北京禁止非法使用人防工程

5月17日上午9點，在北京一家廣告公司上班的小沈，剛到公司就接到了房東陳芳（化名）的電話。「給你半天時間把地下室的租戶都清走，中午我去拆床，下午就有人來檢查了，罰款你們平攤！」小沈還沒來得及說一聲「喂」，電話就掛斷了。

　　來不及仔細琢磨，小沈趕緊一邊向公司請假，一邊給租戶們打電話，讓她們迅速「回家」。

　　23歲的陝西女孩小沈，在北京東三環附近國貿的一家廣告公司擔任攝影助理，月收入1800元。為了上班方便，更為了經濟實惠，小沈在離公司不太遠的雙井垂楊柳社區租住了一間不足20平米的地下室，月租金800元。為了減輕負擔，小沈又在網上找了七位女孩合租，共同分攤房租，每人每月100元。在這些室友眼中，小沈就是她們的「小房東」。

　　9點半，小沈剛走到所租地下室的住宅樓門口，就看到混亂不堪的場面：有人在大聲吵架，不時伴有肢體衝突；孩子在歇斯底里地哭鬧；有人在慌亂地搬傢具，還有人在卸床，狹窄的樓門口已經被堵得嚴嚴實實。

　　房東陳芳看到呆住的小沈，怒氣沖沖地吼道：「趕緊搬！昨天市政府出台『禁令』了，地下室不讓住人，等著罰款啊！」

　　和小沈一起租住在地下室的舍友們也陸續趕了回來，開始到處找紙箱子，收拾東西。小沈直接把鋪蓋卷了起來塞進紙箱，搬到了樓門口，然後愣住：「搬到哪兒去呢？」

　　突如其來的「禁令」

　　陳芳所說的「禁令」，是指5月16日由北京市法制辦公布的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法（修正草案——徵求意見稿）》（下稱《徵求意見稿》）。

　　第二天一早，這份「禁令」就被垂楊柳社區居委會列印出來，貼在了各個樓門口；同時，出租地下室的業主相繼接到了居委會的電話，要求「迅速清理地下室，上報進展，並準備迎接檢查」。

　　據北京市民防局相關人士介紹，北京的地下空間，即公眾所謂的「地下室」可大致分為三類：由民防部門管理的人防工程，由住建部門管理的普通地下室（即地下儲藏空間）和地下室；其中，前兩類是不得用來居住的。

　　根據《徵求意見稿》，北京市非居住用途的普通地下室將被禁止出租，開辦旅店、幼兒園、醫院等。否則，「由建設(房屋)行政主管部門責令改正，並可對從事經營活動的處1萬元以上3萬元以下罰款，對從事非經營活動的，處500元以上1000元以下罰款。」

　　另外，具備居住條件的地下室「設置宿舍的，房間內人均使用面積不得少於4平方米且不得設置上下床。還應該配備有效的防滅病媒生物設施、消毒設施和垃圾、廢棄物的存放專用設施。如果地下空間容納的人員超過核定人數，相關部門將對地下空間的使用者處以3萬元罰款。」

　　「這個樓的地下室是人防工程，不讓住人的，更何況我們還是上下床。」小沈無奈地說。不過，小沈指著「禁令」說：「但是，這不是『徵求意見稿』嗎？能馬上實施，開始強拆、罰款嗎？」

　　北京市民防局工程管理處處長周響平對《中國經濟周刊》表示，該文件「只是在徵求意見，並沒有開始實施，正式的治理方案還沒有公布，所以現階段不存在罰款的問題」。

　　根據北京市民防局官網通報，4月29日，北京市民防局就已經召開了人防工程打非治違專項行動部署大會，會議要求「嚴格實行責任制，層層抓好綜合整治和打非治違責任的落實，堅決取締非法使用人防工程的行為」。

　　北京市法制辦相關負責人對《中國經濟周刊》表示：「目前，有關管理辦法的修訂工作已經列入市政府2011年立法計劃。」因此，「『禁令』是肯定要實施的，只是時間問題。」

　　水火不容的地上、地下住戶

　　「我們就是這個城市的地老鼠，人人喊打。」小沈一邊收拾行李一邊說。

　　「還不是居委會藉機『清理門戶』，他們早就想攆我們走了。」房東陳芳告訴記者，這棟八層的住宅樓里大概有「住戶」兩百多人，而兩層地下室里就住了近兩百人的「散戶」，「經常鬧矛盾，水火不容。」

　　該小區居委會負責人表示，「自從來了這些散戶，小區就雞犬不寧。」據介紹，2009年，負責該小區地下空間的物業公司做起了出租買賣，引進了大量「地下散戶」，「自從他們住進來，每兩三個月就有『住戶』被盜，我們每個樓都有門禁的，肯定是內賊，大家都懷疑是『散戶』乾的。」

　　「你有證據嗎？沒有證據不能亂說話！」陳芳告訴記者，住戶們經常叫散戶「小偷」，引發了散戶的強烈抵觸情緒。

　　「你看看，這些人在樓門口支了桌子吃飯，地上都是垃圾，還有孩子在這兒隨地大小便，他們還經常打架吵架，聲音大得整棟樓都能聽到。」居委會負責人指向樓門口的公共健身器材，「他們在上面晾衣服，晾尿布，人家還怎麼鍛煉？」「他們嚴重影響小區的治安和衛生，嚴重影響『住戶』的正常生活，早就應該清理出去。」

