專家稱福利制度建設應為社會底層提供流動機會

·前言·

中國經濟發展突飛猛進，有人認為，福利保障制度也會隨著經濟發展自動解決。但事實遠非如此，不是所有的人都在經濟發展中受益，特別是中低收入人群。目前，城市貧困人口邊緣化不斷加深；而占人口80%的農民，不多的土地成為他們唯一的保障；醫療費用、教育投入等等讓普通百姓難以承受。




以教育為例，當前中央財政用於教育投資的比例只佔整個財政開支的2%,而且其中92%的投資用在高校。而美國2002年的教育支出佔GDP的7.4%。

中國城鎮醫療保險的覆蓋範圍更是急轉直下。在改革開放初期，幾乎全體城鎮居民都享受某種形式的醫療保險，而到2003年，只有一小半城鎮居民被社會性醫療保險覆蓋。窮人「因病致貧」和「因貧致病」的惡性循環已經成為困擾中國城鎮的重大社會問題。

中央提出建立和諧社會目標，完善社會保障制度和福利制度。那麼，什麼樣的福利制度適合中國呢？

歐洲曾經「從搖籃到墳墓」的高福利制度，使一些人失去工作的動力，令歐洲的經濟缺乏活力，而且巨額的財政負擔也成為一個包袱。而美國的社會福利制度設計,基本上是一種「濟貧」的模式，當然美國向來認為社會福利是有別於社會保險和醫療服務的。美國的福利制度安排刺激了就業，促進經濟發展。中國模式的社會福利制度應該是什麼樣的呢？

有人認為，對於中國而言，最迫切的還是建構一種能找得到「生存感覺」的福利制度，而不是找得到「幸福感覺」的高福利制度。也有人認為，依照中國當前的經濟形勢，完全可以效仿歐洲的模式。

鑒於此，本報與香港科技大學商學院聯合舉辦本期「天下論衡」，激辯中國需要建立什麼樣的社會福利。與會嘉賓有香港科技大學商學院教授雷鼎銘、社會科學部助理教授吳曉剛，倫敦經濟學院教授許成鋼(香港科技大學客座教授)，以及香港科技大學EMBA優秀學員代表：通用技術集團香港國際資本有限公司董事總經理劉志勇、中剛集團勝融興業有限公司董事副總經理鄧少青以及方正流動電子商務有限公司董事總經理劉家輝等，該院EMBA項目在今年英國《金融時報》排名中列全球第三。(文/胡敬艷)

1. 公平的效率

主持人：中國在本屆政府執政時期，更鮮明地提出社會公平問題，這似乎是對過去過於注重發展經濟，提高生產效率的一種修正。那麼我們如何理解這種思路的轉變？

雷鼎銘：社會福利與經濟增長、收入分配都有關係，這一觀點起碼在經濟學界很有代表性。中國在1978年實行改革開放后，GDP年均增長率超過9%，實現了讓一部分人先富起來，但讓每一個人的收入年增長率都增加9%，是很困難的。在這裡我提出一個假設，一個社會有五個有錢人和五個窮人，與一個有錢人和九個窮人，哪一個社會更平等？這是一個價值觀的問題。如果我來評價，會覺得五個有錢五個窮人的社會更平等。

在收入分配不均的情況下，如何去提高社會流動性，是很重要的問題。如果窮人只要努力，終於有一天自己是能夠擺脫原來的社會地位，那麼社會和諧的壓力就不會很大，這是香港和很多發展中國家的經驗。香港從上個世紀50年代到80、90年代，收入分配也是不平等的，但是因為社會流動性很強，所以一些社會問題得到了很好的解決。比如香港的「社會領袖」，通常是40歲至50歲，這些有地位和名望的人，大部分過去都很窮。

許成鋼：我覺得經歷轉軌經濟的國家，如前蘇聯、東歐國家的經驗很值得借鑒。在轉軌過程中，這些國家遇到了極大的困難，其中之一就是社會福利。因為這些國家在轉軌之前已經實行了非常優厚的社會福利，而這些社會福利在轉軌過程中，又絕對不可以喪失。可是不能減低福利，就會遇到非常基本的經濟上的困難。所以，人們就看到，社會福利和經濟增長之間存在很嚴重的衝突。即便是像西德——世界上第三強的國家，合併東德后，整個社會的平均福利水平都被拉下來很多。社會福利怎麼形成的？不是經濟學家設計的，而是社會利益集團、階層之間的衝突、協調、妥協，政治上的關係和人的意識形態聯繫在一起的。

吳曉剛：我最近要做一個調查，研究香港的智慧流動和社會不平等的問題。我們都知道，經濟增長到一定程度，哪怕底層的人也會從中受益。

當社會體制發展到了市場的力量起到了主導作用的時候，國家再分配的機制就要起作用，因為市場也會造成不平等。福利制度的設計，要和經濟發展水平相適應。因為社會福利是有剛性的。還有，當社會發展到一定程度，那些在再分配經濟中處於底層的人，可以通過另外一種機製得到補償，這樣整個社會不平等程度就下降了。

