突破禁區，敏感辭彙人權入憲

2007年10月12日07:36 　 南方網　 　




   

2006年11月17日，我國歷史上舉辦的第一個以人權為主題的大型展覽「中國人權展」在北京民族文化宮開幕。

因為孫志剛事件的推動，收容遣送站已成歷史。

十六大以來，「中國步入人權發展最好的時期之一」；一個擁有上千年封建專制歷史的國家，「人權入憲是人民民主憲政的重大發展」


「關鍵詞」人權入憲


2003年3月17日，27歲的孫志剛在廣州的大街上被收容，60小時后他死在了廣州市衛生局主管的收容人員救治站中。此前，他一度於廣州市公安局天河區公安分局黃村街派出所、天河公安分局收容待遣所、廣州市收容遣送中轉站三個地方輾轉。在這幾個分屬不同政府職能部門的機構中，孫志剛遭遇了相同的境遇———喪失了一個人的尊嚴與權利，人身自由受到侵犯，承受著恐懼、屈辱，直到生命的最後一分鐘。


孫志剛作為一個普通公民，他的死卻非悄無聲息，在一個「非典」橫行的春天被媒體與學界推到了風口浪尖，成為近年中國最著名的事件之一，影響深遠。他死後三個月，18名涉案者被認定有罪，23名政府官員受到處分，一項施行20多年早已備受詬病的制度被廢除；第二年春天，「國家尊重和保障人權」寫入了中華人民共和國憲法；又半年，十六屆四中全會通過決定，確立了以人為本的科學發展觀。


這時，距離1991年11月1日，中國政府將人權這一過去的「資產階級口號」作為「偉大的名詞」和「社會主義所要求的崇高目標」寫入政府白皮書公告世人，已近13個春秋。


　從敏感辭彙到執政興國重要理念


改革開放后，第一個把人權納入政治話語的是鄧小平；江澤民擔任總書記期間，人權一詞高調進入政府白皮書，進而寫入黨的文件；十六大后，「中國步入人權發展最好的時期之一」


1982年，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》發布，在城鄉二元體制下，這一制度有著管理的功能，並對流浪者與精神病人發揮著一定福利作用。但從其出台的第一天開始，救濟就不再成為唯一目的，因為《辦法》第一條就寫著：「為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，特制定本辦法。」這以後的漫長歲月，收容逐漸失去了救濟的本意，一個本應彰顯人道的制度在執行中扭曲，甚至走到了人道的反面，跌落到不人道的那群中。


還是1982年，中華人民共和國第四部憲法的頒布則對中國人權的發展功勛卓著。在剛結束不久的「文革」中，成千上萬的共和國公民的人權遭受嚴重侵犯，憲法與法治被擯棄，人們在混亂和匱乏中掙扎。1975年通過的新中國第二部《憲法》，甚至刪掉了民主憲政的大量內容，把「公民的基本權利和義務」一章由19條減成4條，縮小了公民基本權利的範圍，且一反常規，先規定義務后規定權利。第四部憲法則將對人權的保護推進一大步，突出了民主與法治兩大憲政原則，將保護公民權利的內容提到第二章，做出更加廣泛、切實、明確的規定。


「人權入憲在學界很早就提出了。」中國社科院人權研究中心副主任劉楠來教授，年屆古稀的長者，他在自己的研究中見證了中國人權近幾十年的進步。他認為，1982年憲法對人權的重視是前所未有的，但人權與「公民的權利和義務」還不完全一樣，人權的主體不僅是國籍人，而且是一切人，而人權的概念比公民權利更廣泛。「過去我國對人權有很多誤解，這種認識的存在嚴重影響了中國對人權的保護，」劉教授說，「我想國家領導人後來聽到了學界的這個呼聲。」


改革開放后，第一個把人權納入政治話語的是鄧小平。1985年6月6日，針對國際敵對勢力對中國的攻擊，鄧小平指出：「什麼是人權？首先一條，是多少人的人權？是少數人的人權，還是多數人的人權，全國人民的人權？西方世界的所謂『人權』和我們講的人權，本質上是兩回事，觀點不同。」他間接地提出了社會主義中國可以講人權以及講什麼人權的問題。


江澤民擔任總書記期間，人權一詞高調進入政府白皮書，進而寫入黨的文件，十五大報告中提到「共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。」


十六大后，「中國步入人權發展最好的時期之一」。中國人權研究會副會長兼秘書長董雲虎說這話時語氣肯定。作為第一個中國人權白皮書的主要起草人之一，他認為十六大以來，反映中國人權進步的事不勝枚舉。