　　走進小沈租住的這間地下室，因為沒有任何通風透光的窗口，所以大白天也要開燈，不足20平米的空間擺放了四張上下床，兩張破爛不堪的桌子和一個掉了門的衣櫃，滿屋子都堆滿了雜物，幾乎沒有下腳的地方。

　　每張床上還有個簡易書桌，擺放著女孩們的化妝品和雜誌。「有時候半夜翻個身，書桌就掉下去了。」住在上床的小方說。

　　公用的兩張桌子上擺滿了菜板、電磁爐、電飯煲等炊具，旁邊掛著的布袋子里裝著碗筷。小沈說，由於沒有窗戶，炒個菜都滿屋子油煙味，第二天要先洗個澡才去上班。

　　這一層共有10間地下室，住了六七十人，可是只有一個衛生間，僅有的五個便池也就不分男女。「反正有木板隔著，就這條件了。」緊挨著便池有一個長長的洗手台。「在這兒洗漱、洗衣服，男的都在這兒洗澡。」

　　不過，小沈依然為能租到這個房子而感到自豪，她說：「很多地下室都是頂上漏水，底下滲水，這麼乾淨還暖和的已經不好找了。」

　　近百萬人住在「不能住人」的地下空間

　　據北京市民防局統計，像小沈這樣居住在北京人防工程中的流動人口有15萬左右。而北京市住建委2009年的統計數據顯示，北京1.7萬套普通地下室中，還居住著近80萬人口。這意味著，在北京的地下空間中，居住著近百萬即將被清理的人口。

　　百萬「地下居民」中，有來京找工作的大學生，有進京務工的「農民工」，有尋醫問葯的「病患家庭」。「住在這裡的都是窮人，所以一旦被趕出去就無家可歸。」小沈很難過。

　　同時，小沈也承認，地下室確實存在諸多隱患。「這裡又潮又濕，一個人生病，幾十個人都被傳染，到了冬天，幾乎所有人都在感冒。」而且，流動人口大量聚集也導致了安全隱患。「我們都不在房間里放現金和值錢的東西，我的電腦和相機都在辦公室，這兒經常被偷。」小沈曾多次發現半夜有人撬她們房間的插銷，她特別害怕。「好在我們人多，不會出什麼事兒。」

　　最讓小沈擔憂的是隨時可能遭遇火災。「每個月都會跳閘，因為太多大功率電器了，我們的電線和插線板都是自己連接的，有時候都跳火花。冬天的時候最危險，去年隔壁就著火了，電熱毯沒有關，好在及時發現了。」

　　北京市民防局工程管理處處長周響平表示，一些地下空間的經營者過分追求利益，擅自改變地下空間的結構用途，人均居住面積達不到要求的4平米，還有一些居住者違規使用電器，火患頻現，安全堪憂。「這麼多的人擠佔在狹小的空間內，其自身安全以及所在建築物的整體安全都令人擔憂。」

　　4月25日，在北京市大興區，一輛電動三輪車因出現電氣故障引起了火災，原本可以控制的災情卻因為周圍違章建築過多而導致災情逐漸擴大、惡化，致使17人死亡，25人受傷。為此，4月26日至5月31日，北京在全市範圍內組織開展火災隱患攻堅整治「亮劍」行動，地下空間再次成為整治重點，一些存在安全隱患的地下出租房屋被查封。

　　一度暫緩的清理行動

　　據了解，2010年底住建部就出台了《商品房屋租賃管理辦法》，並宣布將於2011年2月1日起施行，其中規定，「廚房、衛生間、陽台和地下儲藏室不得出租供人員居住。」

　　緊接著，北京市民防局局長王永新公開表示：「從2011年上半年開始，將用半年到一年的時間對人防工程中的散居戶進行清退。」

　　其實，早在2010年12月底，作為北京市人防工程集中清理的試點，朝陽區百餘名地下人防工程的承租商就陸續收到《公用人防工程停止使用通知書》。

　　「登記面積、居住人數、居住情況、經營者資料等，朝陽區還通知地下室經營人員開會，要求我們一個月內清空，1月20日大檢查，再不清乾淨就停水停電，還要罰款。」經營了六間地下室的陳芳告訴記者。

　　這個消息讓很多人都無法接受，因為在宣布清理的同時，相關部門並沒有拿出配套的補償和疏散方案。

　　「清空的損失誰賠償？我投資的六個地下室里租約最短的也還有三年呢！」以陳芳為例，她所擁有的六間地下室中，一間是自有住宅配送的，一間是租賃的單位公共用房，兩間是從戶主那兒「二手承租」的，還有兩間是從「二手承租人」手中再次承租的，擁有時間從四年到幾十年不等。

