我國社會保障基金的制度缺陷及其對策

社會保障基金是指根據國家立法，通過各種特定渠道建立的用於實施社會保障制度的專項資金。社會保障基金在籌集和使用過程中不僅能夠起到穩定社會的作用，而且會與許多經濟和社會變數發生聯繫，尤其是通過影響一些財政變數，例如儲蓄、收入分配以及資金配置等，對國民經濟的發展速度和發展水平產生深刻的影響。但是，目前我國社會保障基金的制度缺陷限制了社會保障基金財政效應的發揮。本文通過分析社會保障基金的制度缺陷及其對策，探討如何更好地發揮社會保障基金在宏觀經濟運行中的調控作用。

    一、社會保障基金的籌集和使用具有明顯的財政效應

    (一)收入分配效應

    從社會保障基金的籌集來看，收入水平達到或超過一定標準的勞動者都必須交納一定的社會保障費用；而收入水平低於一定標準的居民，則可以少交納或不交納社會保障費用就能夠享受社會保障。這就使得社會保障制度具有將一部分國民收入從比較富裕家庭轉移到收入水平較低家庭的功能，從而提高低收入階層的消費意願和消費能力。

    此外，社會保障基金可以改變有一定消費能力的中等收入階層的消費預期，使該階層的居民可以不必為以後的消費而儲蓄，從而把即期收入的大部分或者全部變成即期消費，有利於全社會消費需求的增長。不僅如此，在社會保障制度建立和健全的情況下，勞動者還可以通過分期付款的方式.提前支付未來收入.以滿足當前的需要，從而推動消費需求的增長，

    (二)資源配置效應

    社會保障資金的籌集和分配是勞動力資源合理配置的重要保障機制，並因此間接地促進物力和財力的優化配置。人力資源合理配置的條件是要建立完善的勞動力市場，健全的社會保障體系可以使勞動力流動時不必考慮保障問題，而是從能力、職業、專業、特長等因素來考慮工作選擇，充分體現效率優先的原則，從而促進人力資源的合理流動。

    作為市場經濟的「安全閥」和「減震器」，社會保障系統能夠消除由市場競爭機制帶來的不安定因素和其他突發性因素，避免這些因素所誘發的社會震蕩及其對經濟運行的衝擊，使市場經濟能夠有序運行，使企業免受這些因素的困擾.充分發揮其在公平競爭條件下創造效益的能力，從而實現企業經營和資源配置的高效率。

    (三)宏觀調控效應

    社會保障資金的籌集。支出、投向是國家進行宏觀經濟調控的重要手段。在社會保障資金的籌集方面，許多國家採用徵收社會保障稅的方式。這樣，國家可通過變動徵稅範圍，比率來調節個人收入。同時，作為一項重要的財政政策手段，國家還可以通過變動社會保障待遇的標準來主動調節國民的收入水平，進而調整社會需求總量，促進供求平衡，最終達到改善國民經濟運行的效果。另外，由於社會保障基金是一種遞延的消費基金，通常存在一定的節餘；國家通過利用這些節餘資金進行投資。將一部分資源暫時由私人部門轉移到公共部門支配。一方面可以實現社會保障基金的保值和增值，另一方面，國家可以通過控制社會保障基金的投向，以配合產業結構調整，改變其在國民經濟運行中的結構比例和流量。

    二、我國社會保障基金的制度缺陷

    (一)社會保障基金資金不足

    社保基金收支缺口巨大，社會保障制度無法有效地調節收入分配，影響了消費需求的擴大。在市場經濟條件下，社會階層分化是必然發生的現象，但政府完全可以通過有效的宏觀調控『巴這種分化控制在社會可以接受的範圍內；建立和完善社會保障制度是政府實施調控的主要手段之一，然而，我國現行的社會保障制度卻沒有發揮其應有的作用，社會保障供需失衡的矛盾十分突出。以企業養老保險基金為例，據測算，如果把企業(單位)供款限定在工資總額的20%以內，制度轉軌採取漸進方式，「老人」養老金、「中人」過渡性養老金和基礎養老金由統籌基金支付，我國未來25年的統籌基金年均缺口將達到717億元，總缺口1.8萬億元。現實表明，在社會階層持續分化的背景下.現有保障體系很難為應保人口全面有效地提供保障，緩解貧富差距因此缺失了一個基礎平台。

