中國財政到底養了多少人？ZT

中國財政到底養了多少人？
作者：熊劍鋒  來源：《鳳凰周刊》

   導讀：中國財政到底養了多少人？答案可能會讓你吃驚不已。中國的「吃公糧」人口僅截止2009年就已超過5700萬，這個數字已經逼近英國的人口規模，並且還以每年超過100萬人的速度遞增。 以官民比例來看，平均23.5個中國人就要供養1名公職人員，中國雖然還是發展中國家，官民供養比例已經跨入發達國家行列，然而我們的納稅人並沒有享受到發達國家的公共服務，這同樣是不爭的事實。 30多年來中國政府進行了七輪機構改革，試圖把龐大的財政供養人員精減下來，但每一次努力，都遭遇了強力反彈。

    本文刊載於《鳳凰周刊》2013年10期 熊劍鋒

    3月17日，李克強作為新一屆政府總理第一次與媒體和公眾會面，暢談未來的施政方針。在談及未來財政收支時李克強表示，未來財政收入再保持高增長態勢已不大可能了，但民生支出是剛性的，不能減，只能增，那就需要削減政府的開支。

    為削減政府開支，李克強約法三章：本屆政府內，一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財政供養的人員只減不增；三是公費接待、公費出國、公費購車只減不增。這三條中央政府將帶頭做起，一級做給一級看。由此，中國財政供養規模再次成為公眾話題。

    中國財政要養多少人？

    中國納稅人到底養了多少公職人員？在網路上流傳頗廣的是這樣一個數據，2008年國家民族事務委員會公布，全國少數民族幹部數量為291.5萬人，占幹部隊伍總數的7.4％，網友據此推斷出全國共有幹部3940萬人。

    但問題在於，這裡使用的「幹部」的概念和「公務員」「官員」等諸多概念，與李克強所提的財政供養人員存在著很大的差別。

    長期以來，中國政府規模問題一直是學界和社會公眾關注的焦點，但官方和學界往往各說各話。如官方宣稱中國官員只有1000餘萬人，而學界宣稱有7000多萬人吃皇糧，其原因就在於各自採用了不同的統計口徑。

    關於此問題，現在見諸於公開媒體討論的常見概念包括：官員數量、公務員的數量、幹部數量、政府僱員以及財政供養人員等。這些概念按照劃分的標準和統計口徑大概可以分為三種：第一種是最狹窄的黨政機關的公務員數量；第二種是財政供養人口；第三種是在黨政機關、事業單位和由財政供養的准公務員性質的人員。

    其中第一種和第三種的差別較大。財政部2011年出版的內部資料《2007年地方財政統計數據》披露，截至2007年年底，第一種口徑的全國黨政群機關的人數為1355萬人，其中在職的約976萬人，離退休和其他人員約為379萬人。

    第三種口徑包括中共中央黨校教授周天勇所提出的「七類人」：除了黨政群機關公務員外，黨政群機關中的准公務員、事業單位人員、不列入預算自己收費供養的政府機構和執法人員、國有企業和國有商業銀行中大量行政級別的公務員性質的官員、縣鄉村中大量由罰款和收費供養的非編製管理人員（大約2000萬）以及由財政供養的行政和事業單位離退休人員。以上人員合計超過了7000萬人。

    而此次李克強約法三章中提到的財政供養人口，實際上採用第二種口徑也就是財政供養人員的口徑來衡量政府的規模。從納稅人負擔的角度來說，採用財政供養規模的口徑來衡量一國政府規模的大小也是更為合理的一種選擇。

    所謂財政供養人口，是指由財政來支付個人收入以及辦公費用的人員。在中國，財政供養人員主要由三部分組成:首先是黨政群機關人員，主要供職於黨委、人大、政府、政法機關、政協、民主黨派及群眾團體等機構；其次是各類事業單位人員，供職於教育、科研、衛生等諸多領域；第三種是黨政群機關和事業單位的離退長休人員。

    財政部在2012年出版的最新的《2009年地方財政統計資料》中披露的數據顯示，到2009年年底，全國不包括中央的地方財政供養人口為5392.6萬人。這些都是有公務員編製或者事業單位編製的體制內人員，除此之外，中國還存在大量的准財政供養人員，包括現有60餘萬個村委會以及8萬餘個居委會。

    村委會和居委會工作人員本身並不屬於上述三種人員中的任何一種，既不是公務員也非事業單位人員，但是中國各地的居委會和村委會幹部大多參照事業單位管理，由財政發工資。例如北京在2011年給全市2600多個社區大約2萬名居委會、社區服務站工作人員提高待遇，使之與事業單位相似，而已經實行多年的大學生村官在很多地方也是參照事業單位管理。

    根據全國婦聯公開的數據，截至2008年底，全國村委會成員中女性人數50.7萬人，所佔比例為21．7％，據此可以推斷出全國村委會人數大約為234萬人；而來自民政部基層政權和社區建設司的數據顯示，2007年年底，全國居委會人員總數約41.6萬人，全國居委會和村委會總人數約為275萬人。加上這部分准財政供養人口，到2009年年底，中國財政實際供養人數超過5700萬人。

