大部制方案初稿完成 三權制衡優化政府機構

　　　　　　　　　　　　　　備受關注的「大部制」方案將會成為「兩會」的焦點討論議題。

　　由中央高層任組長的兩組人馬，正在制訂兩套方案——機構改革方案和行政管理體制改革總體方案。兩個方案的初稿已於春節前完成，並由討論階段進入具體決策階段。相關方案的內部小範圍討論從2006年就已開始。

　　《21世紀經濟報道》轉引參與內部方案討論的人士透露，與此前五次行政體制改革最大的不同是，「大部制」方案中加入了「決策、執行、監督」分立的意圖。即對「三權」進行釐清、分立歸屬，並使其相互制約，形成良好的權力制衡與監督的運行機制。

　　破解「政出多門」

　　何謂「大部制」？國家行政學院教授汪玉凱給出了一個定義：就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務範圍雷同的事項，集中到一個部門進行管理。

　　「大部制是國外市場化程度較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。」汪玉凱表示。

　　儘管「大部制」方案內容尚不得而知，但多數專家分析，如何構建「大部制」的基本原則已在「十一五」規劃有所體現：即「按照精簡、統一、效能的原 則和決策、執行、監督相協調的要求，建立決策科學、權責對等、分工合理、執行順暢、監督有力的行政管理體制，加快建設服務政府、責任政府、法治政府」。

　　從國際社會經驗看，「大部制」能解決政出多門，政府之間職能交叉、權責不清的狀況。目前這一現象在中國正顯得十分突出。
　　
　　首先表現在經濟和社會管理領域中。如農業管理方面，產前、產中、產後管理涉及14個部、委、局；在人力資源管理方面，勞動、人事、教育等部門職能交叉；在對外商投資、境外投資等方面，發改委負責項目核准，商務部負責企業設立及合同核准。

　　其次，對於關係到大部分公眾利益、問題日益突出的食品、安全、藥品等監管領域，職能交叉的狀況更為嚴重。如食品質檢就由質檢、工商、衛生、農業等多個部門參與管理。

　　實際上，近年不論是宏觀調控還是各類專項行動，決策部門多採用行政管理上「轟轟烈烈」的方式，十多個部門聯合下文、聯合行動已成常態，但最後往往互相推諉責任，誰都不負責。

　　「權責不明，導致問責無門。」曾參與新一輪行政管理體制改革的專家、國家行政學院公共行政教研室主任竹立家指出。

　　職能交叉導致的另一個後果是行政成本高，效率低下。

　　國家行政管理學院副教授李軍鵬給出了一個具體數據：中國行政成本過高主要體現在行政管理費用過快增長。2006年，中國財政的行政管理費為7571.05億元，占政府財政支出的18.73%(不包括預算外行政事業費)，佔GDP的3.59%。

　　這一數額超過國際水準。目前，世界各國行政管理支出占財政支出的比重平均為15.6%左右，高收入國家為9.5%左右。

　　而「大部制」正被視為通過改變政府部門組織形態消除上述弊端的良方。

　　重構政府權力

　　有參與方案討論的相關人士透露，實行「大部制」不是簡單地把職能相近、業務雷同部門合併或拆減，而是對「三權」進行釐清並使其相互制約，形成良好的權力制衡與監督的運行機制。

　　「這也是中國大部建制和其他國家不一樣的地方，它暗含了更多政府權力規制、重構的內容。」該人士稱。

　　根據市場經濟發達國家的經驗，政府機構改革應該實行決策、執行和監督分離。實際上，這一理念在長期研究中國政府改革的專家那裡也已達成共識。

　　「簡單地把機構合到一起，這種大部門制不是一個真正的大部門制。」遲福林表示，決策、執行不分，大大強化了部門利益。如有的部委本應成為一個決策部門，但相當多的精力卻放到執行層面。

　　「有些經濟部門又管規劃、審批，又管執行，並且自行監督，導致權力濫用。」 廣東經濟體制改革研究會會長黃挺也表示。

　　「三權」如何鋪開

　　「三權」以何種方式鋪開，專家們提出了相關建議。

　　在汪玉凱看來，有兩種模式，一是在部與部之間，分立這三種權力，二是在一個大部制內部，分設不同機構分別行使決策權、執行權、監督權。

　　黃挺表示，可以把與政府性質及職能不相符的事務交給企事業單位和市場仲介組織。凡是市場機制能夠自行調節的事項，凡是行業組織通過自律能夠解決的事項，除法律有規定的外，行政機關都不應干預。

