月。這還是在案情極其重大複雜，三次報請延長期限的前提下。

　　不過，《刑事訴訟法》第128條規定，在偵查期間，發現犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自發現之日重新計算偵查羈押期限。

　　案件移送起訴后，檢察院對於公安機關移送起訴的案件，應當在一個月以內作出決定，重大、複雜的案件可以延長半個月。也就是說，對於重大的案件，立案后至起訴時間可長至8個半月。

　　案件若需要補充偵查，應當在一個月以內補充偵查完畢。補充偵查以二次為限。補充偵查完畢移送檢察院后，檢察院可重新計算審查起訴期限。也就是說，重大案件若歷經一次補充偵查，時間一般可長至11個月;若歷經兩次補充偵查則一般可長至13個半月。不過這些時限在一定情況下仍可延長。

　　針對50人的統計表明，在8個半月內能提起訴訟的佔到總數的四成，8個半月至11個月的佔10%，11個月至13個月的佔30%，13個月以上的佔18%，表明省部級及以上官員的案件耗時相對漫長。

　　針對高官的司法審判，其程序正義引人關注。對律師來說，「會見難」本是辦理刑事案件的常見問題，不過京都律師事務所律師韓嘉毅以他代理的李嘉廷案為例稱，辦案相對順暢：「在其他地方，從沒有接到監管人員給律師電話，通知律師當事人想要會見的情況。在秦城監獄我就遇到一次。」

　　在司法審判過程中，根據《刑事訴訟法》第168條規定，法院審理公訴案件，應當在受理后一個月以內宣判，至遲不得超過一個半月。

　　如果是重大複雜的案件，則可以再延長一個月。而檢察院補充偵查的案件，補充偵查完畢移送法院后，法院可重新計算審理期限。檢察院可以有一次補充偵查的機會，為一個月期限。也就是說，審理期限可長至半年。不過，由於律師可以無限次(每次一個月)申請延期審理，半年並非最長期限。

　　根據上述規定，按不同時間限制分類后的統計表明，大多數案件能在半年內一審完結，但仍有逾一成的案件超過這一期限。

　　根據對50人的統計，45天內審結的14人，兩個半月內的14人，半年內的15人，半年以上的達7人。不少刑辯律師表示，職務越高、涉及經濟犯罪範圍越廣的，審判超期情況也越嚴重。

　　但也有迅速判決的情況。原濟南市人大常委會主任段義和，因爆炸導致其情婦柳海平死亡，於2007年8月9日一審獲死刑。該案的審判速度，在中國司法史上鮮見。自2007年7月9日下午爆炸案發生，至8月9日一審宣判，歷時僅一個月。從犯罪實施到死刑宣判，作為副省級高官的段義和，在短短一個月內即走完了全部過程——警方刑事偵查總計11天;檢方審查起訴5天;法院從接到起訴書立案、開庭審理至作出一審宣判僅用15天。

　　段義和亦是120個樣本中，第六位被判死刑的省部級官員。

　　此前，原江西省副省長鬍長清、原全國人大常委會副委員長成克傑、原安徽省副省長王懷忠、原國家葯監局局長鄭筱萸是因貪污受賄的經濟犯罪被處以極刑;原河南省副省長呂德彬是因買兇殺妻的暴力犯罪被正法。而段義和則集經濟犯罪與暴力犯罪於一身，堪稱「空前」。

　　二、受賄罪多，死刑較少

　　統計表明，這50名省部級及以上官員的罪名涉及受賄罪、玩忽職守罪、巨額財產來源不明罪、挪用公款罪、濫用職權罪、爆炸罪和行賄罪等。

　　據統計數字，受賄罪最為普遍，超過九成的落馬高官身戴此罪(見圖表6)，表明「拿人錢財，替人辦事」仍然是貪腐的主流;而值得注意的是，由於較易暴露，其中犯貪污罪的只有1人;犯行賄罪者僅一例，表明在位居高位后，這一群體已「只進不出」，少求於人。從另一方面講，也有高官不查行賄罪的不成文慣例。

　　司法審判對現實罪責的過濾，也已引起民眾質疑。尤其是金融領域如王益案，即使是新聞媒體披露的大量證據確鑿的案情，即其弟妹非正常持有上市公司原始股份等情況，也均在庭審中被剔除。

　　而針對量刑問題，有最高法院工作經歷的京都律師事務所律師宣東稱，犯貪污、受賄罪，在貪腐數額的劃線上，輕刑劃線，重刑無線。按規定，個人貪污受賄數額在5萬元至10萬元間，處以五年以上有期徒刑;10萬元以上，處以十年有期徒刑;10萬元以上則無具體劃分，且並不惟數額論，在量刑上也標準不一。

　　他舉例說，李嘉廷受賄1810餘萬元，被判處死緩。陳同海受賄1.9573餘億元，也被判處死緩。鄭筱萸受賄僅649萬元，但仍被判處死刑。

　　而隨著經濟發展，貪腐金額在1億元以上的官員越來越多，而級別越來越低。2010年8月，山東日照出入境檢驗檢疫局原黨組書記、局長李華森因貪腐1.6億元受審;而2008年落馬的遼寧撫順官員羅亞平，貪腐金額即已達1.45億元，其僅僅為一科級國土局長。