    根據財政部國庫司編寫的《2009年地方財政統計資料》，總數接近5400萬的財政供養人口中，在職人員3815.24萬人，離休退休人員1391.35萬人，還有其他人員185.98萬人。

    其中事業單位人員佔了大頭。按照財政部的分類，事業單位即一般預算財政補助開支的人員為3589.8萬人，財政承擔其工資的60%～80%，其餘由所在單位自行籌集；而公務員和參照公務員管理的一般預算財政撥款開支的人員為1553.6萬人，他們分佈在黨政群機關和參照公務員管理的事業單位，其所需工資和辦公經費由財政全額撥付。

    還有一類是經費自理的事業單位，其特點是有編製和財政不會給予撥款，但是這些單位有收費權和執法權，人員數量為249.2萬人。儘管他們不直接領取財政資金，但同樣具備行政或者事業編製，且政府賦予其的收費權和執法權實際上等同於一種稅收和財政權力。

    從地域分佈來看，財政供養人員300萬以上的省份共有四個，分別是江蘇、山東、河南和廣東，其中江蘇的財政供養規模獨佔鰲頭，高達503.9萬人，幾乎佔全國的1/10，山東、河南和廣東的財政供養人口分別為336萬人、358.5萬人和314.1萬人。

    財政供養人口規模處於200萬到300萬之間的省份也有四個，分別為河北、湖北、湖南和四川，其餘省級行政區大部分處於100萬到200萬人之間，只有8個省市自治區的財政供養人口低於100萬，其中北京、上海、重慶的財政供養人口都超過了90萬。


    中國財政供養規模的問題不僅僅是存量巨大，其加速增長的趨勢才是真正令人擔憂的地方。從1998年到2009年，中國財政供養規模從3843萬人飆升到5393萬人，11年間增加了1550萬人，年均增加141萬人。期間，2007年是一個拐點，當年財政供養人口突然增加了300多萬人，增速飆升到7.7%，而此前增速一直控制在4%以內。（2007年到底發生了什麼？詳情請見另文《30年機構改革：精簡與膨脹的悖論》解讀。）

    財政供養人口的快速增加主要有兩個來源，一方面是離退長休人員的迅速增加，離休、退休和長休人員從1998年的629萬增加到1577萬人，平均年增近90萬人，佔總體財政供養人員增加數量的60%以上。

    而且這種趨勢將長期持續下去。如果一個大學生從22歲畢業進入體制內的政府機構或者事業單位，到60歲退休，其總共工作時間為38年。現在在職的公職人員3800萬人，假設其年齡是平均分佈的，可以推測未來每年將新增離退休公職人員100萬人。而事實上中國正面臨老齡化趨勢，這意味著未來公職人員中離退休人員將加速增長。

    實際情況也是如此，2007年、2008年和2009三年財政供養的離退長休的公職人員累計增加了317萬人，年均100萬人以上，呈現出加速增長的態勢。從離退休公職人員佔整體財政供養人口的比例也可以看出這一趨勢，其所佔比例從1998年的16.4%大幅提高到2009年的29.2%，11年間幾乎翻番。

    中國現行的養老體制是雙軌制，公務員和事業單位人員由國家財政供養：在籌資方面，個人不用繳費，全部由財政負擔；在調整機制方面，退休待遇調整與在職人員工資同步。5400萬體制內人員目前的養老金替代率不低於80%，而2008年中國普通職工的養老金替代率，僅為44%，兩者相差達36%。對於納稅人來說，這意味著很大一部分稅收用來供養近三成「光吃飯不幹活」的離退長休公職人員。

    財政供養新增人口的另外一個來源是在職人員的增加。中國1998年體制內在職人員3214萬人，到2009年時增加到3815萬人，增加了600萬人，接近20%。這種增長態勢以2006年（當年在職人員為3366人萬）為界，可以分為兩個階段：此前的8年間僅增加了150萬人左右，此後三年新增450萬人。

    按此速度，到2012年，中國財政供養人口或已超過6000萬。

   

    除了正式的「一般公共服務支出」外，還有隱藏在其他科目中的「三公」消費也是行政成本的重要組成部分。曾經有學者提出了三個3000億的說法，即公款出國3000億元、公款招待3000億元和公務用車3000億元，並認為中國的行政成本多年來高居世界第一，行政管理費用支出占財政支出的比重遠遠超過美國、法國、日本等國家。

    財政部的官員在一次全國財政工作會議上曾經表示，對於「三公」消費，國務院領導高度重視，要求財政部採取積極措施。而財政部相關司局共同研究的結論是，三個3000億元的數據肯定不對，實際比這個小。有地方財政官員對記者表示，財政部官員認為由於是報表統計上來的，「心裡也沒有底」。

    行政成本和管理費用不僅規模大，而且增速快。對於公職人員的待遇和成本，曾經擔任過公職的慢牛資本董事長張化橋發明了一個「科長指數」。他在1986-1989年間在中國人民銀行總行當主任科員（也就是科長），當時每月工資52元，加上副食品補貼和免費的單身宿舍及醫療保障，綜合價值大約是每月130元。而到2013年，同樣一個科長的綜合價值大約是15000元。也就是說，這25年來老百姓供養一名科長的費用，每年大約以20.9%的複合比例增長。