　　竹立家則認為，實行大部制，釐清權力部門和執行部門關係。如公共財政預算權、人事權等權「回歸」人大常委會，政府部門只管執行。

　　以今年政府換屆為契機，專家們更看好啟動局部機構整合、調整的可能性。

　　從公開資料看，中國現在國務院組成部門有28個，特設機構1個、直屬機構18個、辦事機構4個、部委管理的國家局10個、直屬事業單位14個，另外還有100多個議事協調機構。

　　但市場經濟發達的國家，政府組成部門一般沒有這麼多。比如美國的部級機構只有15個、英國18個、加拿大19個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個等。

　　「每個國家具體政府機構設立要根據本國經濟、文化、社會情況而定。」竹稱。

　　而中國人民大學教授毛壽龍在相關課題中更是提出了具體調整數據：改革之後，國務院組成部門為24個，較以前減少4個組成部門；國家院直屬機構組成數量為11個，從18個減少7個。國家部委管理的國家局由10個增加到11個。當然，此建言目前為學者意見。

　　「無論大部制如何調整現有政府機構，政府職能轉變是一個關鍵指標。」竹稱，即政府的職能是承擔公共服務，而不是管理微觀經濟建設。


中評社

中國政府機構改革正在醞釀的「大部制」受到社會廣泛關注。最新一期《學習時報》刊登署名為車海剛的文章指出，「大部制」與「小政府」在邏輯上幷不矛盾。大部制的「大」，是指其承擔的職責範圍；小政府的「小」，是指其掌握的行政權力，兩者不是一個概念。

　　文章說，有人表示擔心，實行大部制后，原先分散於多個部門的行政資源集中到少數部門，將導致這些「超級」部門更加難以監督和控制，從而與「小政府，大社會」的終極目標相悖。這些擔心有其現實依據：目前中國的行政權仍然過大，政府部門對微觀經濟和民眾生活的干預仍然過強；近些年來，「行政權力部門化、部門權力利益化」的趨勢更是頗受詬病。

　　文章說，由此可看出，大部制改革不能只停留在簡單的機構合幷層面，而必須同政府職能的繼續轉型相結合。應以這次改革為契機，進一步釐清政府與市場的關係，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，儘快完成由管制型政府向管理型政府、服務型政府的轉變。要言之，就是簡化幷明晰政府部門的事權，藉此限定行政權力的邊界，凸顯其應盡之責，防止公權對私權的不當干涉乃至侵犯。

　　文章說，大部制改革勢在必行，亦寄託著人們的諸多期待。但必須意識到這項改革任務的艱巨和複雜，既需要小心求證、循序漸進的理性，也需要大膽探索、深度推動的勇氣。處理得好，它將成為塑造一個適應經濟社會發展的現代政府的突破口；處理不好，則很可能非但未能除舊布新，反而強化現有行政體制的一些弊病。從這個意義上說，大部制改革已不是一次單純的機構改革，甚至也超出了行政管理體制改革的範疇，應當將其視為更深層次、更廣維度的政治體制改革的一個重要基礎環節。

　　黨的十七大報告中提出「探索職能有機統一的大部門體制」，激起黨政官員、專家學者、社會民眾、新聞媒體等眾多階層的多重想象與期待。

　　新一輪行政管理體制改革，將以第六次政府機構改革為先導，依託大部門體制重構政府權力結構和組織體系。最後的方案雖然只有等到3月份的「兩會」 才能公開，而各種信息已將可能要組建的「大部門」勾勒出了一個梗概。種種跡象表明，大部門制的改革，將按循序漸進原則，逐步解決當前行政體制運行中存在的一些根本性問題。

　　大部門體制改革將循序漸進

　　從目前來看，大部門體制不會一步到位，只會是選擇試點部委，積累經驗，逐步推進。經驗可以積累，改革不容試錯，否則引發政策回潮，容易導致大部門體制改革的步伐受阻或者使大部門機構改革方案半途夭折。因此，以大部門體製為核心的政府機構改革需要目標明確、通盤規劃、穩步推進。

