汪玉凱教授：政改重要性已經超過經改

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汪玉凱教授：政改重要性已經超過經改


　　　 改革的重心已經發生了調整，治改革和經濟改革並駕齊驅，我們甚至可以說，時至今日，政改的重要性已經超過了經改。
　　
　　　　3月一到，「兩會」如期召開。這次「兩會」因為會期短、議程簡而被稱作「節儉的兩會」。不過，「節儉」並不意味著需要討論和決策的事情不多，也不意味著需要面對的局面不繁難。恰恰相反，隨著全球金融危機深化，2009年將是中國經濟、政治和社會的「大考之年」，觀之以更長遠的歷史眼光，隨著改革開放步入第二個30年，隨著中華人民共和國進入第60個年頭，更多的問題需要中國來解答。
　　
　　　　一年之計在於春，記者採訪了兼任國家行政學院公共管理教研部和北京大學政府管理學院教授的汪玉凱先生，請他談談當前改革的局面和任務。
　　
　　　　《新民周刊》：「兩會」之前不久，山西發生礦難，這些年中央和山西政府對安全生產抓得不可謂不緊，措施不可謂不多，力度不可謂不大，但安全疏忽和礦難不已的現狀卻遲遲難以逆轉，同樣的情形還反映在食品安全、反腐敗等領域，而戶籍、醫療改革以及反對行政壟斷等領域的改革也出現了難以突破的局面，有人說，改革30年後，改革陷入了難局。進一步改革，重點何在，難在何處？改革的動力來自哪裡？
　　
　　　　汪玉凱：中國的改革和人一樣，經過30年後進入了另一個階段。過去的30年雖然有問題，但還是成功的，從一個閉關鎖國的狀態走到今天，改革取得的成就很不容易，但是隨著改革走進30年這麼個坎，改革本身進入了一個戰略轉折期。這個轉折期有兩個標誌。第一個標誌是人們重新思考認識改革。30年前改革開始的時候，人心思變，窮則思變，在改革的問題上，中國社會有充分的共識。今天我們能不能再形成一種改革的共識？如果找不到共識，你認為改得不夠的地方，他認為恰恰是改過頭了，你認為有些改革是好的，還需要進一步深入改革，他認為這些問題正是改革本身造成的，同一件事情，不同的群體看起來可能完全兩樣。改革就要困難得多。
　　
　　　　第二個，改革的重心在轉移。過去30年是以經濟體制改革為主導、主幹進行的，其他改革都是配角。經濟發展是最重要的，改革的首要任務是解決吃飯問題。其他的行政、教育、科技、社會體制改革都是配角，是為經濟體制改革服務的。改革以經濟體制改革為主軸向前推進，遇到什麼問題再解決什麼問題。這就是中國改革的思路，一種漸進式的改革，和前蘇聯經歷的激進的「休克療法」，先解決政治問題再解決其他問題的模式很不一樣。當然，中國改革也是以政治改革開道，當時不否定「文革」，不糾正冤假錯案、撥亂反正，經濟改革也改不動，政治改革承擔了為改革破題的任務，但局面打開之後，整個重心就放到經濟上去了。從1978年到1989年，中國的思想是敞開的，急著要吸納世界各種思想文化，來審視中國的道路。那之後是一個分水嶺。如果沒有1992年鄧小平南方講話，經濟改革很可能要走回頭路。鄧小平沒有讓經濟改革回頭，在1992年堅定選擇了市場經濟，使得經濟體制改革的目標完全清晰了。經濟改革一步步開始深化，市場經濟體系，包括法制和一整套制度架構，都由此推動了。但政治上相對滯后，甚至把80年代已經走出來的東西也收回去了。在某些關鍵點上，權力更加集中。
　　
　　　　這種改革模式的成就有目共睹，但問題是一條腿長、一條腿短，難以持久。到了2004年、2005年，中共十七大之前，靠在經濟領域進行單兵突進的改革遇到了很大阻力。「十一五」規劃中有很多很好的判斷。比如說，加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。這個判斷值得關注。行政體制改革是政治體制改革的下端，又是經改和政改的結合部，已經深入到核心的利益層面。2005年後我們明顯觀察到，改革努力在行政體制內部進行政府自身的改革。改革的重心已經發生了調整，要求政治改革和經濟改革並駕齊驅，我們甚至可以說，時至今日，政改的重要性已經超過了經改。