    中國經濟改革開放30年，前20年的年均通脹率約為7%，第三個10年的年均通脹率僅為2%，整個30年的年均通脹率約為5.5%。扣除通貨膨脹之後，一名科長每年消耗的經費以15.4%的速度增長，約為GDP年均增速9.7%的1.5倍。

    產出方面，中國公共服務儘管近兩年獲得不少進步，建立了全覆蓋的醫保和養老保險體系，但是公共服務的水平和質量都仍然很低。

    城市化可以作為衡量一國提供公共服務水平的指標。儘管中國城市化率按照常住人口計算已經達到了2012年的51%的水平，但是城鎮戶籍人口佔總人數的比例卻只有35%。前後相差的16個百分點之中，蘊含的是數以億計的農民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會，不能享受附著在戶籍上的、城鎮居民獨享的福利待遇，包括醫療、住房、義務教育等各方面的公共服務。

    換句話說，只有35%的中國人口能夠享受較為全面的公共服務，而財政供養率與中國較為接近的美國、日本、德國等國家，其城鎮化率分別為82%、66%和74%。這些國家都採取了有效措施，保障不同區域的公民，包括城市以外的居民均能享有平等的公共服務，其涵蓋就業、養老、公共教育、公共醫療、公共住房等的基本公共服務體系，也讓中國望塵莫及。

    除了覆蓋面之外，中國公共服務的質量和其他國家也難比肩。國務院發展研究中心宏觀部、中國社會科學院2007年曾經合作發布了《中國公共服務報告2006》。該報告認為，中國當前政府公共服務「總體水平偏低、發展不平衡、效率低水平趨同」，對地方政府「基本公共服務綜合績效等級」進行的評比結果顯示，優秀等級空缺，北京和上海屬於良好等級，天津、浙江、廣東、江蘇位於一般等級，其他省級市則屬於不足。

    「官多兵少」結構性過剩

    為什麼中國擁有近6000萬公職人員，消耗的財政收入比例和絕對數額在全球名列前茅，但提供的公共服務的數量和質量卻不盡人意呢？

    中共十八大報告在闡述「深化行政體制改革」時透露了一點端倪。報告要求嚴格控制機構編製，減少領導職數，降低行政成本，該提法反映了中國財政供養人口中一個很大的問題——公職人員結構不合理，「官多兵少」，所以才需要「減少領導職數」。

    《中國公務員》雜誌刊登過一篇文章，批判公務員構成中的「官多兵少」現象，稱個別地區和部門「不按規定程序報批」和「突破規定的規格和職數限額」設置領導和非領導職務，有的縣竟出現500多位科級幹部，有的鄉鎮出現一正九副以上的鄉鎮長，甚至在編製確定、人員不完全到位的情況下，出現了幾乎「全員皆官」的現象。

    「官多兵少」導致的結果是，真正服務於公眾的公職人員少，後勤人員即服務於公職人員這個群體自身的人員太多。中山大學哲學系副教授何博傳在《山坳上的中國》一書中提到，中國各級行政機關工作人員，約有1/3是後勤服務性的，實為世界所罕見。

    復旦大學公共行政系教授唐亞發現，儘管美國各級政府年度開支占當年GDP的接近一半，但這些財政開支主要用於為納稅人服務的公共安全、醫療保障、社會保險、教育項目和貧困救濟等領域，政府僱員的人頭費和日常管理費用支出比例卻較低；而中國的情況恰恰相反，人頭費和管理費用占財政支出的比例非常高，用於普通公民和公共服務方面的財政支出的比例卻較低，應該增加提供公共服務的醫療衛生、教師和警察等人員的數量。

    中國財政供養人員的結構性過剩問題由來已久，南開大學周恩來政府管理學院朱光磊歸納為「三多三少」：政工幹部比較多、從事機關內部服務的後勤人員和工勤人員較多，而現代政府管理和社會發展所需要的財稅、社會保障和各種權利保障工作的部門和人員則很少。

    國家行政學院公共管理學部副主任馬慶鈺教授在接受媒體採訪時也表示，目前公職隊伍主要的問題是崗位配比不合理：一線窗口人員太少，而後台人員過多。他建議借鑒成熟國家的經驗，將兩者比例最少控制到六四開，即一線窗口不少於60%。

    中國財政供養人員結構性過剩的另一表現是各級政府機構上下對口，重疊設置。對比英、美等西方國家，其不同級別政府的職責構成，基本上每一級政府只管特定的事情，事權劃分清晰，各自負責，誰決策誰執行，誰管的事情出了問題就找誰負責，不會到別的層級去推卸責任。而中國幾乎每一級政府都保持相同的機構，每一個機構都希望從下一級政府找到自己的腿。比如軍事問題，中央有軍委和國防部，各級地方對應設立武裝部；再比如外事問題，中央有外交部的統一領導，各級對口設立外事辦，人員浪費顯而易見。