十一五期間社保改革的12個重大問題-從國外經驗教訓的角度

十一五期間社保改革的12個重大問題

――從國外經驗教訓的角度

中國社會科學院研究員鄭秉文

2005年8月31日

我們正在制定「十一五」規劃，建立社保制度「長效機制」顯然應是題中應有之意。其實，20多年來國外社保改革的一個重要目標正是為了探索其可持續性，為了尋找其長效機制的實現途徑。其中，有些國家積累了一些寶貴經驗，有些國家也等有過慘痛教訓；那麼，我們應該從那些方面應該吸取它們的經驗教訓？如何將國外的一些教訓劃為我們的前車之鑒？如何將之吸納到我們「十一五」的規劃之中甚至吸取到我們社保制度的長期建設之中？對「十一五」期間社保制度建設長效機制來說，所有這些都意味著什麼？

一，堅持探索部分積累制的新的實現形式不回頭，這是建立長效機制的一個基本制度框架

所謂「統賬結合」，就是部分積累制；所謂部分積累制，就是混合模式；所謂混合模式，目前在我國就是：DB型現收現付制的社會統籌部分＋DC型完全積累制的個人賬戶制部分。

在十幾年以前改革之初，對我國產生較大影響的主要有三種社保模式，即以瑞典為代表的傳統的DB型現收現付制、以智利為代表的DC型完全積累制和以新加坡為代表的中央公積金制。顯然，無論是哪種模式，如果完全照搬拿過來都不符合我國的具體國情。就是在基本沒有任何可借鑒的現成的成功經驗前提下，我國建立了統賬結合的半積累制。從實踐上講，它的誕生是一個制度創新，其意義不亞於智利建立的DC型完全積累制；從理論上講，它具有DB型現收現付制和DC型完全積累制二者兼而有之的優點，是一個較好的轉型與過渡模式；在事隔8年之後的2001年美國政府才制定出類似統賬結合的改革方案，在整整10年之後的2003年俄羅斯方頒布了一個建立個人賬戶的半積累制方案，在12年之後即從2005年1月開始斯洛伐克才開始建立個人賬戶（僱主和僱員總計18%的繳費被「名義」個人賬戶和現收現付制平分）。可以說，「統賬結合」這個過渡性模式開始在一些國家流行，日益成為一些發達國家和東歐轉型國家進行改革的一個重要可選方案，它們無疑是沿著我們的改革思路進行的，從這個意義上講，我國首創的、自己探索和摸索出來的「統賬結合」模式正在成為一個開歷史先河的樣板，我國對世界各國的改革是有貢獻的。從理論上講，這個模式是具有長效機制的一個可供選擇的方案之一，在當時是超前的，是有前瞻性的，是個歷史性的貢獻，現在看來，其基本內涵和精神，我們要堅持，不能走回頭路，任何變相的現收現付制都是不明智的，不長效的，是倒退的。

但是，我們應該認識到，歷史條件已經今非昔比，部分積累制的實現形式已不僅是統賬結合，它只是其中的一種，名義賬戶制的出現又多了一個部分積累制的新形式。在當前統賬結合的架構下我們遇到了空賬運轉等由於轉型成本問題帶來的困難，遇到了前所未有的投資增值困難，這些困難很可能摧毀統賬結合的基礎，久而久之就有可能導致倒退為現收現付。那麼，我們所堅持的到底是什麼？我們應該明白，我們堅持的是部分積累制的財政長效性的核心理念，而不一定是統賬結合的具體實現形式。具體實現形式只是通向部分積累制的一個技術路線。

「十一五」期間我們應當積極探索部分積累制的新的實現形式，積極解決統賬結合中的轉型成本困難，解決做實賬戶中的投資保值的巨大障礙。否則，到「十二五」時我們仍要解決它。

二、堅持完善多支柱模式不動搖，這是建立長效機制的一個長期制度保證

國外的一個重要改革趨勢是從單一支柱向多支柱過渡，將負擔分散到幾個支柱當中，這是一個重要的經驗，我們應當繼續堅持多支柱模式不動搖；但同時，我們還應與時俱進，不斷發展和改善多支柱的設計，賦予其時代的內涵。這個新的時代內涵就是構建和諧社會，它要求我們須加大社保的再分配功能和力度，同時，它也是科學發展觀向我們提出的一個新要求。在這方面，世界銀行的思路變化對我們有一定的啟發。

世界銀行在1994年出版的著名《防止老齡危機》中曾向各國推薦「多支柱」模式，在世界各國改革模式選擇中起到了重要的作用。十多年過去了，多支柱已經成為各國改革的一條基本經驗所堅持，固守單支柱的國家所剩無幾。11年後的今天，世界銀行又剛剛出版了第二本里程碑式的重要著作；它是世界銀行首席經濟學家辦公室提議下完成的，該書宣稱它「是世界銀行各有關部門跨部門合作的結晶」，並認為，世界銀行在參與了80多個國家的改革和對60多個國家提供了資助之後，尤其是在總結了自1994年出版了第一本書之後的近11年來的經驗之後，世界銀行「增進了對養老保險改革的了解與認識……認為多支柱的制度設計具有明顯優勢……越來越認識到，更多的選擇有助於有效保護老年人群，並保證財政可持續性」。那麼，11年之後的今天，世界銀行對探索長效機制有什麼變化和進展呢？我們可以歸納為3個方面：