　　首先，大部門體制變革一定要自上而下進行，對於任何的自下而上方式進行的試驗都要慎重。行政管理體制是縱橫交織的職權分配，要求的是統一、協調，如果中央沒有進行部門整合而地方先行，在現有的行政體制下勢必造成政策執行上的上下不一致、政令中梗阻的狀況發生。

　　其次，構築大部門體制需要對政府機構設置進行通盤考慮，充分考慮管理要素、行政任務和實際需要。大部門的設置要把破除部門利益、裁撤冗餘的議事協調機構、減少部門行政副職等問題作為統籌的要點，放在重塑政府權力結構的大目標下進行衡量。

　　市場經濟國家的政府組成部門大多都維持在15個左右，基本上都是按照管理要素將密切相關的行政事務劃分幷設置為一個部門。但是經濟和社會發展水平不同的國家所面臨的行政任務是不同的，更何況執行這些任務的方式還受政治體制的影響。任何政府機構的規模與組織都必須與其面臨的制度環境、社會需求和歷史趨勢相適應。部門職能整合、機構裁撤只是實現行政管理目標的手段，不是最終目的，部門的數量也不見得就是衡量機構改革成功與否的標尺。部門的數目多少，取決於政府事務的範圍和部門設置的組織方式、行政程序以及規模大小，這些都與職權劃分的原則有關。部門設置要專業性與綜合性相結合，不能惟「大部門」是瞻，而應效能型與協調性相統一，不能顧此失彼。

　　第三，處理好集權與分權的關係。職能整合、權力集中可以帶來高效的行政決策，但是必須與機構分權、組織分權、地方分權相結合。

　　大部門體制改革也需要同事業單位改革同步推進，按照政企分開、政事分開、政府與社會中介組織分開的原則進行。

　　同時大部門內部可以按照「決策、執行、監督」的行政分權原則進行職能機構的配置和設計，重構政府組織體系，適應新一輪的行政體制改革目標。

　　第四，處理好大部門改革的通盤規劃與分步驟推進改革方案的關係。探索職能有機統一的大部門體制是政府體制改革的戰略選擇，應當本著科學、嚴謹的態度做好整體方案，明確大部門體制改革的目標和方向，而不能採取沒有明確的整體方案和目標的「先進行試點」的操作方法來推進，避免大部門體制改革在與部門利益博弈的過程中半途而廢。同時也應當考慮到大部門體制推行的複雜性，克服部門利益膨脹的弊端，同步推進政企分開、政事分開、管辦分離等制度，制定出一個先易后難、先整合后精簡的分步驟推進的改革計劃。

　　第五，發揮民主決策、科學決策機制，促進公眾參與。行政決策程序要公開、透明，摒棄過去若干次機構改革決策的神秘主義做法，充分吸收專家和相關人員參與，進行民主商議和科學論證。行政過程的透明化實際上更有利於決策的科學性和民主性，避免利益集團的干擾，從而獲得更多的理解和正當性。

　　此外，政府機構改革應當循著法制的軌道來開展，不僅應將「大部門模式」的機構改革成果法制化，更應當加快行政組織法制建設的步伐，適時修訂中央和地方各級人民政府組織法，為建構法治政府奠定基礎。

　　破除部門利益牢籠

　　當前我國已經歷史性的步入市場經濟、民主法治和全球化的格局之中，市場經濟和社會發展中暴露出的種種弊病已經暗示了機構改革的難題，為此必須未雨綢繆，為政府機構改革順利開展運籌帷幄。

　　改革從來都不是在和風細雨中進行的，無疑是充滿了複雜的利益博弈和激烈的權力角逐。部門利益、個人權力乃至特殊利益集團的利益，都可能成為大部門體制改革的阻力。實際上，目前政府管理中出現的職能交叉、決策成本高、協調困難等問題，除了機構設置本身存在不合理的地方以外，背後則是現實的部門利益在作祟，即所謂「權力部門化，部門利益化，利益集團化」的現實格局。

　　上世紀90年代中期以來，我國幾乎所有的改革都由政府主導和推動。政府主導往往就是部門主導，比如國企、醫療、教育、投資、金融、證券、住房、勞動和社會保障以及事業單位改革、社會管理體制改革，等等，現階段暴露出的政企不分、政事不分、政府與社會中介組織不分等，其主要矛盾也在部門主導。部門利益體現在改革政策的提出和制定上，幷且與一些利益群體構成有關特殊利益集團，深化機構改革就會觸及他們的既得利益，勢必引發抵制和不滿。

