正確處理行政區與經濟區的關係

濟區是客觀存在的經濟活動區域，是以中心城市為核心，以歷史、文化淵源為基礎，以廣泛的內外經濟聯繫為紐帶的開放型經濟地域，具有中心相對穩定、邊界模糊、對外開放、對內聯繫緊密的特徵。行政區是國家實施政治控制和社會管理的特定地域單元，具有比較穩定的地理界限和剛性的法律約束。
　　我國行政區與經濟區關係的演變
　　1、計劃經濟時期以「條條」管理為主的區域經濟運行模式
　　計劃經濟時期，行政區與經濟區的關係突出表現為行政區替代了經濟區，行政區在區域經濟發展中發揮著至關重要的作用，同時在中央政府不斷向地方放權的過程中，行政區的經濟功能初步顯現。計劃經濟時期，我國沒有建立起全國開放公平的大市場，市場經濟運行機制尚未建立，區域經濟運行缺乏獨立的主體，微觀的市場基礎即獨立的、自負盈虧的企業基礎薄弱，經濟運行主要依靠中央政府和地方政府來直接經營和掌控，所以以市場為依託的經濟區域基本不存在，行政區替代了經濟區，區域經濟運行突出表現為以「條條」為主的特徵。
　　改革開放前的30年間，我國曆經了數次的「分權」或「收權」的改革，在歷次改革中，行政區的經濟功能初步顯現。其中有兩次比較大的改革：一是「大躍進」時期。當時為了儘快建立各省區市獨立完整的工業體系，克服「一五」時期過於統一集中的中央集權式管理體制，國家向省一級地方政府下放了若干經濟管理許可權，如企業管理權、計劃管理權、勞動管理權、財權、稅收權等。二是「文革」時期，從1966年開始，又繼續進行了經濟管理許可權下放的變革，如1964年實行的將19個非工業部門的基建投資劃歸地方安排，1966年實行的將一批小企業生產的原材料劃歸地方使用，1967年實行的將地方企業基本折舊基金全部留給地方和企業支配，1970年實行的下放中央直屬企業，試行基本建設投資和財政支出大包乾等等。
　　在這種分權模式下，地方政府對地方財政有支配調劑權、機動財力權和明確本地區實施細則權。地方財政收入的多少，與所屬企業的利潤和稅金有很大關係，為了獲得更多的稅金和收入，增加政績，各級地方政府從自身利益出發就會採取一些辦法來保護所屬企業，企業競爭更多的表現為地方政府之間的競爭。但這一時期，中央政府仍有很強的負責全國資源配置的權利，自上而下的「條條」管理仍具有巨大的權威性，地方政府的利益主體地位尚不完全，中央政府對地區經濟發展起著決定性的作用，因此行政區經濟缺乏獨立運行的基礎，只是初步顯示出了一種雛形。
　　儘管計劃經濟時期以行政區組織經濟佔據了主導地位，但以經濟區組織區域經濟的思想也是存在的，但受體制束縛必然不能發揮應有的作用。在這一時期，我國也曾試圖按照經濟區的模式來組織區域經濟的發展，如解放初期，為了便於在中央統一領導下因地制宜地在各地區開展工作，中央決定在省區之上設置了六大大行政區，並相應地在各大行政區內設置國家權利機構，享有各大行政區內部的政治、經濟和文化各方面措施的性質權利。1954年中央撤消了六大行政區建制，收回了以前下放到大區的權利，這樣雖然對加強國家領導，集中力量建設起了積極的作用，但隨著權利的集中，也出現了中央集權過多，統的過死而地方缺乏積極性的弊病。1958年又提出了建設七大經濟協作區的設想，七大經濟協作區的劃分維持到1961年，即為六大經濟協作區的劃分所取代。在1970年確定的「四五」計劃中，黨中央決定以大軍區為依託，將全國劃分為了十大經濟協作區。這些嘗試都是試圖通過區域經濟協作來打破省級行政區對區域經濟的束縛。但是由於這些大協作區同時也被賦予了相當程度的行政管理許可權，就如在中央和省級行政區之間又增加了一級「行政區」，因此難以達到預期的管理目的。
　　2、20世紀80年代至90年代初以行政區為主導的區域經濟運行模式