2004年3月14日，人權入憲的當天，新華社發表了他撰寫的長文。董雲虎在文中寫道：「尊重和保障人權是憲政的根本目的和最高原則，是憲法和憲政得以存在和發展的前提、基礎和歸宿，是衡量是否真正實行憲政的根本標準。」「將『人權』由一個政治概念提升為法律概念，將尊重和保障人權的主體由黨和政府提升為『國家』」，一個擁有上千年封建專制歷史的國家，「人權入憲是人民民主憲政的重大發展」。


過去，人權曾被批為「資產階級的口號」，如今卻成為了共產黨執政興國的重要理念，共和國憲法的一個原則，「更值得一提的是，還被寫入了一個國家的國民經濟社會的發展規劃———《十一五規劃綱要》，讓其成為國家經濟社會發展的重要主題，這在全世界都是絕無僅有的。」董雲虎說，變化不可謂不大，上世紀80年代初，他涉足人權研究時，根本沒想到20年後中國人權有如此發展，對那時的中國來說人權還是一個「敏感」的辭彙，很少進入公眾的視野。


　　中國首個人權白皮書發表


鄧小平說：「這是一篇好文章，大文章。」此後，中國政府幾乎每年都要發布人權方面的白皮書；此後，「人權」一詞開始見之於國內的具體政策


1982年新憲法頒布，給當時的大三學生董雲虎留下深刻印象，第二年為了考研，他學習世界歷史，第一次讀到了美國的《獨立宣言》和法國的《人權宣言》，感到極為震撼，「那兩個宣言我至今還能很流利地背出來。」


董雲虎後來被分配到中央黨校，正逢出版界的翻譯潮，對一本名為《當代政治哲學———激進的研究》的書的翻譯改變了他事業的軌跡。書中的一篇文章提出，社會主義不是不講人權，實際要講更高形態的人權。「社會主義怎能不講人權呢？這篇文章為我解開長期存在的思想困惑提供了線索。」


董雲虎開始通讀《馬恩全集》《列寧選集》，收集、整理了幾乎所有人權研究方面的第一手資料，他甚至還請人去聯合國總部複印相關文件，一個觀念在他頭腦中逐漸清晰：社會主義中國應該大力宣傳和保護人權。最後，他撰寫了一篇20餘萬字的長文，提出了一個系統的馬克思主義的人權觀，再附上收集和翻譯的資料，便形成了國內第一本人權編著———《世界人權約法總覽》。


1989年，成書，一位在出版社的同學到董雲虎家裡玩，表示有興趣將書整理出版。但當時，「人權」一詞分外敏感，書報備案時，新聞出版署給的答覆是：要慎重！「後來，我將鄧小平、江澤民和李鵬關於人權問題的三段論述放在書的扉頁，又請中央黨校副校長邢賁思同志寫了序言，書才於1990年得以出版。」


那一年，冷戰結束，兩極對立消失，全球化一夜之間走上了快車道，所有國家都高舉起人權的旗幟。「美國等西方敵對勢力在『蘇東』劇變后，利用人權攻勢掀起一波又一波反華惡浪。面對這一局面，中國必須應對。」董雲虎說。


《世界人權約法總覽》的出版隨即在理論界與政府高層引起震動。央視《新聞聯播》播了一分鐘書訊；人民日報、《求是》刊登了長篇書評；外交部一次就購買了300本；中央黨校專門開了座談會，來了十幾個部長……這些讓當時在學界還是一個無名小卒的董雲虎感到受寵若驚。


緊接著，1991年，董雲虎參加了中國首個人權白皮書的起草。這份具有里程碑意義的公告文書中提到：「中國是發展中國家，在維護和發展人權的實踐中，也曾發生過種種挫折。現在，雖然在維護和促進人權上已取得了巨大的成就，但是還存在許多有待完善的地方，繼續促進人權的發展，努力達到中國社會主義所要求的崇高目標，仍然是中國人民和政府的一項長期的歷史任務。」


主持起草白皮書的是新華社的老社長、時任國務院新聞辦公室主任朱穆之同志。「他才是白皮書的靈魂。」具體負責組織起草這份白皮書的是時任國新辦一局局長李源潮同志。


董雲虎說，由於當時國內對人權問題缺乏研究，起草的整個過程就是不斷地反覆研究的過程，這個過程既是從人權的角度系統解讀和闡述中國革命、建設和改革的歷史發展的過程，也是通過中國革命、建設和改革的歷史事實向世界昭示中國人權發展、在世人面前樹立人權旗幟的過程。研究得出的基本結論就是：「中國共產黨領導人民搞革命、搞建設和搞改革都是為了實現充分的人權，中國堅持以經濟建設為中心就是要將人民生存權、發展權放在首位，促進人權的全面發展，後來的實踐證明這一條貫穿白皮書始終的主線是白皮書得以立住的根本」。


