茅於軾：中國稅收一半來自窮人工資

個稅改革不妨「以俄為師」  
原載於《同舟共進》2009年第11期
　　我國的稅收征管問題並沒有解決，累進稅的先進性完全是理論上的。我們不妨吸取俄羅斯稅改的先進經驗，重新思考我國的個稅稅制。
　　國家向老百姓徵稅，可以有多種方法。比如人頭稅，是按人頭徵收；流轉稅是按交換的額度徵收；還有個人收入調節稅（下稱個稅）是按個人的收入徵稅。個稅與其他各種稅收相比有什麼特點？有什麼優缺點？
　　個稅有兩大優點。第一，它瞄準了誰，誰就得繳稅，不像流轉稅可以轉嫁給別人--如果流轉稅是向商品的出售方徵收，出售方很容易把價格提高，有一部分稅負就轉嫁給了消費者。這正是我國的情況。
　　個稅的第二個也是最主要的優點，是可以調節貧富差距。個稅一般都設計成累進位，收入多的人稅率高一點，收入低的人稅率低一點，這樣就能做到"劫富濟貧"。而且對收入可以作精細微調，一個一個百分點地調，究竟定在什麼程度上，可以在議會裡辯論，國家能夠非常準確地控制百姓的收入差距。
　　但個稅又是徵收最麻煩、徵稅成本極高的稅種。不論稅務局或納稅人，都要花費許多時間和精力去處理。它的徵收遠比其他稅種困難得多。如果光考慮政府收入，最省事的辦法是取消個稅，在別的稅種上稍微增加一點就能解決問題。但是正因為個稅具有調節貧富差距的功能，才花費很大的代價保留。
　　我國的個稅從設計上也是為了調節貧富差距。它將月收入分成10個台階，每個台階的稅率不同，從最低的0%（月收入在2000元以下），到最高的45%（月收入在10萬元以上的部分）。可實際執行下來卻起了相反的效果--收入最高的那部分人基本上沒交多少稅，稅負主要是由一般的工薪階層負擔。
　　原因在哪裡？在於稅務局無法察知每個人的月收入。稅務局唯一能夠掌握的個人收入信息是各單位申報的工資，所以只有工資是按章繳納了累進所得稅的。可是高收入的人工資往往不是主要收入，而主要靠財產，比如買賣股票所得、投機黃金所得、開辦公司所得等，這部分的收入稅務局根本無法掌握。結果是理論上先進的累進位所得稅，在執行中其徵稅對象僅僅針對了一般收入的工薪階層。
　　詳細分析我國所得稅的構成可以發現，有一半以上來自工薪所得，其次是小業主和個體戶，也就是馬路邊上擺小攤和開一個小門面商店的人，他們也屬於低收入者。對開大公司的老闆、做金融生意的大款、房地產的開發商，就很難征他們的稅。從國際上看，我國的累進稅率比大多數國家的更高一些，可是我國的個稅收入只佔總稅收的7%，別的國家能佔到一半左右。我國真正的富人的個人收入調節稅沒有徵收上來，累進稅變成了累退稅。
　　拿個稅收入佔百姓可支配收入的比例看，現在大約只有2.5%；從個稅收入占國家GDP的比例來看，只有1.2%。而我國個稅的目標稅率約為20%（大部分非工薪收入的稅率為20%）。作為比較，可以看看美國，它的個稅稅率比我國低得多，但政府從個稅得到的收入是GDP的10%，是我們1.2%的8倍。這進一步證明了在我國個稅徵收中存在著極大的漏洞。我國多數稅務專家估計個稅只徵收了一小部分，大部分高收入者的收入調節稅並沒有徵收到。
　　怎麼辦？加強征管是一般的答案。可多年來加強的結果並沒有顯著的改進，說明這條路極其困難。最近芝加哥大學的《政治經濟學雜誌》在2009年第3期總結了2001年俄羅斯個稅改革的經驗，這給我們很大的啟發。俄羅斯以前也是實行累進所得稅制，起征點為年收入3168盧布，在此以上到5萬盧布的稅率為12%，5萬～15萬盧布的稅率為20%，超過15萬的那部分稅率為30%。改革以後起征點提高到4800盧布，而且取消了所有高於12%的稅率，改為統一12%的所得稅率（外加1%的社會福利基金）。按理講，起征點提高了，高稅率取消了，稅收收入應該大幅度降低，可事實上改革后當年的稅收增加了25%，而當年的GDP只增加了5%。這是由於降低了稅率，原來逃稅的人變為繳稅，所以總稅收才能增加。
　　我國的情況與俄羅斯很相似，都是從計劃經濟轉向市場經濟，老百姓過去都是不交個人所得稅的，征管都很薄弱。俄羅斯降低稅率反而增加了稅收收入的道理是強加征管不如讓人們自發遵守。低稅率配以強征管必定能收到效果。從理論上講，累進稅制是一個先進的稅制，但只在征管問題解決后才是先進的。我國的征管問題並沒有解決，累進稅的先進性完全是理論上的。因此，我們不妨吸取俄羅斯稅改的經驗，重新思考我國的個稅稅制。等稅務機關掌握了高收入者的收入情況之後，再轉成累進稅制，可能是一條走向成功的道路。
　　要明白俄羅斯稅改為什麼成功，還必須認識到逃稅的積極性和稅率的高低有關，稅率越高越想逃稅。同時個稅的征管又非常困難，不如讓納稅人自己願意依法納稅。要想讓納稅人從逃稅到依法納稅，光降低稅率也是不夠的，還要加強懲罰力度。不過加強懲罰是有成本的，需要更多的稅務幹部、更嚴密的征管條例。而且每一個個案都要投入許多人力物力，才能夠把事情搞清楚。尤其要考慮，越是懲罰起作用，也越帶來貪污腐化的機會。稅率越高，納稅人更願意行賄，稅務官有更多的機會受賄。這是在我國更需要考慮的一點。
　　為了比較世界各國的稅率，請看下錶列出的各國的最高邊際稅率（%），也就是收入最高的那部分人需要徵收的稅率。
　　表中列出的，除了中國都是發達國家，它們的徵收制度很健全，偷漏稅的很少，所以邊際稅率較高，我國徵稅的漏洞很普遍，但最高的邊際稅率不比它們低，偷漏稅就是必然的。俄羅斯在稅改前的最高邊際稅率也只有30%，尚且偷漏稅嚴重，我國的最高邊際稅率比俄高出一半，怎麼能沒有偷漏稅呢。可見我國現在的個稅設計完全沒有考慮邊際稅率和偷漏稅之間的關係，片面認為只要提高稅率就能把富人的稅收上來，是一廂情願的設計思想。
　　自俄羅斯稅改成功之後，世界上又有20多個國家採用了統一稅制並降低稅率，取得不同程度的成功。但是我估計這個理性的改變不容易在我國實施。因為要降低高收入者的稅率，大概是通不過的。從這一點看我們不得不佩服俄羅斯政府的果斷稅改，也羨慕俄羅斯百姓對政府的信任--能夠接受表面上有利於富人，而實際上更公平的稅制改革。