　　大部門體制是解決部門利益膨脹和衝突的極端手段，通過減少部門數量，整合機構職能，達到消弭部門利益膨脹的目標。必須要明確，改革不是權宜之計而是立意高遠，是為了長治久安。試圖挑戰改革的個人利益、部門利益、集團利益都只不過是改革邏輯中的必然犧牲品，必須服從於改革的長遠利益和國家的整體利益。

　　新一輪的改革以大部門機構改革破局，似乎也預示了深化改革的決心和意志。在十七大關於「探索職能有機統一的大部門體制」和紀念改革開放30周年的重要關口，可以說思想解放的春風已然吹起，以大部門體製革新政府機構，既有新意又有魄力。

　　滿足促發展、保公正雙目標

　　確立大部門體制，可以減少管理層次，縮短議事鏈條，方便集中決策，明確問責行政。政府機構的設置按照大部門模式展開，將大大改變中國目前的政府機構格局，強化政府首腦和部委決策之間的聯繫，提升決策能力和整合政策資源的能力，減少部門之間的橫向協調困難，也利於廉潔高效的政府運轉體制的實現。

　　當前，改革進入新階段，促進經濟持續增長和保障社會公平正義成為政府職能的雙目標，「發展經濟型政府」必須要兼顧從體制上為社會公正提供有效保障。

　　為此，要強化政府的市場監管、社會管理和公共服務的職能，特別是關乎群眾切身利益、社會需求度高的領域。重點在於推進市場化改革，不斷滿足民眾公共服務要求，提高行政效能，這必將成為新一輪政府機構改革的主要目標。在傳統的經濟性管制方面，一些特殊產業的價格和市場准入仍需要政府控制，如通信業，電力、燃氣、自來水等公用事業，公路貨運、鐵路、航空等交通業，銀行、保險、證券等金融業；此外，產品質量安全、環境標準、能源利用、食品藥品安全、勞動場所安全、社會福利等新興的社會性管制領域，更需要政府公權力介入。

　　在建設服務政府方面，進一步整合與社會管理和公共服務相關的機構，組織更加綜合、全面和統籌的機構可以更好地進行集中決策、統一標準幷增強執行力度。大部門體制減少了機構數量，實現職能整合，幷在此基礎上加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，最終目標是建設精簡、統一、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現代化政府體制。

　　帶動政府轉型

　　制度總是以價值和理念為神髓，是實現它們的有形載體。大部門體制背後的制度理念是服務政府、法治政府和責任政府。

　　政府體制創新以職能有機統一的大部門體制的確立為立足點，目前只能定位於「探索」階段，然而改革30年來的歷史經驗以及我們目前所處的階段性特徵，客觀上要求我們不能再「摸著石頭過河」，而必須是站在一個更高的歷史起點反思政府的管理體制以及政府行為本身。

　　大部門體制不是孤立的、單純的裁撤機構、精簡人員和整合職能，而是服務於完善社會主義市場經濟體制、發展社會主義民主政治和構建社會主義和諧社會的偉大戰略，根源於中國市場經濟改革、民主政治發展以及社會轉型的客觀要求，最終落實於以人為本和科學發展的施政理念。

　　改革不能流於口號和形式化，任何深刻的制度變革，都必須與特定時代的歷史任務和社會需求相適應，不能脫離國情。政府機構改革的大部門體制必須有效促進經濟增長、推動政治民主和帶動社會發展。這次改革應該是歷次機構改革的延伸，但又是新的政府公共服務精神的起點。權力總是在慣例中得到保存，而掌權者也總是依靠自己的習慣行事。改革就要摒除保守的慣例和陳舊的陋習，轉變思維習慣和行事邏輯。

　　現代政府必須承擔起應有的給付行政責任，創新服務政府理念，重塑政府行為方式，在更加民主、法治的軌道上運轉。行政的任務已經發生變遷，諸如矯正市場失靈、城市建設與規劃、農地徵收與補償、環境資源保護以及社會保障事務等等現代化帶來的難題，衝擊著政府治理手段的創新和組織變革。人權保障下的積極行政、福利行政理念更加需要一個服務型政府，負擔起對人民的「生存照顧」之職責，幷促進公民權利的實現和市民社會的成長。

又一個官場秀

小強把這個事情搞好，我選你做主席。