從白皮書這一形式到其涉及的內容，《中國的人權狀況》於當時的國家政治生活無論如何都是一次革新，它為國際社會提供了認識中國人權的「新角度」，對國內人民在人權問題的認識上則是一次重要的撥亂反正。鄧小平說：「這是一篇好文章，大文章。」此後，中國政府幾乎每年都要發布人權方面的白皮書；此後，「人權」一詞不僅出現在國際政治鬥爭的文書中，還見之於國內的具體政策。

　一個非人道制度的垮掉


不論普通公民還是執法者，都感受到了制度的不公，但又害怕反抗會帶來更大的利益損失，於是習慣性地接受、沉默，繼續製造不公，只等待有人能出來推一把，讓它倒下。這個人就是孫志剛，他以生命為代價


時間將路口選擇在2003年。那個春天，新一屆政府剛剛組建，新的機構改革方案剛在人大通過，一種不為人知的可怕疾病在簡訊中流傳，進而從謠言變為事實，最終成了世界性的恐慌。也是那個春天，農家子弟孫志剛在家中過完年，在對瘟疫與社會的無知中，來到廣州打工。作為村裡解放以來的第一個大學生，離家前他摟著父親說：「一切都會好起來的。」此前，家裡為供他讀書欠下5萬元的債務。


這名藝術專業大學畢業生有著倔強的性格，註定不會配合前來收容他的執法人員，終成一個非人道制度的殉葬者。而在他死前，收容制度已是積重難返，懸於存廢之間。


「那時，我們通常每周會組織一次大行動，抽調全分局的很多警力，加上治安聯防隊員，集中到某個城中村查暫住證，往往是上百人集中到一塊空地，蹲在地上，身上沒帶暫住證的按當時規定就可以被收容。」


「我們只是在執行命令。」曾參與辦理孫志剛案的民警金成（化名）說，並不是每個警察都喜歡收容制度，相反，很多民警都反感，特別是和他一樣剛加入隊伍不久的大學生。「收容會導致一個人的突然失蹤，嚴重侵犯人權。」


像金成這樣學歷較高的新警察與隊中前輩交流看法時，發現老警察們更多的是表示一種無奈，他們無心也無力反對這一存在了許久的制度。


體制內，對這一制度的質疑早已存在。1997、1998年，民政部曾就《收容遣送辦法》邀請專家進行過兩次會議，對該辦法實施過程中存在的問題及解決的出路進行研究。當時就有專家提出，一項本意是社會救助的制度演變成了治安管理制度是比較可怕的，「收容失控」。


由於這種簡便的驅趕式管理手段，的確能彌補1996年修改刑法、廢止收容審查制度帶來的治安真空，所以，會議過後，農民工們依然在各個城市的大街小巷裡提心弔膽。


金成的一名同事，擔心鄉下來的父母不會說普通話而被收容，就讓他們隨身帶一張紙條，上面寫著「我是某某派出所的警察，當你們看到這張紙條時請與我聯繫，不要收容他們……」


「非本地籍同事擔心自己沒文化的父母被收容，這樣的事情很普遍。我們會提前告訴家人，何時何地將有行動，你們就別出去了。」


辦暫住證在街道辦，收容所屬於民政管理，「警察只是執行」，金成認為，在收容這一問題上警察受到的誤解太多，「其實普通民警沒有什麼直接利益，即使毆打孫志剛的護工，也不過是個拿幾百元工資的打工仔而已」。


不論普通公民還是執法者，都感受到了制度的不公，但又害怕反抗會帶來更大的利益損失，於是習慣性地接受、沉默，繼續製造不公，只等待有人能出來推一把，讓它倒下。


這個人就是孫志剛，他以生命為代價。


　　向「國際人權憲章」靠攏


《B公約》與《世界人權宣言》和《A公約》一起，被統稱為「國際人權憲章」。1997年，時任的江澤民主席訪美前夕，中國簽署了《A公約》，並於2001年2月28日批准。1998年10月，中國簽署了《B公約》