第一，繼續堅持多支柱模式的思想，但將三支柱建議進一步擴展到五支柱的政策建議，即：一是非繳費型的「零支柱」，二是繳費型並與個人收入水平掛鉤的第一支柱，三是強制性的第二支柱即個人儲蓄賬戶式的企業年金，四是自願型的多種形式的「第三支柱」（既可以是DC也可以是DB），五是非正規保障形式的第四支柱。在這個五支柱的建議中，認為各國政府可以根據各自的情況在各支柱之間保持適當的平衡，各支柱的構成要根據實際的需要予以確定，甚至支柱的數量也可以視情況而定，不必拘泥於千篇一律。

第二，繼續關注社保制度財政可持續性，但將注意力更多地傾斜到老年弱勢群體的基本收入保障上。設立「零支柱」的目的就是為了消除老年貧困，為他們建立基本的收入保障；儘管低收入國家面臨籌資困難，但也應講求策略，分步實施。

第三，繼續強調DC型積累制應對老齡化方面佔有非常重要的地位，但卻認為在某些情況下它的局限性越來越明顯，即在全社會範圍內進行收入再分配以消除貧困越來越受到廣泛的重視。

總而言之，從1984年到2004年的20年間，世界銀行在為68個國家改革發放的204筆貸款中積累的一條重要經驗就是，多支柱優勢能夠更好地實現養老保險制度的多重目標（例如消除貧困，縮小退休前後的收入差距，保持收入穩定），能夠有效地應對普遍存在的多重風險（經濟風險，政治風險和人口風險），能夠具有更大的靈活性，能夠更好地適應不同主要目標人群的不同需求，一句話，能夠增強社保制度的長效機制。

在上個月我接待的智利社會保障部的官員時得知，考慮到DC型完全積累制的一些局限性，智利新的改革方案正在醞釀之中並將於2006年開始實施，其基本思路是在現有的制度框架不變的前提下，加上一個非繳費性的基本養老保障金（每人大約100美元左右），資金來自於一般稅收。智利新方案的這個思路無疑與世界銀行「零支柱」的建議不謀而合。

「十一五」期間，根據構建和諧社會和科學發展觀的總體要求和世界銀行給我們的啟示，我們應該：第一，繼續完善我國多支柱的制度框架，調整現有的支柱結構，強化各支柱的不同功能，加大社會保障的再分配因素和消除貧困的制度能力；第二，應考慮把社會統籌部分作為一個基本支柱完全獨立出來，作為再分配的一個基本保證養老金；第三，考慮將個人賬戶部分作為與個人收入和繳費掛鉤的一個支柱相對獨立出來運作；第四，大力發展第二支柱即企業年金。

三，堅持「補救型」模式的理念不能變，這是建立長效機制本身的一個長效機制

就國家、市場和個人（家庭）三者之間的關係來講，我國社保制度正處在一個重要發育期，即正處於模式選擇期，模式還未完全沒定型；一旦走上了某一模式的道路就很難回頭。近年來，理論界和媒體上的看法很多，尤其是呼籲政府應承擔更多的責任，增加更大的投入等觀點受到各界的廣泛同情和關注。但是，究竟哪個模式更符合我國國情，哪個模式更有可持續性？「十一五」期間我們能夠做些什麼？如果我們沒有一個明確的指導思想和核心理念，我們當前出台的一些政策就很可能與我們最終要選取的模式之間是背道而馳的，最終為我們的子孫後代留下重新改革的包袱，增加他們的改革成本。

就國家、市場和個人（家庭）三者關係來說，國外學界將福利制度模式分為多種，有三種、四種甚至五種的。主流的觀點是將之分為三種，即北歐的人民福利國家模式，歐洲大陸的合作主義模式，以美國為代表的混合模式；其中，國家的責任和義務在三種模式中是依次遞減的，市場和個人（家庭）作用是遞增的。它們各有千秋，基本可概括為三點：一是北歐模式中福利供給非常慷慨，傳統的工人階級和新中產階級都是受益階層，但私人部門的福利市場相對發展不足，國家負擔太重；二是歐洲大陸模式中，福利項目條塊分割，等級森嚴，中產階級是主要受益者，給付水平較高，國家負擔較大，改革進程艱難；三是美國模式中，廣泛的社會救助、一定的轉移支付與作用適當的社會保障使中產階級離不開市場，窮人弱勢群體離不開國家，他們二者同時成為市場化制度的兩個主要支持階層，同時，國家負擔較輕，個人福利不差，市場福利發達。

