如何看待「中國綠卡」新規？

作者：李天涵，孟小潔律師

2020年2月27日，中國司法部發布的《外國人永久居留管理條例》（徵求意見稿）（以下簡稱《條例》）在網路上引起劇烈反響。網友們對《條例》有褒有貶，一時間眾說紛紜。

在此之前，坊間曾有戲言，「中國綠卡」全世界最難拿。從數據來看，確實可以看到「中國綠卡」每年給出的數額很少。在開放「中國綠卡」之初的幾年間，中國每年通常發幾百張綠卡。同樣的大體量經濟體美國，每年發放綠卡數目在100萬張左右，其中人才類的綠卡有14萬張。[ii]當然，美國原本是個移民國家，不可完全參照。不過我們也大約可以從數據中，看到中國綠卡的珍稀程度。

中國的綠卡審批工作是從2004年開始的。在這一年，國務院批准了《外國人在中國永久居留審批管理辦法》（下簡稱「辦法」）。所以，這次的條例並非橫空出世，更多是把2004年以後陸續頒布的辦法整理結合在一起，並做了調整。如果把這次2020年的條例和2004年的辦法相比較，總體的框架上，並沒有大改動，但是也有一些細節上的變化，我們會在下文提到。

在全球經濟緊密聯繫的今天，全球範圍內的人口流動是大勢所趨。總體而言，移民們的熱情大致受兩方面影響：一方面取決於輸入國的歡迎程度是否有足夠的激勵，即「引力」；另一方面取決於輸出國的條件是否還適合繼續停留，即「推力」。後者比如一些戰亂及落後地區無法保證基本生存條件的情況。

從目前包括美國在內的西方國家的做法來看，很遺憾的是，保守主義盛行下，降低第一個方面「引力」不影響第二個方面的「推力」，驅趕走的只能是高端的技術人才。剛好在目前西方國家保守主義盛行的時候，中國推出適合外籍人士長期居留的人才招攬計劃，本是一個吸引人才的很好契機。

當然，政策制定的過程中，如何防止被濫用，如何保護本國公民的權益，這些都需要謹慎考慮。這裡拋磚引玉，提供一些想法。

外籍在華人數激增，沒有「身份證」生活不便

政府從2004年開放中國綠卡政策以來，一直想要解決的一個痛點是外籍人才長期在華生活的 「便利性」。

作為本國國民，很多事情習以為常，比如買票、辦證等。但是作為生活在海外的華人，應該更能理解沒有「身份證」的苦惱。比如，但凡在美國還沒有獲得綠卡身份的短期簽證持有者，日常出行辦事都得多想一步，這事兒沒有綠卡能辦嗎？續駕照的話，這個文件能被承認嗎？銀行開戶能認可這個文件嗎？貸款認可我目前的身份嗎？孩子可以在當地上公立學校嗎？諸如此類。

同樣在中國長期生活沒有綠卡的外籍人士，或者已經擁有中國綠卡但是相關待遇尚未明確的外籍人士，也有相似的苦惱。比如辦理酒店入住、購買火車票等。而部分在華持有工作類簽證的外籍人士，甚至還面臨超過一定年齡后無法續簽的難題。

據報道，2004年出入境管理部門共批准外國人入境1693.25萬人次，是1994年的11倍。[iii]2016年外國人入境人數高達7630.54萬人次，是2004年的四倍不止。[iv]在華常住外國人方面，2011年在華常住外國人已經接近60萬。[v]而根據2019年科技部部長在第十七屆中國國際人才交流大會上公布的數字，2018年在中國境內工作的外國人已經超過95萬 。[vi]以我國對外開放程度最高的上海市為例，2015年在滬工作的外國人約在9萬至10萬之間[vii]，但到2019年，在滬工作的外國人數量已經報增至21.5萬人左右[viii]。

可見，外國人進入中國的數量在快速增加，以上數據還不包括通過偷渡等方式，非法進入中國的外國人。部分地區，比如廣州百姓已經可以切身感受到外國人的與日俱增。[ix]

與此對應的是，中國綠卡發放的數量也逐年增長。在2016年，被批准獲得中國永久居留的外國人，增長到1576人。[x] 雖然聽起來仍然不多，但是相比之前的一年幾百張，已經是成倍增長。同時，中國政府陸續頒布了一些相關政策作為細化方案。2012年，以中組部牽頭的25個部門，聯合下發了《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》，明確了擁有中國綠卡的外籍人士的18項待遇規定。這次2020年條例中關於待遇的部分，也是大量吸收了這份2012年的規定。