「人人生而自由，在尊嚴和權利上一律平等。他們賦有理性和良心，並應以兄弟關係的精神相對待。」


孫志剛沒讀過聯合國《世界人權宣言》，更不知道中國在1998年10月5日，這一宣言頒布50周年之際簽署了《公民權利和政治權利國際公約》（又稱《B公約》），但他憑著常識知道，一個人不能無端端地被羈押，而這也是《B公約》第九條「人人有權享有人身自由和安全」的所指。


《B公約》1966年由聯大通過，1976年生效，共有53條，該公約與1948年的《世界人權宣言》和1966年《經濟、社會及文化權利國際公約》（又稱《A公約》）一起，被統稱為「國際人權憲章」。


1997年，時任的江澤民主席訪美前夕，中國簽署了《經濟、社會及文化權利國際公約》（《A公約》），並於2001年2月28日批准。


如果說《A公約》是授予政府某些權力的話，那麼，《B公約》的主要宗旨則是約束政府權力。相比之下，《B公約》對於保障公民的自由權利，具有更為根本的意義。其規定了每個人的生命權、人身自由和安全權、自由發表意見權、和平集會權、自由結社權等權利應受到保護。


《B公約》規定締約國「立即實現」的義務，而《A公約》只是要求締約國承擔「漸進實現」的義務。所以，它對中國政府來說是一個很大的挑戰。


「簽署《B公約》行為本身就表達了我國領導人的政治意願，同時說明我們的法律制度和公約基本吻合。」劉楠來教授說，「1993年的維也納世界人權大會前一年，外交部就諮詢過我們是否可以加入兩個公約，在那以後就開始了具體的研究工作。」後來，公約雖已經簽署，但若要履行，中國則沒有完全準備好。「有的法律沒有，有的還有距離，有的甚至相抵觸，比如死刑和勞教制度。」劉楠來說。


2004年，《公民權利和政治權利國際公約》成為了一個熱門的政治關鍵詞。該年1月27日，國家主席胡錦濤在法國國民議會大廳發表演講，表示一旦條件成熟，中國政府將向全國人大提交批准該公約的建議；5月，溫家寶總理訪歐時也表示，中國將儘快批准公約；9月6日，政治局常委羅干在第22屆世界法律大會上做了表達了同樣的意願。


新一屆中央領導集體組建后的幾年，中國在司法、行政等方面進行了一系列前所未有的改革，最高院、最高檢和公安部聯合糾防超期羈押，《行政許可法》的通過與實施，人權、私有財產保護、社保條款入憲，最高院收回死刑複核，農業稅廢除，《勞工合同法》、《就業促進法》、《政府信息公開條例》、《物權法》……，都讓這個古老國家向一個尊重保障人權現代社會步步邁進，逐漸與「國際人權憲章」相吻合。當然，若談到與《B公約》接軌，收容制度的廢除是應有之題。


　　被孫志剛案所震動和改變的


「是不是我們只要執法從嚴而不顧人權？」同時，學界的上書也得到回應。2003年6月20日，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》公布，8月1日，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止


「有些不可思議，一個活人進去，幾天就死了，家屬說的是真的嗎？半信半疑。」當年報道孫案的記者王雷說，接到線索時感到這是個很難完成的採訪。


同樣，金成與同事被全體抽調參與孫案審訊的第一天，就感到了案件的非同尋常。「一上來我們就知道這件事搞大了，有可能要追究民警的責任。」後來，34歲的黃村街派出所專區中隊長李耀輝被指控應對錯誤收容孫志剛負責，判刑兩年。他的律師在為其辯護時說，李耀輝只是忠實執行了上級的命令。


「審訊期間，很多民警的思維發生了變化。」當時，公安部正在開展「貫徹十六大，全面建小康，公安怎麼辦」的大討論活動。「開始的時候大家還不知道從什麼地方入手，過去這樣的討論往往泛泛而談，孫志剛案提供了一個切入點，激起了大家談話的慾望。」


與此同時，在體制外，一些專家學者也活躍起來，三名博士以公民名義向全國人大常委會遞交「對《收容遣送辦法》進行法律審查的建議書」，將孫案的討論推向深層。


「辦案的民警感到不平，因為一個制度出現了問題，民警只是執行內部規定，若李耀輝被判刑的話，那麼當時廣州的警察都可以被判刑。而其餘被告也承擔自己所不能承擔的罪責。」金成說，很多人開始反思，反思制度和規定，而不像從前，「只是傻傻地執行」。


「剛開始，反思並沒有上升到以人為本和人權的高度，但民警執法時開始畏懼，自我保護意識增強，怕投訴，怕承擔責任，大家都在感慨警察難做。也是這個原因，治安事件開始反彈。」


