江蘇鎮江行政審批率先嘗試大部制 提高行政效率

隨著十七大的閉幕、今年3月5日全國「兩會」的日益臨近，中國行政體制改革初露端倪，黨的十七大報告中提出的「大部門體制」成為社會各界關注的熱點話題。

    事實上，近幾年來，一些地方政府已經在通過不同形式對大部門制進行了一些嘗試和探索。江蘇省鎮江市就通過行政審批服務中心這一平台，在行政審批領
域嘗試「大部門體制」。

    「兩集中、兩到位」的「鎮江模式」

    2006年11月，在溫州舉行的「蘇浙皖滬」第九次行政審批中心聯席會議上，鎮江行政服務中心（下稱「鎮江中心」）的「兩集中、兩到位」工作經驗，引起各方的共同關注，成為那次會議的最廣泛共識，被業界稱為「鎮江模式」。會後各會員單位紛紛學習、借鑒與移植，在長三角地區掀起了一次行政審批改革高潮。

    這裡的「兩集中、兩到位」，是指進中心各部門的行政審批職能向一個處室（行政服務處）集中，部門行政服務處向行政服務中心集中；部門行政審批事項進駐行政服務中心要落實到位，部門對窗口工作人員要授權到位。

    據業內人士介紹，當初，以「一站式審批服務」為特徵的行政服務中心，是在不打破原有體制的基礎上建立起來的，其對外服務的實體是各部門進駐中心的窗口。但中心窗口在部門只是一個臨時機構，在部門內設機構職能沒有調整的情況下，部門對窗口的授權也是臨時的，因而具有很大的不確定性，很多時候中心窗口只是部門的一個「收發室」。

    事實上，「收發室」問題曾是各地行政服務中心普遍存在的現象，鎮江中心在最初亦曾如此。

    據調查，鎮江中心成立之初，39個窗口中只有6個首席代表由部門中層正職擔任，9個由中層副職擔任，只佔窗口總數的38.5%，窗口工作人員中也只有35.3%曾從事過審批工作。由於審批權分散、窗口授權不到位，辦事效率不高，中心的功能一時難以發揮，有些窗口只好做了效率低下的「收發室」。

    鎮江中心黨組書記解憲榮（原鎮江市政府副秘書長）分析認為：在分散審批的模式下，部門的審批與監管工作一般是不分的。從機關工作人員的角度看，由於審批是「你找我」，我更主動，信息更充分；而監管一般是「我找你」，要調查取證，難度相對大一些，行政成本也高一些。因此，在審批與監管不分時，重審批輕監管是難以避免的，甚至會出現以批代管，只批不管的現象。

    而「兩集中、兩到位」的核心是歸併審批職能——這是部門內部權力和利益的一次重大調整——就是使審批與監管相對分離，部門負責審批的少部分人進中心窗口等人上門辦事，後台的人員除了協助窗口完成審批的現場查勘、技術論證外，主要的精力可以從事監管工作，從而有效地克服重審批輕監管的現象，這也符合深化行政審批制度改革的大方向。

    所以，「兩集中、兩到位」一經出現，立刻風靡整個長三角地區，各地市紛紛前來學習、借鑒、模擬與效仿。

    體現「大部門」體制的歸併、統一、協調等特徵

    早在2004年底，鎮江市市長許津榮就明確提出市行政服務中心要儘快實施以歸併審批職能為核心的「兩集中、兩到位」。

    2005年2月，鎮江市政府專門成立了「兩集中、兩到位」工作調研組，深入到進中心的各個部門（單位），了解審批事項的運作流程、內設機構的分工情況，與部門（單位）共同探討歸併行政審批職能的方案。

    事實上，由於審批職能分散在部門的各個處室，造成審批環節多，審批時限長，服務效率低，嚴重影響了該市的投資服務環境，而實施職能歸併是減少審批環節、壓縮審批時限的根本性措施。