　　小沈也是利益牽涉方，她已經交了這間地下室一年的房租，同住的七個人每月給她交租金。「現在搬出來，錢怎麼算？」小沈說。

　　七位「散戶」也覺得自己很吃虧。「我們跟小沈簽了半年的合同，錢都一把算清了，突然搬出來算怎麼回事？」

　　更讓人擔憂的是，大量「地下住戶」被突然清理出來，卻沒有任何安置和疏散方案。「一個月內搬家，我們去哪兒？」小沈說。

　　據陳芳介紹，在會後第二天，房東們和「地下住戶」就通過QQ、電話和口耳相傳的方式召集大家到朝陽公園聚集，商討對策。「當時去了五六百人，還有人組織大家按手印，去信訪。」

　　後來，「據信訪的人說，政府給出了『暫緩清理行動』的答覆，轟轟烈烈的『清退行動』也就悄無聲息地結束了。」陳芳告訴記者。

　　記者致電朝陽區民防局，陳芳的說法得到了接線人員的證實，他對《中國經濟周刊》表示，「清理行動確實因為群眾反應激烈而暫緩了，我們在等待統一部署，民防局目前主要是調查摸底，以及風險評估。」

　　新一輪「大清掃」

　　在今年北京市各區縣兩會上，被「暫緩」的「清退行動」重新成為關注的焦點，尤其是擁有大量社區地下空間的東城、西城、朝陽和丰台等區政府態度非常積極。

　　丰台區副區長李昌安曾表示，丰台區擁有的地下空間面積總計605萬平方米，為了把這筆資源利用起來，丰台區將投入2.4億元資金用於地下空間的清理。「2.4億元將主要用於騰空后地下空間的規範和裝修、安置搬遷人員、合同補償等，而清理后的地下空間將交給各個社區作為社區公益活動的空間，以及設置地下停車場，用於停放自行車和機動車。」李昌安說，「丰台區的地下空間將做到基本不住人。」

　　朝陽區相關部門也表示：「在清理地下空間的過程中，對不符合治安和消防規定的群租房堅決予以拆除。」

　　東城區城管委主任謝申則表示，東城區將對地下人防設施進行清理，並將「擠」出的空間用於地下停車場。

　　西城區則表示，人防工程地下室數量仍在統計中，初步方案還未經最終批複，春節后將專門研討此項工作。同時，西城區提出未來五年疏解10萬人的人口調控目標。

　　可是，對於房東們和「地下住戶」最關心的經濟賠償問題，朝陽區民防局的相關人員解釋說，只有對合法經營的承租人，才會予以賠償。「『人防工程』本來就不讓住人的。」而且，即使是「合法承租」，賠償金額仍是懸案。「這需要政府進行評估，等北京市統一的標準出台後才能確定。」至於散租戶，朝陽區民防局目前並沒有安置方案，因為「這不是民防局一個部門能夠負責的」。

　　同時，他也提到清退地下人防工程「確實比較麻煩」，因為「地下居住者撤離后的安置情況還沒有配套措施，運用行政手段關停會引發矛盾」。另一方面，「經濟賠償數額很驚人。公用人防工程租賃一般在5年左右，單位人防工程租賃期可能更長，未到期清退會牽涉巨額補償。」

　　上午11點，小沈陸陸續續把行李搬運出居住了兩年的地下室，然後坐在一堆行李中間，不知道該怎麼辦……

　　地下空間類別

　　北京的地下空間可大致分為人防工程、普通地下室和地下室三種。簡單的辨別方法是，人防工程是為了戰時安全掩蔽所建，因此是沒有任何通風透光設施的，也不允許居住和堆放雜物。普通地下室是指與住宅樓配套的地下儲藏空間。而地下室是指半地下形式的地下空間，具有通風透光設施和保暖、燃火等條件，可用於居住的。

　　人防工程出租：從鼓勵到治理

　　從上世紀80年代起，北京結合地面建築修建了大量的地下人防工程，既用於戰時防空的需要，又考慮到平時經濟建設、城市建設和人民生活的需要，具有平戰雙重功能。但很多地下人防工程都因缺少專項基金維護和專人管理而日漸破敗。

　　為了改變地下人防工程這種髒亂差的狀況，上世紀90年代，政府部門提出「以用促管，以洞養洞」的方針，鼓勵使用人防工程，並收取一定使用費。當時的承租人開始利用人防工程開辦地下旅館，但數量並不多。

　　上世紀90年代末，隨著大量外來人口湧入，地下空間被利用起來。在2002年5月1日施行的《北京市人民防空條例》第十五條明確規定，「鼓勵、支持企業事業單位、社會團體和個人投資人民防空工程建設。人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。」

　　到2004年，北京形成了人防工程出租的高峰，並逐年遞增。2004年11月，北京市發布規定，利用地下空間從事旅店、設置宿舍，以及作為其他居住場所的，必須遵守治安、消防、衛生等法規，不得擅自改變空間結構，所容納的人員不得超過核定人數，房間內人均使用面積不得少於4平方米等。

　　2005年1月1日，該政策正式開始實施，但地下空間管理混亂的狀況並未因此完全改變。隨著地下居住人口的不斷增多，地下居住者和小區居民的矛盾日益凸顯。

　　來源：中國經濟周刊　李妍