2003年6月9日，孫志剛案判決，1人死刑，1人死緩，1人無期，3人15年，還有12人被判2至12年徒刑。


就在5天前，四川成都，吸毒成癮的單身母親李桂芳在超市偷了兩瓶洗髮水，後來被警察送到戒毒所強制戒毒，從6月4日到21日，李桂芳3歲的女兒李思怡被一個人鎖在家裡，直到鄰居們聞到她屍體發出的氣味。要說明的是，李桂芳曾多次請求辦案民警讓其回家安頓女兒。


這件事與孫案一樣，震動了整個公安系統。「是不是我們只要執法從嚴而不顧人權？」這個問題，在金成和許多民警腦中從來沒有如此強烈過。


「制度當然也有很大的問題，但實際中強制人身自由的功能被無限放大了，管理得以實現，而手續卻異常簡單。人的觀念才是根本。」王雷說。


最關鍵的是，新一屆政府這次正視了問題及其引發的討論，公安部讓全體民警對包括孫案在內侵犯人權事件展開剖析，比當初民警怕承擔責任、「自我保護」更進一層，隊伍中思想活躍的人直接提出了「執法要講人權」。


同時，學界的上書也得到回應。2003年6月20日，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》公布，8月1日，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止。8月7日，公安部公布了30項便民措施，政法機關與行政主管部門由「管制型」向「公共服務型」轉變。


「最大的是觀念的變化，值得大書特書。」董雲虎深有感觸地說，「對公權力的監督和限制，是這屆政府的重要貢獻。」和董雲虎當年出版《世界人權約法總覽》的小心謹慎形成對照的是，他去年參與主編的普及人權知識的書被納入全國幹部培訓教材，大量發行，旨在「提高廣大人民群眾特別是黨政幹部對人權的認識」。


今年3月21日下午，重慶「最牛釘子戶」楊武藉助他的雙節棍爬上他的孤樓，把國旗和寫有「公民的合法的私有財產不受侵犯！」的橫幅掛在樓頂，在全國人民的矚目下對抗強拆。這時，離孫志剛死亡正好4年。與孫志剛不同，楊武夫婦的執拗給他帶來的是數百萬元的賠償，而此前不久，經過八次審議的《物權法》在十屆全國人大五次會議上高票獲通過。本月1日，這項對於保障公民人權意義重大的法律開始實施。


　　人權「步步高」


　　———中國人權入憲歷程


「人權」曾經是一個禁區。在新中國成立以後的相當長時期內，我們不僅在憲法和法律上不使用「人權」概念，而且在思想理論上將人權問題視為禁區。


改革開放以後，我們黨對社會主義進行了再認識，提出了建設中國特色社會主義的理論，為我們正確認識人權問題提供了理論依據。1985年6月6日，針對國際敵對勢力對中國的攻擊，鄧小平指出：「什麼是人權？」從我們與西方人權觀區別的角度間接地提出了社會主義中國可以講人權以及講什麼人權的問題。


從忌談人權到發表政府白皮書高舉人權旗幟。1989年，江澤民等中央領導明確提出，要從思想上解決「如何用馬克思主義觀點來看待『民主、自由、人權』問題」，「要說明我們的民主是最廣泛的人民民主，說明社會主義中國最尊重人權」。


1991年11月1日，國務院新聞辦公室發表《中國的人權狀況》白皮書，這是中國政府向世界公布的第一份以人權為主題的官方文件。將人權稱為「偉大的名詞」，以「生存權是中國人民的首要人權」等基本觀點為線索，鮮明地樹立起中國的人權觀。


從政府對外宣示的主題到進入黨的核心文件。1997年9月，黨的十五大召開，首次將「人權」概念寫入黨的全國代表大會的主題報告。在這裡，人權概念首次被寫入黨的全國代表大會的正式文件，尊重和保障人權被明確作為共產黨執政的基本目標納入黨的行動綱領之中。


從黨執政的一個目標到國家憲法的一個原則。2002年11月，黨的十六大再次在主題報告中將「尊重和保障人權」確立為新世紀新階段黨和國家發展的重要目標，重申在「政治建設和政治體制改革」中，要「健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權」。


2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了憲法修正案，首次將「人權」概念引入憲法，明確規定「國家尊重和保障人權」。這是中國民主憲政和政治文明建設的一件大事，是中國人權發展的一個重要里程碑。


———摘選自《「人權」入憲：中國人權發展的重要里程碑》作者：中國人權研究會副會長兼秘書長董雲虎（據新華社2004年3月14日電）