    2005年8月，鎮江市政府再次專門召開會議，對「兩集中、兩到位」工作進行了動員部署，成立了以江里程常務副市長為組長的工作檢查驗收領導小組。

    面對「緊迫」形勢，鎮江中心對於歸併審批職能、審批人員進中心、對窗口充分授權、提高審批效率等關鍵環節，進行分步實施，逐步推進。

    首先，由市編辦發文確認部門（單位）的行政服務處設立方案，由編辦發文明確行政服務處的主要職責，部門組織相關處（室）跟行政服務處進行工作交接，完成了第一次「集中」。

    隨後，部門任命行政服務處負責人，明確行政服務負責人任窗口首席代表並頒發《窗口首席代表授權書》，行政服務處整建制進中心對外服務，其中下屬事業單位工作人員統一由行政機關辦理借調手續，納入行政服務處統一管理，完成了第二次「集中」。

    與此同時，通過重新梳理進中心事項，由市政府辦發文公布，並確保公布項目全部進中心運作，實現「項目進中心到位」；並明確處長以下的審批工作要在窗口完成，程序性審核必須在窗口完成，涉及現場查勘、技術論證的可以由窗口牽頭，組織後台工作人員共同完成，實現「窗口授權到位」。

    通過「兩集中、兩到位」，鎮江初步形成了統一、協調的「大部門體制」，解決了困擾行政審批改革多年的機制、體制問題。

    2006年初，鎮江市委書記史和平在市委、市政府召開的推進「兩集中、兩到位」總結表彰大會上明確宣布，這項工作取得了階段性的成果。到2007年的下半年，進中心部門（單位）的事項到位率達到97.2%、人員到位率99.4%、職能歸併率97%、授權到位率97%。

    對此，有業內人士認為：鎮江中心實施的「兩集中、兩到位」，其職能並歸的精髓和黨的十七大提出的「大部門」體制「不謀而合」，對今後的行政審批改革將起到良好的「示範」效應。

    部門職能歸併提高行政效率

    已經數度參加「蘇浙皖滬」行政審批中心聯席會議的國務院審改辦審核督查組副組長彭忠義明確表示，從基層政府的職能特點分析，以服務中心為依託，對現行行政機構、資源加以整合，實行大部門制，以克服多頭管理、部分部門監管力量不足，有很好的可行性。

    而據調查，通過「職能並歸」，在鎮江中心辦理的即辦件事項由原來的17項增加到56項，實行一審一核的事項，由原來的72項增加到184項；承諾件的平均承諾時限，由原來的14.6個工作日壓縮到6.55個工作日，壓縮了55%，其中有16個部門的承諾時限全部控制在7個工作日以內。

    同時，25個市屬部門採取新設、掛牌、合署辦公三種方式分別設立了行政服務處。省管部門中的質監局、葯監局在省編辦的支持下，也設立了行政服務處，未設立行政服務處的省管部門則派出部門中層幹部擔任窗口首席代表。

    窗口首席代表改變了以前那種有名無實的尷尬局面，成為有職有權的行政服務處處長，很多部門都採取競爭上崗的方式選拔行政服務處處長，一批年富力強的中青年幹部走上了首席代表崗位，使中心集中了各部門的審批骨幹，為中心整合行政資源，提高整體服務效能打下了堅實的基礎。

    有的行政服務處整建制進中心辦公，有效地避免窗口管理鬆散化和工作人員邊緣化的問題，為中心的發展提供了體制性保障。

    目前，按事項和辦件量計算，分別有85%和90%以上的事項和辦件能做到不出中心就能辦結。

    鎮江中心還通過開展ISO9000質量體系認證，實現了辦事信息全方位、全過程公開，辦事流程程序化管理，收費標準電腦設定，審批行為進一步公開透明，最大限度壓縮了「暗箱操作」的空間，自由裁量權小了，「權力尋租」難了，群眾滿意度明顯提高。

    對於鎮江中心以審批職能歸併為特徵的改革嘗試，彭忠義認為：實踐證明，行政服務中心這一行政模式的積極作用已經被社會普遍認可，是實行大部門制的一個很好的範例。（記者 汪孝宗/鎮江報道）