為方便起見，我們可以將之簡化為2大類，即歐洲模式的「普救型」和美國模式的「補救型」。根據我們的國情，有三點基本結論：一是我國版圖遼闊發展極不均衡，恐怕在幾代人里都無法複製非常慷慨的主要由國家包辦的「人人皆福利」的「普救型」模式，而只能偏向於提供「底線」的、有限的、同時發揮國家、市場和個人（家庭）三者作用的混合提供的「補救型」模式。這是一個不用過多論證的幾乎沒有爭議的基本判斷。二是所謂「補救型」即指國家有限的轉移支付應主要針對弱勢群體，制度設計一定要為社會提供一個基本的「底線」保障，將有限的財政資源花在「刀刃」上，不能「撒胡椒面」，騰出資源集中對目標群體進行轉移支付；其效果應該是窮人基本靠國家，富人主要靠市場，它們都成為這個福利制度和政治制度的支持者，使之成為社會穩定的基礎和主體；三是我們知道，社會保障制度對就業彈性具有很大的反作用；就業壓力在未來幾十年裡將始終是我國的最大壓力之一，而「補救型」的一個重要特點就是失業率比較低，就業市場彈性比較大，對廣大的垃圾崗位和高端的白領管理崗位都具有充足供給的能力，可以較大的緩解就業壓力；而「普救型」的特點似乎正相反，即人均勞動生產率較高，但失業率也較高；白領管理崗位和垃圾崗位的提供都比較有限，就業的「局內人」和失業的「局外人」之間形成了一個制度性的鴻溝，難以流動，單位勞動生產率較高的「局內人」不得不「養活」失業的「局外人」，在巨大的轉移支付之下，最終的結果還是導致社會人均生產率低於「補救型」，社會福利總收益還是受到很大影響。反過來講，正是這個社保制度模式才是解釋為什麼歐洲始終保持2位數失業率的真正原因之一，或說正是這個社保制度模式才是解釋為什麼美國私人部門成為一個巨大的就業機器的根本原因之一。

對我們的社保制度而言，所謂「補救型」，簡言之就是國家的作用不是萬能的而是有限的，不是大包大攬而是提供底線的，不是主導的而是引導的，不是「普救式」的而是「補救式」的；進而應該明確，既然在幾代人里我們根本無力複製「普救型」的人民福利國家，那麼，就不應唱高調，不應吊起人們的胃口，更不應該「預支」政府的承諾，那是一種不負責任的態度；人均只有1000美元採取的冷靜態度不可能與上萬美元的發達國家相比，相對應的歷史發展階段要有相對應的福利制度。

在確定了「補救型」的理念之後，我們應該確定如何在「十一五」期間為「補救型」制度做點什麼。這裡也有三點：第一，應該整合和強化國家「保底」的那一塊資源，如「低保」制度，明確國家在養老和醫療等主要項目上的基本責任，例如，如何將養老的統籌部分改造成基本養老金等；可以說在「保底」上，我們的資源分配不是公平了，而是還有不公平的地方，不是多了，而是少了，轉移支付不是規範了，而是還有很大的隨意性，等等，發達國家在這方面有很多經驗可以借鑒；第二，歐洲的經驗告訴我們，實際即使在美國，企業集體協商中工人的參與率和參與度也是很高的，而在我國不是高了，而是低了，不是強化了，而是弱化了。集體協商制度因素的引入我們還有很大的差距，工人的權益還沒有從根本上在「補救型」的基準上予以保障；第三，一些發揮市場和個人（家庭）作用的政策還有很多工作要做，例如企業年金就是典型的市場福利，可是我們的立法、我們的稅優政策、我們工人的權益保障狀況等等，都遠沒有跟上去，遠不適應市場和工人的現實需求，遠離「補救型」的制度要求。

總而言之，「補救型」不等於國家不作為，而是意味著，國家必須要作為，國家作為的表現不僅要進行必要的轉移支付，而且還要提供製度和遊戲規則；在所有這些方面，我們都與世界上典型的「補救型」制度相去甚遠，更何況與「普救型」相比了。只要我們的制度模式選擇正確了，就等於為建立長效機制打好了基礎，或說就為建立長效機制預留了空間。

四，堅持合理的繳費水平不走彎路，這是建立長效機制的一個長期條件

目前我國的整體繳費水平太高，以北京2004年服務業為例，僱主僱員繳費合計是：養老28％，醫療12％以上（額外還要繳納幾元錢的「大額醫療」），失業2％，工傷0.4%，總計已達42.4%；如果在加上10％的住房公積金就已超過52％。這個比例甚至超過了以高福利著稱的許多歐洲國家。據悉，日前《福布斯》發布「全球2005稅務負擔指數」公布，我國稅務負擔排名全球第二高。不管《福布斯》的數據採集渠道與計算方法有什麼問題，它至少從一個側面提醒我們，那些包括所有涉及到社保福利各種稅收在內的所謂「勞動收入稅」確實是太高了；相比之下，美國的「勞動收入稅」只有40%左右。我們要長期和辨證地看待降低費率問題：從短期看，降低稅率好像對當期制度收支平衡產生影響，甚至會較大幅度地減少制度的總收入，但長期看，降低費率可以提高企業競爭力，有利於參保率和擴面，有利於提高全社會的勞動供給，有利於擴大費基，有利於提高收入總體水平和收入總量，有利於社會保障制度長效機制的長期建設。這是因為，只有這樣才能變「要我參保」為「我要參保」，從根本上可刺激個人繳費動機。這是加強個人繳費與未來收益之間的聯繫、增強繳費激勵力度、進而提高制度收入水平的一個長期制度條件，是建立長效機制的一個不容忽視的重要問題。