　　改革開放后，傳統體制下的中央是唯一的經濟利益主體的格局被打破，一元利益主體逐漸被國家、區域、企業和個人等多元經濟利益主體所取代，這種轉變調動了區域、企業和個人的積極性，在一定程度上促進了區域經濟的蓬勃發展。但由於改革不到位和市場發育不完善等因素，行政區和經濟區關係並沒有完全理順，誘導和約束區域多元利益主體發展的條件不完善，致使各行政區之間的經濟矛盾更加突出，「行政區經濟」由過去的隱蔽式轉變為暴露式，行政區的經濟功能在改革開放的前期階段得到了強化。
　　20世紀80年代我國實施了一系列的分權化改革，加劇了以行政區為主導的經濟特徵。這些改革主要包括：一是財政體制改革，實施「劃分收支，分級包干」，形成了地方財政「分灶吃飯」制度。二是與「分灶吃飯」為核心的新型財政體制相對應，實行了經濟管理許可權的地方分權。中央各部門相繼把一些直屬企業下放到省區或中心城市管理，同時國家擴大了省區政府的投資項目審批權、重要物資調配權、信貸控制權和外匯管理權等。在這種體制影響下，區域經濟的運行在本質上沒有改變傳統的「政府主導型」的模式，地方政府的經濟主體地位得到了極大的發揮。地方政府成為了地區間競爭的主角，而企業只是充當了地方政府不規範競爭的附屬物。各級政府為了追逐本地利益，勢必運用行政權力干涉區域間合理的經濟聯繫，並運用各種行政手段干擾經濟規律發揮其應有的作用，社會化大生產和統一大市場被嚴重割裂為各種層次、各種類型的「諸侯經濟」。以行政區組織區域經濟運行的方式，割斷了地區間合理的經濟協作關係，阻礙了地區間橫向聯合的開展和合理的地區專業化分工，最終損害了區域經濟發展的整體效率和綜合效益，形成了中國區域經濟中特有的行政區經濟現象。
　　這一時期在區域經濟運行中，各級政府也嘗試了一些經濟區的組織及管理模式。一是通過編製和實施國土規劃來協調行政區之間經濟關係。20世紀80年代初，基於我國的國土資源和生態平衡遭受相當嚴重破壞的情況，黨中央決定把搞好國土整治與國土開發提到重要的議事日程上來，當時提出國土整治的主要內容是「土地利用、土地開發、綜合開發、地區開發、整治環境、大河流開發」，並明確「要搞立法、搞規劃」，批准成立了相應的職能機構。專門負責國土工作。由於國土工作所具有的戰略性、綜合性和地域性等特點，因此首先就要面臨著如何打破行政區界限來統籌規劃國土資源開發、利用、整治和保護的問題。為此，從推動綜合開發、地區開發和大河流開發的角度，先後組織編製了一系列區域性的國土開發整治規劃（如京津唐地區）和大江大河綜合治理規劃。
　　二是積極開展經濟協作區。經濟協作區的出現及其發展是我國有計劃的商品經濟發展過程中的必然產物，也是對計劃體制的一個重要改革。從十一屆三中全會開始，我國地區、部門、企業之間開始打破封鎖，生產、流通、科技領域的橫向經濟聯合有了很大發展。一批跨地區、跨部門的多層次、多形式，規模不同、各具特色的經濟協作區組織，也隨著聯合的發展而開展起來。當時的經濟協作區可劃分為四種類型：省（區）際間的經濟協作區，如東北、華北、中南、西北經濟協作區，西南六省七方經濟協調會，以及晉陝蒙寧能源基地，長江三峽經濟開發區。省（區）毗鄰地區的經濟協作區，如淮海（蘇魯豫皖）、中原（晉冀魯豫）、南京（蘇皖贛）、武漢（湘鄂贛豫）以及環首都經濟協作區（河北廊坊、保定、張家口、承德及北京市的區縣）。省（區）內的經濟協作區，如遼寧中部城市經濟協作區、長株潭、珠江三角洲等。城市間經濟技術協作網路，如長江沿岸中心城市經濟協調會，環渤海地區市長專員聯繫會等。以上工作的開展，對這一時期加強地區之間的經濟合作，促進區域協調發展發揮了一定的作用。
　　3、20世紀90年代中後期以來行政區與經濟區關係的逐步協調
