立法保護海外中國人安全勢在必行

2007年05月21日 13:35國際先驅導報
最近，中國船員和漁民在索馬利亞海域被綁架，再度引起國人對海外安全話題的關注。近些年來，中國境外人員與機構面臨的安全問題日益突出。我們看到，此類事件一是給遇害人員及其家庭帶來直接巨大的傷害和影響；二是對相應的公司企業造成很大的經濟利益損失；三是在一定程度上也成為中國「走出去」發展戰略的制約因素之一。我國經濟與社會發展與「走出去」發展戰略息息相關，雖然我們面臨著日益增加的境外安全風險，但這不應成為阻礙中國人員與機構「走出去」的絆腳石。正因如此，加強中國境外人員與機構的安全工作，也就成為一個亟待解決的重大課題。

為什麼海外越來越不安全？

分析中國境外人員與機構面臨的安全風險，大體可分為七類：一是地區衝突與恐怖活動構成的威脅。如在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、奈及利亞、衣索比亞、索馬利亞等國，針對中國人員與機構的襲擊和綁架事件頻發的大背景即是如此。二是由於經濟矛盾產生的傷害案件。包括當地犯罪分子對華人華商實際暴力襲擊；當地執法當局惡意傷害中方經貿商業利益；以及政治原因導致中國經貿利益受損害的事件。三是帶有種族歧視與排華性質的民事傷害案件。受「中國威脅論」抬頭的影響，針對中方的種族歧視與種族仇恨情結有所上升，導致中方人員成為種族暴力宣洩的對象。四是針對中國人的非法行政案件。即外國一些執法機構在針對中國人的執法中偏離公開、公正原則，出現惡性傷害與侮辱事件。五是非法移民傷害事件。這往往與人口走私犯罪組織有關。六是中國留學生被騙和傷害事件。除留學被騙外，海外留學生遇害事件也時有發生，成為中國人海外最易受傷害的群體之一。七是意外傷害事件。如交通意外、自然災害等。

中國境外人員與機構面臨的安全風險不斷增加的原因，主要有以下兩個方面：客觀上，改革開放以來，我國各類出境人員與機構呈上升趨勢。據不完全統計，截至2003年底，中國非金融類海外企業已達7000多家，遍及160多個國家和地區，投資總額約350多億美元，年勞務輸出高達52萬多人次。而且這種趨勢還將持續，因此，面臨的各種安全風險也將隨之增加。主觀上，中國人員與機構在走出國門的同時，安全防範意識並沒有能夠完全跟上。表現在對所在國國情缺乏深入了解，很容易成為當地各種矛盾與利益衝突的犧牲品；有些企業公司出於傳統觀念（認為恐怖襲擊只針對西方國家利益）及商業成本考慮，安全防範機制薄弱。

不宜完全照搬西方經驗

雖然西方國家在境外人員與機構的安保上有一些值得借鑒的經驗與教訓，但中國相應的安保工作應與西方國家有所不同。一是因為中國「走出去」發展戰略不同於西方源於殖民主義方式的資源掠奪，是與當地發展相輔相存的「多贏」戰略，得到當地政府與民眾的支持。二是當地很多矛盾與衝突與西方國家借投資與援助干涉所在國內部事務有關，而中國則始終堅持不干涉別國內政的外交政策。三是中國與大多數發展中國家有著傳統的友誼，這為中國保護境外人員與機構安全提供了良好的基礎。

當然，雖具有上述有利條件，也並不意味著中國境外人員與機構的安保工作就會一蹴而就。加強境外人員與機構的安保工作雖涉及方方面面，但最為關鍵的是要轉變傳統的思維觀念：首先，雖然中國在西方國家認定的「高危地區」有著良好的傳統基礎，大多數民眾對中國友好，但這並不能排除少數極端分子、恐怖分子，以及刑事犯罪分子等，可能針對中國境外人員與機構進行暴力攻擊。其次，政府相關職能部門應加強服務意識，跟隨企業公司「走出去」的步伐，在指導、防範、應對與處置安全風險上，為中國境外人員與機構保駕護航。第三，在市場經濟條件下，境外企業公司在安保工作上不能完全依靠政府來解決。因此，境外企業公司必須針對不同地區與國家可能出現的安全風險，制定相關安保工作機制。第四，中國在外人員應提高安全防範意識，掌握一定的應對突發事件的知識，處處把安全放在第一位。

依法保護勢在必行

要使中國涉外安保工作落到實處，完善相關法律，依法保護境外人員與機構的安全已是勢在必行。當前，中國現有領事保護的相關法律依據主要兩方面：一是與外國簽訂的領事條約和參加的國際公約；二是國內法，包括《國籍法》、《繼承法》、《中國公民出入境管理法》、《海商法》等。因此，中國亟需制定專門的法律法規來規範和管理涉外安全事務，適時啟動相關境外人員與機構安全保護的立法程序。

通過立法，可明確政府、機構與個人在涉外安全上的地位與作用。政府需要利用國家資源，重點解決機構（如企業公司等）力所不能及的涉外安保工作。機構在做好相關內部安全防範與應急處置措施的同時，也應發揮民間外交的優勢，與政府層面的作用形成呼應。個人則應配合政府與機構的涉外安全工作，不斷提高自身安全防範素質。總體而言，可使政府、企業和個人之間形成良性互動，共同分擔安全成本。

通過立法，規定相關職能部門在中國境外人員與機構安保工作中的職責任務。既要有總體領導協調，也要根據不同職責部門的工作側重，明確不同環節的牽頭部門。這樣以來，可以形成統一協調領導、分工明確、重點不同的完善的涉外安全工作機制。

通過立法，強制中國「走出去」企業公司的安全防範資質認證，要求其增加相應的安全成本投入。對企業公司的資質論證可制定一些硬指標，如投競標的安全成本比例（可根據不同地區與國家的安全風險情況而定），內部安全防範措施（如安全人員比例、員工安全培訓等）與應急處置預案的制定，為境外工作人員投入的安全保險等。也可考慮明確要求企業公司拿出一部分利潤，協助當地經濟社會發展。

通過立法，使中國涉外安全工作走上法制化軌道，避免涉外安全事件處理的政治化。一是無論事件大小，都可依法處理；二是一旦有事發生，相關各種角色職責清晰；三是依法處理涉外安全事件，可有效節約資源。此外，也要強調中國公民與法人的守法意識。涉外安全問題的一個鮮明特徵是，法律行為的主體生活在境外，既要接受中國的法律約束，也要遵守當地的法律規定，接受「雙重」制約。要重視民俗、民習等社會倫理與道德規範的「軟約束」作用。

最後，我們應從國家長遠的國際戰略高度出發，在完善中國境外人員與機構安保立法的基礎上，切實加強涉外安全工作機制，力爭形成政府、企業與個人相結合，多層次的涉外安全綜合保障體系。(李偉)

贊同

快點。

早應該