誠然，解決這個問題不是一蹴而就的，因為要維持一定水平的替代率，與舊制度銜接起來；但應制定一個降低費率的時間表，要有這個思想和制度準備。「十一五」期間，對統籌部分的繳費公式可以考慮兩個要點：一是降低整體繳費水平，經過測算之後將費率降到一個合理的程度，或說降到一個支付能力能夠承受得起的最低限度上來。二是不但整體繳費水平要降低，而且邊際費率也要降低，換言之，要引入邊際因素，歐美國家之間的差異性已表明，這是鼓勵為統籌基金多繳費的一個重要手段，是統籌部分長效機制建設的一個不可替代的重要機制建設。邊際費率的公式設計要考慮到我國的現實，要適應靈活就業人員和農民工等的需要，要有靈活性，可以考慮城鎮就業人員家庭的「聯合因素」，例如將之作為一個「繳費單元」。

五，堅持個人賬戶的合理規模不倒退，這是建立長效機制的一個唯一載體

我們知道，積累制與現收現付制的一個最大區別就後者引入了資本化的個人賬戶；而之所以說積累制具有財政可持續性就是因為有了個人賬戶；個人賬戶的最大優點就是對老齡化具有完全的抵禦能力，最大的缺點是對通貨膨脹無能為力。所以，從長期看，抵禦老齡化的一個長效機制就是要維持一定的個人賬戶比例，換言之，個人賬戶比例的大小決定了抵禦老齡化風險的財政能力的大小。但在國際經驗性研究中，個人賬戶的大小並沒有一定規律可尋，而只能參考一國老齡化的程度和趨勢、財政狀況、宏觀經濟情況、人口增長速度、制度目標替代率等一些因素予以確定。我國正值高速發展期，考慮到較高的社平工資率和通脹因素，個人賬戶比例不宜過大，但由於老齡化高峰尚未真正到來，比例也不能太小。橫向看來，採取類似模式的其它國家的繳費總額中一般將1/4至1/3左右划入個人帳戶，所以，如果在短期內我國仍維持28％的繳費率，那麼，11％划入個人賬戶是比較合適的。1997年國發26號文規定是11％，2000年遼寧試點降到8％，黑吉兩省試點又降到5％，據說個別地區在做實時還要再低一些；這種一個不斷下降的趨勢與建立長效機制的目標顯然是不符的，箇中原因可能是為了容易做實賬戶；但長期看，這種辦法不是長效的，而是飲鴆止渴：皮之不存，毛將焉附？此時，即使個人賬戶都做實了，但比例一味降下去，甚至成為一個象徵性的點綴，那麼，可持續性就無從談起，長效機制就成為無本之源。那時，統賬結合在表面上倒是「名副其實」了，但實際上，部分積累制的意義卻基本喪失了，可持續性的載體就基本變成了一個「花瓶」或「空殼」了，當年制度設計時的初衷落空了――為了做實而做實，那就基本是現收現付了。

為此，在「十一五」期間，個人帳戶的地位要確定下來，甚至要用政策法規的形式相對固定下來，把個人賬戶的規模維持一個邊界點上，使長效機制的這個載體真正能夠發揮作用。具體說來，至少應採取2方面的措施：一是在試點地區和非試點地區將賬戶比例回復到8％；如果整體28％費率暫時不動，應回復到11％的水平上。二是在賬戶中也要引入邊際費率因素，即對個人賬戶的繳費機制設計要有新的思路，圍繞著降低邊際費率想辦法，繳費公式要靈活一些，甚至可以考慮設計一些激勵的因素，體現多繳多得的原則。

六，堅持探索選擇正確的投資策略不灰心，這是建立長效機制的一個唯一實現途徑

社保基金的增值保值是一個世界性的難題，這個探索至今仍在過程之中，還沒有定論。90年代中期以來，日本、瑞典、美國（擬議中）等紛紛放棄國債和基礎設施的投資而轉向金融和資本市場。國外的實踐和理論一再顯示和證明：第一，投資的資金主要應該是來自個人賬戶的資金――雖然賬戶持有人不一定是投資決策人――這是防止出現「社會投資」的根本辦法；第二，在大環境不具備時，投資的主體應該是中央政府或地方政府――而不應是個人；第三，統籌基金一般應購買政府債券，而進入金融市場的成功案例非常之少，失敗的先例則比比皆是。在理論上講，統籌基金投資股市和基礎設施對市場經濟制度和資本市場產生的負面影響非常之大，這樣的案例俯首皆是，其教訓是極其沉痛的――如日本戰後以來至2001年改革之前。