　　近年來，高官犯巨額財產來源不明罪越來越多，這一罪名在1988年首被確立，2009年的刑法修正案(七)將該罪的最高刑由五年有期徒刑提高至十年有期徒刑。新華社評論稱，這意味著反腐力度進一步加大。

　　雖然2010年印發的《關於領導幹部報告個人有關事項的規定》對財產申報作出嚴格要求，但遺憾的是，規定中並沒有明確的處罰措施。相較之下，美國的法律對財產申報中的違規行為規定了嚴厲的處罰措施：對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，各單位可對當事人直接進行處罰;檢察官可對當事人提起民事訴訟，法院可判處1萬美元以下的罰款;對故意提供虛假信息的人，可提起刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或五年監禁。

　　就50人統計，若以有期徒刑、無期徒刑、死緩及死刑分類，可以發現，被判死刑的高級官員約10%(其中包括殺情婦致死的段義和、殺妻致死的呂德彬)，死緩為26%，無期徒刑為14%，而有期徒刑則高達50%。加上無期徒刑與死緩，這意味著貪腐至少九成可獲「生刑」。

　　如果將6個死刑案例置之120人樣本中，其比例已降至5%。

　　財產刑的判決也不盡相同，除陳良宇、龐家鈺分別被處沒收30萬元、20萬元個人財產外，其他受審官員大多被「沒收個人全部財產」。

　　由於省部級及以上官員面對司法機構的審判時，往往「積極招供，主動回憶」，因而不少人在最終被判死緩。例如韓桂芝一案中，一審判決書稱，「論罪應當判處死刑，鑒於韓桂芝因涉嫌受賄被審查后，坦白了有關部門未掌握的大部分受賄犯罪事實，認罪悔罪，贓款、贓物已全部追繳，對其判處死刑，可不立即執行。」

　　按照北京大學教授陳興良的計算，死緩的平均執行年限為18年;無期徒刑平均執行15年;有期徒刑最高為15年，平均執行10年;數罪併罰有期徒刑平均執行13年。

　　此外，高級官員的上訴率並不高，大都在獲得一審判決后開始服刑。亦有在調查前或調查中自殺的官員，被認為是對司法審判的不信任。同時，不少高級官員在服刑后，均以保外就醫等方式提前出獄。

　　不僅如此，在服刑期間，不少淪為階下囚的省部級及以上官員仍可享受高規格的待遇。

　　「綠樹掩映、山嶺疊翠，院中遍地青草和成排的果樹林。」這是韓嘉毅律師對用以關押省部級以上官員的秦城監獄的第一觀感。

　　在這所位於北京昌平小湯山的公安部惟一直屬監獄內，較小的房間大約15平方米，擺有黑色沙發和茶几，並安裝有空調。律師和被押官員可在房間內隨意交流。沒有隔離玻璃和鐵絲網，更不需要對講電話，被告人可以端著水杯會見自己的律師。

　　2010年10月18日，歷時四天的中共十七屆五中全會在京召開，反映民心向背的話題照例在此間彙集，而反腐仍是當前公眾最為關心的問題之一。會後發布的公報稱：「必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革，大力推進經濟體制改革，積極穩妥推進政治體制改革。」

　　依照慣例，在此次會議向中共十八大過渡期間，仍將查處一批大案要案。隨著近年來一批聲名顯赫的高官被查處，凸顯出決策層在反腐上的決心與膽識;體制改革與反腐、防腐同步推進，也體現了從源頭預防腐敗的思路。

　　溯及23年前，中共十三大報告對政改的措施至今仍具現實意義：1、實行黨政分開。2、進一步下放權力。3、改革政府工作機構。包括合併裁減管理部門，制定行政機關編制法和行政訴訟法等。4、改革幹部人事制度，包括建立國家公務員制度，政務類公務員實行任期制、業務類公務員實行常任制。5、建立社會協商對話制度。要求領導機關的活動要開放，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論。6、完善社會主義民主政治的若干制度。包括人大常委會委員專職化、堅持差額選舉制度，改進候選人提名方式，建立人民申訴制度。7、加強社會主義法制建設。

　　照應於此，中國反腐大業長路漫漫，當下或可推進幾項實質性的工作：

　　——建立官員財產申報公示制度，使官員及其家庭曝露於「陽光」下;與此同時，解禁新聞報道，保護輿論自由，以充分調動公民社會的反腐能量;

　　——加強檢察院在監督官員方面相對於紀委的獨立性，保障法院依法審判時相對於政法委的獨立性，以落實反腐相關法律，促使反腐模式從黨內主導轉為司法主導;

　　——在司法獨立和新聞自由之外，即應推進政治體制改革，以阻斷權力不受約束、不受制約的腐敗之源。

　　改革開放總設計師鄧小平曾預言：「我們所有的改革最終能不能成功，還是決定於政治體制的改革。」而現任國務院總理溫家寶，亦於近期多次談及政治體制改革。

　　「要根除腐敗，我們就必須進行政治體制改革。」中國政法大學終身教授江平告訴《財經》記者，「在現有的體制下，必須做某種重大改變，否則不可能有突破。」

　　本刊實習生唐文竹、楊佳秋、李湘寧為本文采寫提供大量資訊整理、樣本核定及數據統計支持，實習生張樂亦有貢獻