    收入差距的擴大、社保基金的缺口已經成為我國消費需求低迷的重要原因。我國的消費率近年來不斷下降，2004年僅為55%，是25年來的最低點。而社保基金的缺口以及由此所帶來的保障水平的不足，恰恰導致了社會公眾對未來的悲觀預期，人們壓縮即期消費，增加儲蓄。目前我國居民儲蓄存款已經超過10萬億元，且仍呈增長趨勢。問題的癥結在於，在沒有完善的社會保障制度的情況下，儲蓄被看作「保險」的重要方式之一，謹慎性動機使人們持有大量存款，以應對未來可能出現的教育、住房、醫療、養老等支出及下崗風險導致的收入降低和支出升高。

    (二)社會保障制度覆蓋面窄

    社會保障制度覆蓋面窄，不僅制約了社會保障基金的收入來源.而且無法促進勞動力的流動與合理配置，限制了國企改革和就業水平的提高。

    國企改革的核心是轉變企業的經營機制，為此企業必須調整經營方向和產品結構，不斷調控勞動力結構，這樣必然有一部分職工下崗、失業，他們的社會保障問題也將是一個沉重的負擔。而我國目前的社會保障制度還無法把所有企業的各種類別的職工都納入社會保障體系。以失業保險為例，目前失業保險的實施範圍仍主要集中於國有企業職工，覆蓋面僅佔全部城鎮勞動者總數的一半左右，如果考慮到許多非登記失業人口，則現階段失業保險的覆蓋面會更小。這就造成了我國的勞動力在地區，部門、行業尤其是不同所有制企業之間流動不暢，勞動力資源的合理配置以及就業水平的提高無法實現。

    (三)社會保障基金籌集和運用渠道單一

    社保基金籌集和運用渠道狹窄，限制了社保基金本身的保值增值及其調控宏觀經濟的作用。從社保基金的籌集來看，目前我國社會保障資金的來源主要是依靠徵收相關的費用和國家財政撥款，而且投資運營方式比較落後，限制了基金的保值增值能力。除部分全國社會保障基金投資於股票和債券二級市場之外，基本養老保險基金和企業年金的資產基本是投資於收益率較低的國債、存款，基金運作回報率低微，保值增值能力有限。如2003年全國社保基金投資收益為34.07億，如果按成本計價法計算，收益率為2.71%，而2003年的居民消費價格指數則同比上升了3.2%。全國社會保障基金理事會理事長項懷誠曾經表示，即使每年的收益率能夠達到5%，2萬億元的基金，一年至少有1000億元的收益，仍然不足以補充4億人口養老韻費用。由於籌集和運用渠道單一，社會保障基金對宏觀經濟調控的作用很有限，基本上只能限制在影響虛擬經濟的範圍內，缺乏對實體經濟的直接影響力，因為我國的社會保障基金目前還不能投資於基礎設施。

    三、社會保障基金制度缺陷的化解路徑

    社會保障基金籌資渠道單一、覆蓋面狹窄、資金規模不足等問題，已成為我國社會保障制度完善的主要障礙。要保證社會保障制度的正常運行，就必須拓寬籌資渠道，彌補資金缺口，並採取多樣化的資金運營方式。

    (一)多元化籌集社保基金，建立完善的社會保障體系

    1.採取財政手段彌補歷史欠賬形成的隱性債務

    首先，調整財政支出結構，提高社會保障支出占整個預算支出的比重，彌補基金缺口。其次，通過國有資產變現融資。由於當前國有資產中的一部分本身就來源於養老金積累，將國有資產的一定份額划入社會保障基金具有內在的合理性和可行性。最後，發行長期債券進行融資。通過擴大國債規模的方式來吸收和消化養老保險歷史欠賬，從而將隱性的政府債務顯性化，既體現了代與代之間的公平，也不會出現養老保險基金籌集模式轉換對某一代人造成的福利損失。

    2.通過稅收渠道增加社保基金來源

    從長遠看，適時開徵社會保障稅是最佳的籌資方式。社會保障稅穩定性、法制性的特點決定了它是社會保障基金的理想來源。政府還可以根據經濟發展的需要變動社會保障稅稅率，發揮其穩定經濟運行的調節作用。在社會保障稅尚未開徵的情況下，可以暫時發揮其他一些稅種的輔助作用，尤其是選擇那些具有收入分配職能的稅種作為社保基金的補充來源。目前可以通過強化個人所得稅的徵收，將一部分個人所得稅納為社保收入。遺產稅和資本利得稅也可以成為社保基金的來源。另外，還可以在現有消費稅的基礎上對一些極高檔消費品加征專項用於社會保障的特種消費稅。