「十一五」期間，首先應進一步確定全國社保基金理事會的法律地位，廓清其與社保制度的關係，在法律上將理事會的融資渠道固定下來，繼續摸索投資策略；其次，應儘快將賬戶資金的投資保值政策明確下來，堅持進入資本市場的理念，完善其委託代理制度，實現省級統一集中投資的基本目標；最後，在實現省級統籌基金的歸集、管理和投資渠道的基礎之上，積極探索省級發行特種社保債券和中央政府特種債券的試點等規範的、符合國際慣例的增值保值規則，等等。概而言之，統籌部分也好，賬戶部分也罷，它們的投資制度在「十一五」期間都要有所為，有所動作，儘快將地方沉澱的資金投資行為統起來，防止和規避幾年來地方政府不得不進行的無序投資管理中出現的金融潛在風險。

七，堅持大力發展企業年金不放鬆，這是建立長效機制的一個重要補充機制

大力發展企業年金第二支柱是建立長效社會養老「大制度」的一個重要補充機制，是「大社保」概念之下的一個不可分開的重要組成部分，是彌補因社保繳費降低而導致替代率降低的一個重要補充措施，同時也是發展資本市場的需要。幾乎與任何一個發達國家相比，我國企業年金目前佔GDP和退休收入的比重都是最低的，發展空間十分遠大。從覆蓋率來看，丹麥與荷蘭已達到85%以上，英國和美國為50%以上，愛爾蘭為40%，西班牙為15%；企業年金的基金儲備最少的也佔GNP百分比的兩位數，多的要高達一倍和數倍，替代率也都在30－50之間％。而我國在上述幾個指標中都小得可以忽略不計，甚至是零。巨大的企業年金市場需要我們在許多方面予以努力：第一，當前，首批企業年金的機構審批執照已經發出，資金的安全性問題馬上提到議事日程上來，並成為業界關心的一個頭等重要大事，從內部看，資金的安全性要求我們須根據OECD幾月前剛剛發布的《企業年金治理準則》，根據國情儘快制定出我們自己的準則；第二，從外部看，保證安全性要制定單獨的年金監管制度，它與上市公司和其它金融機構的監管畢竟不太一樣，許多國家都有獨立的監管體系；第三，長期看最根本的發展動因在於受讓於第一支柱留下的繳費空間，在於適當降低第一支柱的繳費率，因此，這是一個系統工程；第四，要改善宏觀經濟環境，當前，民企的生命周期只有2.9年，因此僱主作為發起人，其發起意願十分有限；第五，要改善微觀經濟環境，增強勞工的集體協商的地位和發言權，創造職工的積極性；第六，要大力完善資本市場。

擺在「十一五」案頭的起碼有三項工作十分重要：

第一是最艱巨的一項工作，即儘快選擇一個適合我國的監管模式（例如混合模式），與「三會」儘快完成磨合期，以迅速搭建起監管機構的框架並使其運轉起來；此項工作時間之急迫，任務之緊急，已是迫在眉睫；執照已發，進入市場在即，如果監管跟不上，各種風險將不日就會浮出水面，如責任不清，任務不明，落實不到位，部門之間扯皮推諉會釀成巨大人為矛盾，主管部門會被逼使走向制度倒退。監管體系的設計要十分嚴格，萬分嚴厲，鐵面無私，這是建設資本市場的需要，是捍衛企業年金制度的需要，是保護工人利益和維護社會穩定的需要，是子孫後代福祉利益的需要，來不得半點懈怠與馬虎。在信託責任很弱甚至沒有任何信託傳統的大背景下，能否建立起強力的監管制度以保護受益人的根本利益，這是保護年金制度不至於走彎路甚至流產的關鍵環節，也是幾年來股市留給我們的一個重要教訓。而目前主管部門的監管人手太少，任務太重，根本不足以完成這項工作。

第二是比較容易的一項工作，即應將儘快制定企業年金治理準則，從內部保證資金的安全性。我們已有多年的上市公司治理的經驗，OECD又剛剛頒發了《企業年金治理準則》，所有這些都是我們可供參照的一個平台，主管部門要據此制定適合我國的治理指引，為所有機構提供一個治理框架。這是發展企業年金的一個配套工程，是推進年金髮展的一個重要前提，是規範市場和繁榮市場的一個手段。

第三是最容易的一項工作，那就是要儘快將制定稅優政策擺到議事日程上來。我們知道，發展企業年金還有很多困難要解決。事實證明，稅收優惠是重要的，但又不是最重要的。例如，2000年國務院關於遼寧社會保障試點的42號文件規定了4%的優惠政策。但是，2000年當年遼寧企業年金的餘額就是5個億左右，到今年大約還是5個億。5年過去了，沒有什麼太大的變化，稅優政策沒發揮什麼作用。這就說明，稅優政策雖然很重要，但不是不是最致命的。當然了，遼寧是老工業基地，國有企業比較多，負擔比較大，情況可能特殊一些。儘管稅優政策不是最致命的，但畢竟是一個重要的經濟刺激手段，是一個普遍的國際慣例。其實，許多省市地區已經紛紛出台了地方性的稅優措施，並且將會形成一個不斷蔓延的趨勢，尤其是，在首批企業年金資格機構名單公布之後必將導致新一輪「土政策」的比賽高潮。這已經是大勢所趨，堵是堵不死的，擋是擋不住的；只能因勢利導，順應潮流；與其任其發展導致形成制度碎片，不如早日統一，建立起一個大一統的全國制度。否則，統一稅優政策出台晚了中央政府就顯得非常被動，得不償失。世界各國的實踐證明，制定企業年金稅優辦法是必須的，是一件沒有商量餘地的公共政策，是政府不可推卸的一項責任，是個遲早要做的事情。既然如此，那就宜早不宜遲。