　　
　　　　中國改革內在的要求、發展的邏輯要求我們把改革的重心放在政改上，但是政改很困難。一方面是因為30年來政改明顯滯后，而且改革還帶了一個怪胎，就是權貴資本。權力與資本結合了。80年代這一點還不明顯。1992年以後，權力與資本的結合越來越緊密，從上而下，形成了一個非常龐大的體系，它不是一個個別現象，而是一個強大的利益集團。他們和資本的關係千絲萬縷，兩者結合，成了改革路上的巨大障礙，就像烏龜背上的硬殼一樣。我們隨時都能夠看到權力資本的影子。改革一旦要觸及他們的利益，幾乎就寸步難行。這個改革難度和80年代初是完全不一樣的。
　　
　　　　在這樣一種非常僵持、非常複雜，權貴資本滲入到社會方方面面的情況下，改革的動力在哪裡？我覺得動力主要來自兩個方面。
　　
　　　　第一個動力是中國社會經濟政治中不可能不出現問題。有時候這些問題以非常尖銳激烈的形式表現出來，這些問題會驅動改革。一些地方官民衝突日趨激烈，公眾不信任的情緒在加劇。我舉一個例子，央視一棟樓燒掉了，老百姓的心態和80年代完全不一樣，那時候大家也許會認為，這麼大一棟樓，還沒有用，就燒掉了十幾個億，很可惜。現在很多人心情很複雜，甚至有一種幸災樂禍的心情，竟然「樂於」看到它被燒掉了。這反映了老百姓的一種政治情緒，這也是一種政治壓力。壓力會導致改革。
　　
　　　　第二個，社會公眾對政治改革還是有很高很強烈的訴求。對權力與資本結合，侵害老百姓利益的現象，老百姓有強烈的改革的衝動和慾望。
　　
　　　　《新民周刊》：在談到中國改革的策略時，「增量改革」是一個常常被提到的詞，但隨著前些年政府稅收劇增、大型國企獲得大量政策性收益，改革的增量顯然在不斷變成改革的存量。最近一些經濟學家如張維迎提出，要將央企股份和外匯儲備均分給全體國民，這種「存量改革」的思路立刻遭到了強烈的反對。我們不討論張維迎這個方案的可行性，而是想請教，改革能夠一直迴避存量而進行下去嗎？當中國經濟受制於內需不足的時候，我們的分配製度應該做什麼樣的調整？
　　
　　　　汪玉凱：政府是一個社會裡唯一掌控著調整利益分配槓桿的力量，它可以通過各種手段調整利益分配的格局。現在的利益格局說明分配槓桿掌控不力。鄧小平提出「讓一部分人先富起來」，在「效率優先」的格局下，可以說我們在相當長一段時期內，存在著「公平」問題，如何使利益分配的差距控制在一定範圍內，避免發生激烈的衝突。回過頭來看，當年考慮也欠周詳。利益分配失衡有三個標誌，個人財富貧富差距擴大，城鄉差距擴大，地區差距擴大。我們沒有抑制住貧富差距過大和城鄉、地區差距擴大的問題。
　　
　　　　第二個問題是政府拿走的太多。稅負太高，稅種太多，通過稅收，通過審批，通過行政壟斷，政府從社會財富的大蛋糕上切走的太大，而留給老百姓的太小，這就是通常說的「國富民窮」。除了一部分強勢利益集團，稍好一點的是中產人群，樂觀估計有1.2億人左右，再下來的都可謂「弱勢群體」。
　　
　　　　這個問題已經得到了中央政府的關注。通過加大基本公共服務投入，投入民生和社保領域，實現基本公共服務均等化，是一種調節分配製度的努力。
　　
　　　　《新民周刊》：我們國家的政府很大，很強勢，掌握了很多資源，設置了很多行政審批的許可權，相比較而言，社會和私人的力量較小。現在為了應對經濟危機，大量資源被優先投放到政府和大型央企主持的基建和產業項目中去了，人們擔心危機過後，會不會距離「小政府、大社會」更遠？我們如何處理臨時性救市措施與整體性改革安排的關係？
　　
　　　　汪玉凱：先請你注意一個新動向。今天發改委在公布4萬億的信息時，有一個調整，就是說要吸納民間資本。中央拿1.18萬億，其他的就是地方政府和民間資本來投資。
　　