　　20世紀90年代以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，行政區與經濟區關係正在向著有利於經濟區域形成和發展的方向演變。從總體上看，行政區經濟依然存在，尤其在一些競爭性領域，行政區之間的爭奪仍十分激烈，但是，地方行政主體也越來越意識到經濟區域的重要性，通過加強與周圍區域的聯合和協作，在競爭與合作中共同推進地區經濟的發展，成為在全球化時代應對日趨激烈的競爭環境的必然選擇。在經濟發達地區，通過打破行政壁壘，消除市場封鎖，行政區主導地方經濟的趨勢有所弱化，跨區域的生產要素流動顯著增強，企業的跨區域聯合及其涉及的資產價值明顯增多。
　　這一時期，以分稅製為代表的體制改革特徵，仍然對行政區經濟發揮著重要作用。1994年1月1日起中央決定實施以分稅製為特徵的財政體制改革。按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出範圍；根據事權與財政相結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，並建立中央稅收體系和地方稅收體系，分設中央和地方兩套稅務機構分別征管。以分稅製為特徵的財政體制改革，進一步強化了地方政府經營管理地方經濟的權利，同時構建了地方獨立的財政收入體系和來源，也就是進一步強化了地方經濟利益的獨立性。於是，在經濟體制改革進程中，以行政單元為基礎的各地區基本上各自構成一個相對獨立而完整的經濟組織體，行政區經濟並沒有消除，反而愈演愈烈。只不過其表現形式與前期有所不同，突出表現在那些能為地方經濟帶來較大財政收入的產業，成為地區間競相爭奪的對象，如以石油化工、鋼鐵為代表的重化工業，成為各地普遍追求發展的產業。由此造成各地區不顧自身優勢，在重化工業產業結構方面的趨同特徵十分突出，造成對原材料、能源資源和水資源的盲目掠奪，對生態環境的嚴重破壞，形成了粗放型的經濟增長特徵。
　　這一時期，以經濟區域推動區域經濟的協調發展在國家戰略中得到重視，在地方實踐中也得到了積極的推進。首先從國家的發展戰略指導思想上，提出了按照經濟區域來引導地區經濟協調發展的思路。在《中華人民共和國國民經濟和社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標綱要》中提出，「按照市場經濟規律和經濟內在聯繫以及地理自然特點，突破行政區劃界限，在已有經濟布局的基礎上，以中心城市和交通要道為依託，逐步形成7個跨省區市的經濟區域。」針對規劃提出的7個大經濟區域還分別編製了以加強區域間經濟聯繫為主的區域規劃，為各個經濟區域的發展發揮了積極的推動作用。在「十一五」期間，國家開展長三角和京津冀區域規劃的編製工作，都是旨在按照經濟區域發展的思路，推進這些區域的迅速發展。
　　其次各類不同發展水平的地區正在積極開展以打破行政區域界限，按照經濟聯繫來推動區域之間的聯合與協作。典型的如長三角、珠三角和京津冀等區域。各種不同類型的區域經濟組織不斷建立和發展，區域合作機制不斷完善。如長三角地區，建立了高層領導定期會晤制度、滬蘇浙三省市常務副省（市）長參加的「滬蘇浙經濟合作與發展座談會」、長三角16城市參加的「長江三角洲城市經濟協調會」、三省市有關職能部門間的溝通協商機制等等。
　　經濟區發展趨勢的增強，是政府、企業和市場及其相互關係等制度基礎和體制環境變化的結果。隨著社會主義市場體制的不斷完善，各類生產要素自由流動的障礙逐步減少，市場配置資源的能力大大加強；全球化、城市化和市場化的推進，地區間競爭日趨激烈；企業改革步伐加快，國有企業改革繼續深入，政企分開步伐加快，非公企業發展環境不斷完善，企業市場主體地位不斷增強；在中央科學發展觀指導下的地方政府工作重點的轉移和改變等等因素，都成為經濟區域形成的重要因素。
作者：汪陽紅
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理順行政區與經濟區關係，加快推進區域協調發展