總體而言，目前的這份條例，是把之前陸續頒布的辦法做了一個系統地匯總。但是，其中也有一個不小的變動，增加了一類人的申請。

2020年新規究竟新在何處：適用於更廣泛的技術類人才

如前所述， 中國綠卡規定的框架沒有變化。主要體現在以吸收技術人才為主，以家庭移民為輔。

2004年版本的主要條件是：

（一）在中國直接投資、連續三年投資情況穩定且納稅記錄良好的；
（二）在中國擔任副總經理、副廠長等職務以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇，已連續任職滿四年、四年內在中國居留累計不少於三年且納稅記錄良好的；
（三）對中國有重大、突出貢獻以及國家特別需要的；

2020 年的版本中，除了繼續保留上面這些有重大投資的企業家，重點院校的研究人員，突出貢獻人士，以及高級管理人員外，特別值得注意的是增加了這一類：


第十五條 外國人依法在中國境內工作，屬於下列情形之一，且納稅記錄和信用記錄良好的，可以申請永久居留資格：
（一）具有博士研究生學歷或者從國際知名高校畢業，在中國境內工作滿三年，其間實際居留累計不少於一年；
（二）在國家重點發展的行業、區域連續工作滿三年，其間實際居留累計不少於一年，工資性年收入不低於上一年度所在地區城鎮在崗職工平均工資的四倍；
（三）在中國境內連續工作滿四年，其間實際居留累計不少於二年，工資性年收入不低於上一年度所在地區城鎮在崗職工平均工資的六倍；
（四）在中國境內連續工作滿八年，其間實際居留累計不少於四年，工資性年收入不低於上一年度所在地區城鎮在崗職工平均工資的三倍。

這些新增類別下的人是什麼人呢？看起來應該是從事相對高收入工作的普通人。不限職業，不一定是企業主、研究員，不要求特別貢獻，可以是收入高的技術工人或者其他職業。這是一個把長期在華居住，收入良好的普通外籍人士納入長居系統的一個嘗試。

這裡可能有一個意見上的分歧了。到底中國想要歡迎什麼樣的外國人來中國長期居住呢？是否一定是傑出到有突出貢獻的？普通人可以嗎？雖然從情感上，可能大家並不反對努力工作的普通人，但是如果做普通工作的外國人都有綠卡了，是否會影響到當地人的就業？

移民大國美國，在設計制度時就曾面臨這樣一個經典難題。最後的解決方式是，列出部分行業作為緊缺行業鼓勵申請，比如物理治療師和專業護士，而其他行業則需要證明無法在美國當地雇傭到合適人才才可申請外籍人士的綠卡。或許可以作為一個借鑒參考。

作為優才計劃的綠卡政策：地方享有相當自主權

從目前規定來看，中國的《條例》更多的是一個優才引進計劃，而不是大鳴大放地鼓勵各種形式的全面移民。相比而言，美國每年通常發放100萬張左右的綠卡，其中65%的綠卡是發放給親屬家眷，只有14%左右的綠卡是發放給投資、傑出人才以及技術人才。可見吸引人才在次，家庭團聚為主。還有13%左右的美國綠卡，發放給了需要人道主義幫助的群體。側重點明顯不同，也是目前美國國內一直有人主張改革的原因之一。

由於綠卡發放的初衷不同，決定了地方可以參與的程度不同。在美國，移民法是聯邦法，各州雖然在很多其他的大小事務上有極大的自主權，但是在移民問題上都是由聯邦政府統一管理。而中國以優才為導向的綠卡計劃，和之前各地方吸納人才的落戶計劃頗為相似。各地存在需求差異，也在落戶政策上積累了不少經驗，所以中央把操作細節的許可權下放到地方也在情理之中。

於是，在2020年的這份條例草案中，這幾處關鍵的內容，都將具有地方特色，期待各地方的明細規定：

第十一條 外國人為中國經濟社會發展作出突出貢獻，屬於下列情形之一的，經國家有關主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府推薦，可以申請永久居留資格：
第十五條……前款第二項至第四項規定的工資性年收入為最低標準，具體標準由國家移民管理部門及省、自治區、直轄市人民政府確定。
第十六條……（三）在中國境內設立高新技術企業、創新型企業，效益顯著並經省、自治區、直轄市人民政府主管部門推薦的。
第四十三條 省、自治區、直轄市人民政府應當根據本地區實際情況，制定完善配套措施，保障本地區內永久居留外國人在參加社會保險、購買自住自用房以及本人或隨遷的未成年子女接受義務教育等方面的合法權益。