    3.擴大社會保障覆蓋面，增加籌資收入

    應該通過完善有關法律法規，，將社會保險費的征繳範圍擴大到城鎮各類企業，所有參保單位都要按規定及時足額繳納養老、失業、醫療保險費。可以選擇將進城農民工覆蓋進來。改革開放以來，進城農民工已成為推動我國城市化水平提高的基本力量。但是，由於多種原因，他們尚未被納入城市社會保障體系之中，再加上其他一些因素，致使進城農民工仍然處於流動狀態，嚴重妨礙了我國城市化水平的進一步提高。

    (二)加強對養老保險基金籌集和運營的監管

    隨著市場經濟的逐步發展，立法成為養老保險制度順利實施的關鍵，保障項目、，保障水平、籌資方式和管理服務方式都必須用法律予以規範。因此，我國要儘快出台與養老保險有關的法律，以立法形式明確各經濟主體在承擔養老保險基金方面的義務和責任，使養老保險有法可依。

    除了建立健全法規體系外，還應建立強有力的社會監督。為保證收入的穩定增長，對參保企業上報的數據應該由勞動和稅務部門共同審核，憑藉稅務機關的優勢，與企業所得稅稅前列支管理及個人所得稅的管理相結合，依法核實繳費基數，提高繳費數額。此外，隨著經濟的發展與物價的變動，應當規範養老保險基金支出的日常調節機制，建立國際上通用的按物價上漲指數調節養老金的制度。

    (三)積極探索新的投資渠道，使社保基金成為宏觀調控的重要機制

    1.持股國企，參與國企所有權改革和公司、治理改革

    由社會保障基金持股國有企業，主要可以達到三個方面的效果。第一，由於社會保障基金的公有制屬性，不會發生國有資產流失。第二，原有計劃體製造成國企的已退休職工和即將退休職工的養老金已經轉變為國有資產，劃撥一部分國有資產交由社會保障基金法人持有，實際上是把名義上屬於國家所有的那一部分財富。歸還給社保基金的受益人。第三，社會保障基金建立了基金法人，管理人、保管人、投資人的結構體系，並由政府和社會公眾組成監督組織。有利於保證國有資產的保值增值和國有企業經營體制的改革。

    2.參與住房融資，發揮資金跨期配置作用

    在我國住房制度改革過程中，需要規模龐大的購房貸款作為支撐，目前實行的是以公積金貸款為主、輔之以商業貸款的做法，但是這難以從根本上解決住房改革的融資難題。因為商業銀行吸收的存款期限最長不超過5年，如果商業銀行大量增加住房貸款，資產的流動性就會大大降低，資產負債的時間結構就不合理。因此，必須開闢新的購房資金融資渠道，以免將來嚴重製約住房融資並加大銀行的經營風險。

    我們可以借鑒新加坡中央公積金制度的經驗，讓養老保險基金參與住房金融業，因為養老基金的長期屬性完全可以解決商業銀行參與住房金融引起的「短資長用」問題。另外一種辦法法就是實行住宅抵押貸款證券化，讓養老基金等長期性的社會保障基金對住宅抵押貸款證券進行投資，實行住宅抵押貸款證券化可使非銷售性的銀行資產轉變為可在市場上交易的證券，不僅增加了銀行資金的流動性，還可解決銀行資金來源的短期性與資產運作的長期性之間的矛盾。

    3.參與實體投資，促進產業升級，發揮宏觀調控作用

    參與基礎設施建設可以為社會保障基金提供長期穩定的收益。從我國現實情況出發：可以考慮在公路交通、能源建設方面進行投資，一方面支持國家經濟建設，另一方面又可以：從建成的項目中獲得比較穩定的回報。除了基礎設施外，社保基金投資的方向還可以選擇高新技術產業、生物工程產業、環保產業等對我國經濟發展有長遠意義、產業關聯度高的關鍵領域，加速國民經濟結構的高級化、合理化和環保化。

    4.投資海外資本市場

    中國的證券市場剛剛起步，投資行為很不規範，缺乏穩定的收益率。在這樣的情況下，將一部分社會保障基金投資海外，不僅使投資組合更加多元化，而且也降低了投資之間的相關度，既有利於社保基金規避和分散在國內投資所面臨的系統性風險，又可以提高資產收益率，促進基金的保值增值。

對於社保資金的來源問題
    儘早建立全國聯網各省負責的收入申報制度，可以解決高收入群體偷逃稅問題、中低收入福利發放的可操作性問題，社會保障資金的來源問題，收入分配或再分配的改革依據問題，還可提供更為準確的統計數據以便有針對性地制定經濟政策，還可以提供一定的就業機會...

關於社保資金的投資，我認為不可進入風險大的投資渠道，應採用穩健保守的方式，當然這與當前的資金缺口過大有關，可否把過剩的外匯儲備轉過來呢？