　　　　政府用強制力量收稅，世界各國莫不如此，稅收上來后怎麼用才是關鍵。西方國家，尤其是高福利國家，稅收都是很高的。但高稅收都是用在調節社會利益，反饋社會，建立社會福利上面。中央政府已經注意到這個問題，但難在哪裡呢？難就難在政府自身太強勢，自身有很多不合理的開支。一個縣政府的辦公樓趕得上美國的州政府辦公樓。公車消費，公款招待，公款出國，有人測算下來，每項每年都要開支3000億，加起來就是9000億。財政部不認可這個數字，說沒有這麼多錢，人家問它到底是多少錢，它又說不出來。我們的行政成本居高不下，是公眾不信任政府的一個重要根源。
　　
　　　　政府自己有特殊的利益，而且鼓勵了壟斷國企的利益。壟斷行業職工數佔中國職工總數的7%，但是工資收入佔全國工資總數的30%。壟斷國有企業越做越大，大量收購併購，形成了 「國進民退」的局面。政府管制過多，干預過多，設置的市場門檻過高，大量的民營資本被排斥在市場之外。中石油、中石化幾乎收購了所有的加油站就是一個例子。社會辦的加油站要麼面臨斷油，要麼失去定價權。中國經濟如果繼續這樣發展下去，有非常大的潛伏風險。國有經濟在非競爭領域的存在是常見的，如果大量競爭性領域都由壟斷的國有企業佔據，最後市場經濟就會倒退到計劃經濟。
　　
　　　　政府如何降低市場門檻，降低社會門檻，減少不必要的管制，給民營經濟更公平的環境，是下一步經濟體制改革中的重點。壟斷行業背靠政府權力，不打破這種壟斷，就不能真正建立市場經濟，也不能真正建立起公平的競爭環境。
　　
　　　　《新民周刊》：要求政府公開信息的呼聲越來越高，有兩個信息值得注意，其一是上海一位律師堅持要求發改委公布更加詳細的4萬億的項目信息，其二是阿勒泰地區實施的官員財產申報。如果說前者有《政府信息公開條例》可以依據，官員財產申報卻遲遲沒有法律規制，這對反腐敗產生了什麼影響？
　　
　　　　汪玉凱：我們這個話題從90年代就已經討論得很熱烈，但幾經醞釀，幾經流產，這給老百姓一個很不好的感覺：凡是改老百姓的，不管是征地還是下崗，動作都很快，效率都很高；凡是改政府自身的，改當權者自身的，都步履艱難、困難重重。官員財產申報制度是一個普遍的制度。台灣地區沒有這個制度，陳水扁不就逍遙法外了嗎？為什麼我們推行不下去？
　　
　　　　觸犯了當權者的利益，改革就困難。公車改革不知道改了多少次，都以失敗告終。一個副部級官員，退休后還要配專車，這是全世界都沒有的。我們的公費醫療中相當一部分被「幹部」醫療花掉了。還有以權謀房。國外很多國家實行官邸制，哪怕你是總統，任期一結束，就要把房子空給下一任。我們建議多次，中國應該搞官邸制，減少馬路邊上的腐敗。現在官員調動、掛職鍛煉，都有好幾套房。人走了，房子還給他留著。但涉及到這些問題，改革的步子非常艱難，甚至連啟動都啟動不了。改革如果不在關鍵的地方，特別是涉及到官員特權的地方，動真格的，就很難取得公眾的信任。
　　
　　　　《新民周刊》：中共中央黨校教授王長江最近撰文說，「黨管幹部」的思路應該與時俱進，不應該成為民眾履行民主權利，選舉基層領導人的障礙。關於「民主」二字，中國有很多不同的理解，有人認為民主就是建立在選舉制度、「三權分立」和多黨制基礎上的英美民主體制，有人基於中國的民主實踐提出「協商式民主」，耶魯大學的王紹光教授最近在書里說，民主的真義只可能在古希臘的「抽籤式民主」里才有。您怎麼理解「民主」和民主在中國的前景和路徑？
　　
　　　　汪玉凱：兩年前的兩會上，溫家寶總理接受記者採訪時說，「民主、法治、自由、人權、平等、博愛，這不是資本主義所特有的，這是整個世界在漫長的歷史過程中共同形成的文明成果，也是人類共同追求的價值觀」，他強調，在社會主義初級階段，中國要完成兩大任務，進行兩大改革。兩大任務是：「集中精力發展社會生產力，推進社會的公平與正義」。兩大改革是「推進以市場化為目標的經濟體制改革；發展民主政治為目標的政治體制改革」。
　　