毫無疑問，EET型的稅收政策更加適合具體國情，它既對企業建立養老計劃有促進作用，又對資本市場的發展有促進作用。從表面上看，EET型稅優政策似乎對當期國家財政收入有一定的影響，這可能是許多人擔心的一件事，但事實上確不一定：長期看，它對發展企業年金起到的刺激作用所帶來的退休收入的提高必將抵扣因救助和各種專項撥款的轉移支付；中期看，所有市場「中介」機構產生的貢獻必將提高社會總體收益的水平；近期看，即使當期財政收入暫時受到一定影響，那也是完全可以承受的，國家財政每年幾千億的增幅在相當程度上是有能力彌補的。「十一五」期間出台稅優政策是個最好的時機：一是財政狀況如此看好，不能坐失良機；二是在目前早已山窮水盡的窘境下，它是資本市場的第一重大利好；事實上，我國資本市場的重要問題之一就是像企業年金這樣長期性資金一直「真空」，而投機性資金充斥市場。

八，堅持不斷擴大覆蓋面的進程不猶豫，這是建立長效機制的一個權宜之計

應制定一個時間表，制定幾個過渡性方案，分期分批將有關社會群體納入到社保體系改革之中，這既是構建和諧社會的重要措施，又是增強制度可持續性和建立長效機制的一個重要權宜之計。這樣的好處是，第一可以擴大費基，短期內迅速提高制度的財政可持續性；第二可以促進縮小社會兩極分化；第三，可以提高覆蓋率，為提高社會統籌層次奠定基礎。事實上許多發達國家都曾走過這條路，或說採取過類似的權宜之計，例如，美國1935年建立社保制度，15年之後的1950年強制性地把「自雇者」覆蓋進來，7年之後的1957年又強制性地把殘疾人納入進來，變相地擴大了費基，為制度財政可持續性即長效性做出了巨大貢獻。要實現上述擴大覆蓋面和提高統籌層次當然有許許多多制度性的準備工作要做，但這是大趨勢。

我們說擴大覆蓋面是建立長效機制的一個權宜之計，其實，這是基本社會養老保障的一個制度目標。任何一個國家的基本社會保障制度，都是盡量將其所有領薪階層全部覆蓋進來，覆蓋面占經濟活動人口比例的大小是評價社會保障制度是否成熟的一個重要標誌，是體現社會公平性的一個重要指示器，是體現政府責任的一個重要方面，是一個國進入國際市場是否被看作市場經濟地位的一個重要指標。換言之，近期看，擴面是建立長效機制的一個權宜之計，但長期看，它就是建立社會保障制度的初衷之一，是構建和諧社會的必經之路。

「十一五」期間，首先應將非正規部門靈活就業人員覆蓋進來；其次，農民工納入社保制度作為一個重要考慮和舉措；最後，應將3000多萬事業單位人員納入到改革的範圍，這是一項難度非常大的工作，至少在「十一五」期間應拿出一個改革輪廓。

九，堅持提高統籌水平的目標不懈怠，這是建立長效機制的一個重要法則

眾所周知，統籌水平越高，集合風險和化解風險的能力就越強，這是大數法則的一個基本原理，是各國社會保障制度的一個基本經驗。就第一支柱中DB型現收現付制的統籌部分來說，逐漸提高統籌水平是強化長效機制的一個重要手段。誠然，在經濟發展不均衡的條件下，提高統籌水平需要一個過程，在目前以縣級統籌為主的現實中，要創造條件，逐漸提高統籌層次，逐漸過渡到省級統籌，最後實現全國的統籌。這是創造全國大市場的需要，是建立社會保障制度根本目標的需要，同時，也是建立長效機制的一個不容忽視的一個重要法則。

提高覆蓋率與提高統籌水平它們二者之間互為前提，相輔相成：覆蓋率越高，提高社會統籌水平就越容易；社會統籌水平越高，就越能促進勞動力在全國範圍的自由流動；全國統籌水平的實現，其集合風險的能力大大得以提高。

如果「十一五」間普遍實現省級統籌，我國社保制度的長效機制就將發生一個質的變化。因此，過渡期越短對提高長效機制的建立就越有利。在「十一五」期間，要有一個時間表，實現從縣市級統籌向省級統籌的過渡，實現「真正的完全意義上省級統籌」。目前遼吉黑三省改革試點中的省級統籌還不完全是嚴格的收支兩條線，這些表述和目標還是「初級階段」的，例如，允許省里統一核算，餘缺可以調度使用，甚至結餘基金可以由省級授權市縣管理，等等。鑒於此，「真正的完全意義上的省級統籌」還沒實現，省級風險集合能力還是打折扣的。