再者，我們不應該只看絕對流動率，還要看相對流動率。就是在給定結構的條件下，不同社會的流動機制都是不一樣的，並不是說在一個穩定的社會裡面一定沒有流動，只不過是流動程度的問題。所謂的福利，即便在這個結構不變的情況下，要給那些在底層的人有更多的機會，比如教育就是一個流動的渠道。我們談到的機會均等就是給定結構的相對流動率，而不是絕對流動率。現在，中國內地一講到貧富差距就會提到基尼係數有多高，其實香港的基尼係數比大陸還高，可是香港依然非常安定，這就是機會平等在起作用。

主持人：目前香港的基尼係數是多少？

雷鼎銘：香港的基尼係數大約是0.53，但是因為香港有一半人口住在政府的公屋，37%左右有房屋補貼，假如把這些折算進去，香港的基尼係數大約是0.44-0.45。

許成鋼：剛才談到機會平等，機會平等是什麼意思？就是大家都面對市場，而市場給所有人提供了平等的機會。但是市場實際上經常是失靈的，尤其是對窮人失靈。因為窮人沒有很多的錢，沒有原始資本，這個市場已經對你關閉了，所以這個市場根本是不平等的。先解決窮人最基本的住房問題、最基本的治病問題、最基本的吃飯問題，然後再是機會平等。至於剩下的其它問題應該讓市場解決。

吳曉剛：我非常同意許教授的觀點。產業革命之後，底層的窮人也得益，就是說這個不平等最終推動社會福利。那麼這個力量取決於什麼呢？取決於不同利益之間的博弈和鬥爭。這可能不是經濟意義上的，而是社會心理學的問題——雖然我得到多了，可是別人得到的更多，相對而言，我感覺更窮了。

其實在上世紀60到80年代，香港的情況和現在內地的情況差不多，社會分佈都是呈一種倒U型，即窮人很多，富人少。但是香港有一個平衡的工具——宗教團體或者NGO。香港的大部分學校、醫院都是NGO或者是宗教團體辦的，窮人可以從他們那裡獲得比較便宜的教育，比較基本的福利。所以，在建立社會福利的過程中，一方面要發揮政府作用，另一方面要充分調動民間組織的力量。

2. 普遍還是定向？

主持人：從國際社會福利發展潮流看，當今國際範圍內「多元福利」的主張日益深入人心，逐步從「普遍性原則」(人人都有權利享受國家福利)向「定向原則」(國家只救濟最困難的人和老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體，要求人們為自己的養老、醫療承擔更多的責任；主張國家支持家庭、社區、社會團體和企業都為幫助最困難的人作出貢獻)過渡。那麼根據中國目前的國情來看，應該選擇一個什麼樣的福利制度？目前還有多大差距？

劉志勇：社會福利主要涉及兩個方面，一個是公平，一個是效率。改革開放至今，在從計劃經濟向市場經濟轉化的過程中，政府起到一個主導作用，也就是說權利在財富再分配中發揮了絕對作用。而這個絕對作用之所以起作用是因為其基本的驅動機制——市場機制，即利益驅動，最後產生的分配的結果必然是不公平的。因為在這個過程中不是每個人都參與分配，而且大部分人是被迫參與的。我們看看各種中國富豪榜，排100位也好，排200位也好，都是一個團體，而非個人。

但反過來講，社會福利需要誰來做？只有政府來做。我想這就是中國人的傳統。中國傳統比較側重倫理道德、家庭觀念，所以中國人傳統上對商業並不是很熱心，只願意存錢，願意買大宅子，或者建廟，卻不願意建一所學校，或者是建一個養老院。當然現在這種情況慢慢在改善。從這個角度而言，建設中國社會福利制度，就一定要從中國的傳統思想出發，因此政府必須要充當一個非常強烈的社會福利角色。

目前，整個中國社會福利的效率都比較低下。舉一個例子，給貧困地區補助，經常是立一個扶貧項目，就給你800萬投資。在這種制度下，大家為了得到錢搶著立各種各樣的項目，失去了原有意義。所以說，搞好社會福利必須有一個前提，即整個政治行政系統必須有一個高的效率。

雖然現在中國經濟在高速增長，但是財政並不是很充裕，用這麼有限的錢去做普遍福利，我覺得可能是杯水車薪，而且在這麼低的效率之下，最後大家能得到的福利是多少？所以，我更傾向定向原則，先解決最困難和最基本的問題。

鄧少青：社會保障制度通常分為救助型、保險型、福利型、國家保障型和自助型。選擇哪一種類型與這個國家的社會制度、經濟實力、文化背景都有關係。同時，選擇單一類型還是幾種類型相結合？也是根據社會不同發展程度選擇的。

我認為在中國目前的這種市場的情況下，還是把普遍性和定向性原則結合起來更為理想。普遍性原則就是基本的國家保障系統，如社會最低收入保障。但在基本保障型的前提下，可以又選擇其他類型，比如保險型。國內從上世紀七八十年代就開始建立養老保險制度、醫療保險制度、失業保險制度，這就是所謂的保險型。隨著現在的經濟發展形勢，可能下一步要增加一些救助型、福利型，甚至像廣東等比較富裕的地區還可以增加一些自助型。但是，無論是國家保障型，還是加上保險型或少量其他類型，更關鍵的是在執行過程當中，是否能得到切實履行。同時在推行社會福利時，要把握好政府、企業、個人這三方在不同類型社會福利中承擔的比例和分量。