這次《條例》中，對可能出現的問題預留了伏筆，比如「配額」的概念。《條例》第二十三條提到，「等待配額的時間不計入審批期限」。雖然沒有提到「配額」的具體數目，但單從第二十三條中我們還是可以看出，《條例》的起草者還是已經考慮了這個問題。相比其他國家，中國具有更大的人口基數和密度，在「配額」的確定上，確實應當更加慎重。

《條例》既然開始考慮普通職業的工作者，細化是必然。如《條例》第八條規定，國家移民管理部門會同科技、人力資源社會保障部門適時制定積分評估制度。目前北上廣等地的落戶政策就採用的是積分制。外籍人士獲得居留的條件是否類似，有何變化，也是讓人拭目以待。

結論：同一個世界，同一個煩惱

移民到海外的華人，常常會有困惑：怎麼老有當地人反對移民，並且當地人怎麼反對移民的時候總是把合法移民和非法移民混為一談。自己出錢或者出力，不是企業家就是技術人員，抑或是辛勤勞動的工作者，不應該受到當地人的歡迎嗎？

從這次的條例風波中，我們或許可以換位思考得到些啟示。一個有著自己文化認同感的民族或者國家，對於外來的事物天然抱有警惕。不論移來的是技術精英還是底層工人，不管是合法還是非法，凡是文化有巨大差異的，都有一個相同的標籤，「外人」。本地人都擔憂自己的文化受影響，擔憂自己的福利被外來人員佔用，進而產生抵觸情緒。

同時，民眾對移民的印象，很大程度上取決於日常能接觸到的身邊人，或者媒體上看到的移民形象。由於中國綠卡本身發放量少，所以大家日常接觸到的「合法移民」外國人原本就少。此外，媒體通常報道問題人群，所以「非法移民」的形象，尤其是作姦犯科的非法移民最容易出現在新聞中。於是不管是在中國、美國還是其他國家，大家一提到移民，自然首先想到非法移民，尤其是不守法的非法移民。媒體關注的偏見也使得普羅大眾對「移民」的大群體差生了一些認識偏差。

隨著全球人口流動增加，吸引全球人才、管控外來人口、促進文化融合，是每一個大國都需要面臨的問題。期待中國以此次條例為契機，做好人才引流和人口管控。




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原作者：李天涵、孟小潔律師
出處：「閑話移民」公眾號

李天涵，美國宋和孟律師事務所中國業務負責人，畢業於美國伊利諾伊大學法學院，美國法學碩士，中國法學學士。具有中美兩國法律職業資格以及豐富的美國移民法律從業經驗。聯繫方式：tli@songmenglaw.com
孟小潔律師，美國宋和孟律師事務所合伙人，常居洛杉磯，加州職業律師，加州大學伯克利分校法學碩士，中國復旦大學法學碩士、學士，美國移民律師協會會員，洛杉磯律師協會移民分會執行委員。聯繫方式：info@songmenglaw.com


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i.《這些年，中國綠卡發給了誰》，紐約時報中文網，2017年2月24日
https://cn.nytimes.com/china/201 ... rd-stephon-marbury/
ii.《【近20年綠卡數據】歷年獲得綠卡人數，中國獲得多少張綠卡？》，移民幫，2017年8月5日
https://posts.careerengine.us/p/5985bc3b2a5c1c70d18973b8
iii.《背景資料：二十年出入境管理工作統計數據及相關圖表》，中國網，2005年11月22日
http://www.china.com.cn/zhuanti2 ... content_6037477.htm
iv.《去年外國人入出境7630.54萬 韓國人高居榜首》，中國網，2017年2月9日
http://m.china.com.cn/wm/doc_1_9_277896.html
v.《中國究竟有多少「三非」外國人》，中國日報中文網，2014年6月23日
http://world.chinadaily.com.cn/2014-06/23/content_17609815.htm
vi.《逾95萬外國人在中國境內工作》，新華網，2019年4月14日
http://www.xinhuanet.com/fortune/2019-04/14/c_1124365178.htm
vii.《在滬常住外國人已達17萬左右，出入境新政實施后——無論國籍和年齡有夢就能闖上海》，上海市社會建設委員會辦公室，2015年7月11日
http://gov.eastday.com/shjs/node4/node33/u1ai79642.html
viii.《逾21萬外國人在滬工作 上海成為外籍人才眼中最具吸引力城市》，上海市人民政府，2019年1月16日
http://www.shanghai.gov.cn/nw2/n ... 1/u21aw1359394.html
ix.《誰說廣州的黑人走了？現在仍滿大街都是！》，搜狐網，2019年8月18日
https://www.sohu.com/a/334534598_567410
x.《這些年，中國綠卡發給了誰》，紐約時報中文網，2017年2月24日
https://cn.nytimes.com/china/201 ... rd-stephon-marbury/