十，堅持大手筆的大思路不含糊，這是建立長效機制的一個戰略部署

對社保制度設計與建設十幾年的改革歷程，可以用一句話來概括，那就是戰略有餘，戰術不足。如何解釋？如果說統賬結合的大制度得以確立是一個戰略性的部署，我們已成功地完成了一個理想的規劃，獲得了一個美好的藍圖的話，那麼，各個子系統就屬於戰術性的問題，而這些戰術的設計和運行就顯得不盡人意，存在許多隨意性問題，例如大到國有股減持、國有股權劃撥、遼寧試點等，小到賬戶比例下調、地方沉澱資金的擱置、行業屬地化等，制度碎片化現象比較嚴重。由此，我們可以得出的這樣的結論：對於部分積累制模式的選擇與建立，在戰略上我們是個大贏家，但在整個轉型期的一系列日程表安排與設計上存在諸多戰術問題。如果一些問題長期得不到妥善解決，這個制度的設計初衷就要落空，甚至倒退（如賬戶比例一味縮小下去）。

換言之，部分積累的大制度定下來之後，如何解決這些有礙於長效機制建立的種種子系統？或說，如何順利地實現這個在當年是超前的、具有前瞻性的部分積累制度？既然它是先進的，對此我們不應動搖，那麼，我們如何能夠順利實現這個混合模式使統賬結合的制度良好地運轉下去並能夠使我們順利達到彼岸？有什麼技術方案能使我們解決看上去似乎是自相矛盾的解決方案，例如，做實賬戶與擴大賬戶比例之間似乎存在的矛盾，降低繳費水平與擴大賬戶之間似乎存在的矛盾，等等。實際，它們不是邏輯上的矛盾，換個思路來考慮也許就柳暗花明。這是一個戰略思考，解決的是（各個子系統的）戰術問題。這是大思路，解決的是（實現統賬結合的）技術問題。

十一，堅持名義賬戶的核心思想，這是實現長效機制一個過渡性方案

所謂換個思路，比如說運用名義賬戶的基本原理進行思維的話，前面提到的第四、五、八、九條等許多政策建議就不是矛盾的了，否則，一眼看去，它們之間存在著相當尖銳的自我矛盾的地方，人們會誤認為存在著邏輯思維的錯誤。

既然統賬結合的本質就是部分積累制，它其實就是混和制的一種而已；混和制還包括名義賬戶制；而名義賬戶制可以被看成是部分積累制的一個新的實現形式，是DC型的現收現付制，而不是傳統的DB型的現收現付制，或說是現收現付制的「翻版」；它可以實現目前統賬結合的所有目標，既有現收現付的優點，也有積累制的優勢，既有DC的成分，又有DB的因素，所以，從本質上講就是一種混和制；在過渡期內它可以為建立長效機制發揮一定的暫時作用，成為走向真正實賬積累的一個過渡性方案。

名義賬戶的核心思想其實只有兩條：第一條是在融資方面它完全是DB型現收現付的性質，於是，它就既可以避免當前因做實賬戶而遇到的巨大成本困難，又可以避免因做實賬戶以後由於資本市場不成熟而遇到的巨大投資困境。第二條是在繳費方面它完全可以起到DC型積累制的作用，就是說，它將個人繳費和未來收益100％地緊密聯繫起來，人們是發自內心地願意主動繳費的，是從根本上激發了繳費積極性，因為它如同銀行個人存款一樣。名義賬戶的這兩個核心優勢足以解決當前我們面臨的主要困難，上述幾條建議之間出現的似乎相互矛盾和邏輯錯誤都會在這兩個優點面前迎刃而解。由於名義賬戶是「模擬做實」，是「模擬積累制」，實際就幾乎等於銀行存款儲蓄：銀行里的現金早已被運用去了，賬戶是空的，但在法律上銀行賬戶里的錢就是持有人的，記錄是清晰的，準確的，存多少拿多少，一分不少，多存多拿，具有完全的激勵效果。

在資本市場沒有投資條件的情況下，在投資問題難以解決的條件下，在融資方面實行現收現付是最保值的，最現實的，收益是最大化的，風險也是最小的；做實的賬戶是個包袱，並且，規模越大，包袱就越大；數量越多，負擔就越重；例如，近5年來年均社平工資增長率是14％，這對試點省份2－3％的年均投資回報率來說意味著巨大的侵蝕。這些負擔最終還是要由中央政府來負擔的，最終還是要轉嫁到納稅人身上；其結果不言自明：如果全國全部按比例都做實了賬戶，那麼每年增收的幾千億財政收入就在相當程度上意味著化為烏有。在當前世界成功的改革案例中，名義賬戶制的現收現付融資特徵是解決投資這個「第一困難」的唯一途徑，是實現最終統賬結合的最好臨時手段，是當前可供選擇的一個最佳過渡方案：待未來資本市場成熟時再做實賬戶也不遲。