　　　　俞可平教授出了那本《民主是個好東西》的書以後，關於民主的概念，有一些爭論。這些爭論里反映出中國改革到現階段，人們對中國政治體制改革和民主政治的發展的特殊關注。人們表面上是在爭論「什麼是民主」，實際上爭論的是中國要走什麼樣的民主政治的道路。
　　
　　　　我的看法是，從理念上看，民主、法治、自由、平等肯定是普世的。但是任何一個國家和一個時期，民主的形式是有差異的。民主的實質是多數人決定，本質是一種政治程序。這個本質，民主和法治等價值代表的人類文明本質，是不會變化的，但民主實現的形式可以有差異。美國是總統制的，英國是議會制的，中國是人民代表大會制度，不一定只有一種方式才能實現民主。美國式的民主制度不一定全世界都可行。
　　
　　　　不同的民主實現形式孰優孰劣，需要社會發展實踐來檢驗。這符合我們說的實踐是檢驗真理的唯一標準。一個國家的民主制度好不好，要由在一個社會中體驗、感受民主政治生活的普通公眾說了算。這是最起碼的前提。另外，我們要看它是使社會穩定還是導致社會動蕩，是推動還是抑制社會經濟發展，有利於社會成員張揚個性、發展創造性還是抑制個性與創造性，這是通行的標準。
　　
　　　　中共十七大提出四個民主：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；提出要保障人民的知情權、表達權、參與權、監督權；報告說，人民實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對幹部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。這些目標在邏輯與表達上都無懈可擊，重點是落實這些目標。
　　
　　　　比如民主選舉，應該把選舉人的真實意見表達出來，而不能從外部施加壓力。而且，選舉應該在哪個範圍內進行？除了能選村長，能不能選縣長？民主不僅是一個口號，還要讓老百姓體驗到、感受到，才能取信於民。
　　
　　　　《新民周刊》：在政府資源的安排和投入方面，不時會出現爭議和分歧，我們注意到，美國的經濟刺激計劃一直在拯救企業和減稅之間爭論，過了很長時間才最後批准了一個綜合了企業救助和減稅的方案。中國的4萬億是更多地投往基建和大型企業，還是更多地用來建立社保體系，同樣面臨爭議，但很短的時間裡就確定了投向。我們怎麼理解這兩種政治過程的區別？在談到中國經濟增長，很多人認為很大程度上要歸功於中國各級政府的權力集中，可以進行高效率的決策和服務。而民主總是和「分歧」、「爭論」、「緩慢」聯繫在一起，因此被看作是一種效率較低的方式。怎麼評估公共政策的效率？
　　
　　　　汪玉凱：經濟危機一發生，就有人說這是西方市場和民主制度的失敗，我覺得下這個結論未免為時太早。中國一方面受危機影響，另一方面，在危機中經濟表現仍然不錯，這是我們的幸運，但不宜過於樂觀，盲目樂觀。我們的經濟體系中還有很多問題，許多改革需要深入進行。危機來的時候，全球政府都在利用行政力量救市，我們也出台了救市的措施，但我們評估這些政策的效果時，不能把它們和我們的長期目標對立起來。
　　
　　　　《新民周刊》：今年是五四運動九十周年，怎麼看到五四運動提出的「民主」和「科學」九十年來在中國的發展歷程？
　　
　　　　汪玉凱：鴉片戰爭以來，中國人嘗試了種種使中國與現代接軌的方法，從器物到制度，從改良到革命，不一而足，科技救國、教育救國、實業救國等等實踐都開始了，但是沒有一個成功。五四運動給中國人補上了思想解放這一課，是很有必要的。當時的啟蒙者有他們自己的思想局限，但沒有這一課，中國現代化路上恐怕還要走更多彎路。從那時候開始，民主和科學一直是中國先進人才追求的目標。雖然五四啟蒙者提倡的很多現代價值並沒有在中國真正普及，啟蒙後來夭折了，沒有完成，但啟蒙的歷史主題已經提出來了。我有一篇文章，談的是對中國近30年來民主政治發展的思考，標題闡釋的就是五四的主題：時代呼喚中國民主政治的發展。 　　撰稿•汪偉(記者)