　　1、充分發揮行政區與經濟區的各自功能
　　正確處理行政區與經濟區的關係就是要強化「區域經濟」、淡化「行政區經濟」，按照市場經濟的運行規律，充分發揮行政區和經濟區的各自功能，合理分工與定位，促進區域的協調發展。行政區的發展要按照行政管理的要求，為行政區提供基本的公共服務水平，為居民提供良好的生活環境，完善政府職能，理順各層級政府間的關係，構建服務型的政府，消除影響生產要素流動的行政壁壘。加強經濟區的建設和發展，要重點加強經濟區內部各行政區間的合作，促進區域的融合發展。按照經濟區功能構建合理的生產力布局構架，完善行政區之間的經濟聯繫和基礎設施框架，有效解決區域公共問題，提升經濟區域在全球經濟中的競爭力，建設若干個有國際競爭力的城市群。
　　2、加快消除制約行政區與經濟區發展的體制束縛
　　社會主義市場經濟體制的完善是建立行政區與經濟區合理關係的基本保障。加快建立經濟區統一開放的產品、技術、產權、資本等各類市場，實現生產要素合理流動和資源優化配置。進一步整頓和規範市場秩序，建立區域社會信用平台與體系，構建經濟、金融信息共享平台。清理和修訂阻礙要素合理流動的法規和政策，逐步統一企業創業和經營的地方性法規。建立科技、人力資源共享和聯動機制以及人力資源的合理流動機制，整合人才市場和勞動力市場，建立信息資源的開放共享機制，建立知識產權的協調保護機制。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少政府對微觀經濟運行的干預。加快財政體制改革步伐，以公共產品層次性為基礎，進一步明確中央與地方政府的事權劃分。改革和完善地方政府和幹部政績考核體系、以社會穩定，提高百姓生活質量和可持續發展作為地方政府和幹部政績考核的主要標準。
　　3、建立行政區與經濟區協調發展管理機制
　　明確行政區與經濟區管理區域的職能與分工，建立多層協調的區域管理機制。行政區要深化管理體制改革，全面正確履行政府職能。增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性。嚴格市場監管，推進公平準入。加強社會管理，維護社會穩定。更加註重公共服務，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，推進基本公共服務均等化。經濟區要探索和完善經濟區管理模式，發揮各類區域主體的作用，有效解決區域公共問題。大力發展區域性的行業協會，成立處理專門問題（特別是環境治理、水資源利用）的專業委員會，成立區域規劃或管理的專門諮詢機構等等。加緊制定研究區域合作組織的相關政策，促使各類區域合作組織發揮應有的作用。探索建立更加緊密，更有約束性，更有效力的區域治理模式，推動區域經濟一體化。
　　4、建立和完善行政區與經濟區相協調的區劃體系
　　明確不同類型經濟區域的劃分。根據我國的區域發展特點，確定經濟區劃的體系。我國的經濟區劃從劃分的層次上，包括全國和省級兩個層次，從劃分的類別上，包括綜合性的和專項性的，專項性的如流域型和生態型的經濟區。根據不同經濟區的特點和劃分的目的，來確定劃分的基本原則、方法和其要發揮的作用。全國性的綜合經濟區對省級行政區和經濟區發揮指導作用，省級行政區和經濟區的發展方向必須符合全國性的綜合經濟區的發展方向。適時調整行政區劃，加快推進與區域協調發展不相適應的區劃制度改革，理順中心城市與周邊區縣、小城鎮的關係，推動經濟區與行政區的協調發展。
（作者單位：國家發改委宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所）

（來源：國務院發展研究中心）

統一全國市場，拆除籬笆，打擊地區割據。