從本質上講，它是目前能看得到的部分積累制的一個新的實現形式，是反對倒退回DB型現收現付制的一個重要制度保證：這就是「取中構和」，即一條最佳的「取中」之道，進而達到「構和」之目的，是建立長效機制中求同、求實、求穩的一個「中間道路」，是減少國家財政負擔和保障受益人利益的一個諧和之道，是建立長效機制的一個過渡性方案。

    十二，堅持與時俱進，實事求是，因地制宜，抓住機遇，積極探索部分積累制新的實現形式，這是建立長效機制的一個正確思想方法

美國2001年拋出的「布希方案」中三個統賬結合模式均為做實個人賬戶。它之所以敢於這樣是因為2個原因：一是它有這個財力，截止到2004年12月31日，現收現付制的美國聯邦社保基金的餘額儲備已高達1.7萬億美元，而每年的支付大約只有4－5000億左右，就是說，其積累餘額是年度成本的將近300％以上，它完全可以在制度內一次性解決轉型成本，而不需進行任何轉移支付；二是它有全世界最發達的資本市場，投資回報率肯定不會低於購買國債。換言之，美國設計統賬結合的制度並做實個人賬戶，建立一個投資型的資本化賬戶是因為美國具備了兩個條件。

智利1981年一次性向DC型完全積累制進行休克性過渡，也是由於它在當時具有相當經濟條件和政治條件；2006年設想中的增加「零支柱」的改革完全是來自財政稅收，這也是因為它具備了相當的經濟條件。智利社保部這個官員與我面談時告訴我說，近年來智利銅礦收入非常好，是其主要來源，它們完全有這個能力，且近年來一直是宏觀經濟穩定，大環境良好；換個角度講，智利進行休克性療法，基本上是一次性向完全積累制轉型，並建立起了一個個人分散化投資的資本化賬戶，這也是因為它具備了一定的歷史條件。

香港地區2001年改革一起步就做成個人分散投資的DC型完全積累制的「強積金」也是由於存在2個主要原因：一是條件具備，如人口規模較小，經濟條件較好，領薪階層金融文化素質較高，等等；二是它有一個非常發達的資本市場，這個「硬體」條件足以使它能夠支撐起這個投資，可以獲取相當的回報率；一句話，香港地區建立強積金制度也是完全符合它的經濟條件的，是一個正確的選擇。

瑞典和義大利等歐亞七國從90年代中期至今（最晚的是捷克2004年初宣布的）之所以紛紛引入名義賬戶制，也是由於2個客觀條件的約束所決定的：第一，如要維持現存的現收現付制，成本太高，負擔不起；如要轉型為完全積累制，成本也太高，照樣也負擔不起；第二，對波蘭、拉脫維亞、蒙古、吉爾吉斯坦和捷克來說，它們還多了一個條件約束，即它們的資本市場很不成熟，做實賬戶也無法投資。於是，名義賬戶制便應運而生，順應了歷史的潮流和改革的意願。十年來的運轉結果說明，它們基本是成功的。換言之，歐亞七國不得不引入名義賬戶制也是特定歷史條件的結果，在既無財力，又無投資條件的情況下，這也是一個明智的選擇。

從上述這些改革案例和改革方案可以得出兩個結論：第一，在模式選擇中，既要與時俱進，積極探索，又要實事求是，因地制宜。雖然不同的環境條件決定了它們不同的改革模式，但它們都是正確的。強人所難的事情常常是事倍功半；故步自封的事情常常是無疾而終。在部分積累制的實現形式中，在90年代初我國創建統賬結合時還沒有出現名義賬戶制；第二，既要敢於抓住機遇，善於順應潮流，又要敢於大膽否定自我，善於自我調整。沒有人認為我們會永遠保持如此高速的增長，機不可失，在高速期我們必須要居安思危，否則，如果在高速期沒有想到未來必須要解決的一些關鍵問題，那麼，在未來走出盛世之後我們就不能走出歷史的怪圈，因為，常常是機遇創造奇迹，時機造就成功。

那麼，上述國外這些改革案例對我們有什麼啟示呢？我們也可以從2個方面來看：第一，我們既無充足的轉型成本，又無成熟的資本市場；面對這兩個基本國情，我們要積極探索部分積累制新的實現形式，而不應故步自封，拘泥形式；我們應該堅持的是部分積累制的精神實質，而不是當時歷史條件下做實賬戶的技術路線。第二，名義賬戶制是目前我們能夠看到的一個部分積累制的新的形式，可以避免我國目前的兩個困境（轉型成本不足，資本市場不成熟），是一個可供研究的制度形式，是「十一五」期間可供選擇的一個方案。就目前東三省試點改革的效果來看，這個模式可以解決他們存在許多遺留問題和困難。至於這個東三省試點問題，筆者將另文論述。

簡單的結論就應該是：待這兩個條件具備時在做實賬戶也不遲。

「十一五」期間必定還是個高速期，所以，它是解決上述十幾個問題以建立長效機制的一個不可多得的制度創新機遇期。

    （完）