官僚政治在世界各國

一

被看作一種社會體制的官僚政治，既如我們在前篇證明了的，是為任何社會特定歷史階段——由封建制到資本制的歷史過渡階段——的必然產物，那麼，一切現代化了的國家，顯然都曾經歷過這種政治形態；一切尚逗留在現代化過程中，或尚未現代化的國家，顯然還不免在為這種政治支配形態所苦惱；而那些立在資本主義轉型階段和社會主義形成階段的國家，是不是也會有官僚政治出現呢？關於這幾點，是我們緊接著前面的論點，而必須分別予以解明的。但為了說明體繫上的便利，本篇只打算就現代各先進國家曾經經歷過來的官僚政治的史實，扼要加以解述；對於晚近法西斯蒂諸國統治形態下新官僚主義，只想順便提及，因為我們的目的，僅在藉此顯示官僚政治在中國過去和現在，該分別具有那些不同於一般的特質。

二

先就英法兩國來說。

英國從1500年起就已確實變為一個民族的君主國家。它的舊時封建體制已經在開始崩潰，君權在開始擴張，過渡性的專制政體在開始形成。「英國政府的發展比歐洲大陸早一個世紀，但兩者通是遵循著同一的發展道路。亨利八世（Henry Ⅷ）與依利薩伯（Elizabeth）的事業，實際上是和路易十四（Louis ⅪⅤ）、威廉一世（Frederich William Ⅰ）的事業相似的。它是一種聯合和統一國家的事業。倘使各省不曾聯合而成為各王國，各地方團體不曾結合而為各民族，和一切封建的權利、特權、豁免和權力衝突的混合物，不曾變為一個統一的政治制度，後來的民主立憲政治的發展將不遵循它所採的途徑。這是專制君主政體的事業。」注10在完成這種事業當中，國王「在國內就力圖達到能夠替他的全體臣民立法，和由他自己的官吏直接對臣民施行法律的地位」。這就是說，立法權是國王的，行政權卻全落到官僚手中了，官僚政治就這樣配合起了專制政體的要求。

自是直延至「18世紀末年，官吏的任用，完全操在當權者私人手中；鬻官賣爵的事，也是層出不窮。政府的職位，甚至可以預約。例如格蘭味（Grenville）把玉璽保管處（Privy Seal Office）的書記，預約給他四歲的親戚；英國第一個內閣總理滑浦爾（Walpole）叫他的公子霍萊士（Horace）在政府中掛個名，拿公家的錢到巴黎去享受沙龍的生活。這都是歷史上很著名的事實」。特別在依利薩伯時代，英國官吏賄賂公行，為人所共知。法官對於釋放罪犯有固定的價格。即在17世紀，聯合王國的行政仍是極端腐敗；關於英國艦隊狀況，諾列斯（Norreys）曾寫信給科克（Sir．John Coke）說，「全體都十分腐敗……上級人員須下級人員供奉，並強迫他們為著自己和他們的司令而實行盜取。」

可是，與我們待述及的其他歐洲各國比較，英國的專制政體，從而英國的官僚政治，畢竟是表現得最為平淡無奇的。英國的國會在16世紀以至17世紀中，大體上雖然是純粹形式上的、供國王諮詢或玩弄的東西，但在昌言「國王出自上帝，法律出自國王」的詹姆士一世（James Ⅰ）時代（1603—1625），議會對於這位放肆無度的君主的財政上的需索（如依關稅收入、專賣權讓渡、貴族爵位出賣以及強迫借債來維持其浪費生活）就已提出雖然是無效的抗議。等到詹姆士的兒子查理一世（Charles Ⅰ，1625—1649）繼位，議會更利用查理所遭遇的財政困境，一方面給予他以支援，同時卻由他取得以次幾種允許；即不得議會同意，不課捐稅，不在私人住宅中駐紮軍隊，不在和平時期宣布戒嚴令，不得任意下令拘捕人民。這幾種基本的立法權取得了，英國議會政治就把它的專制政體和官僚政治沖淡了。

從表面上看，彷彿英國比較修明的政治，是由於它自13世紀以來的傳統的議會制度使然，其實還有更基本的因素在作用著。「……從亨利七世（Henry Ⅶ）以來，英國的『貴族』不但沒有妨害工業生產的發展，反想從中得到利益。同樣的因為經濟的或政治的動機，大地主的一部分都時常準備來與財政的及產業的資產階級之領袖合作。這樣，1689年的妥協因而容易的成功了。政治掠奪品——地位、官職、大的薪俸——都還在鄉村貴族的手裡，只要他們顧慮到財政的產業的及商業的中等階級的經濟利益。而這個經濟的利益，在當時已經充分的強大，它終於決定了國家的一般政治。」

這樣，「新的土地貴族和新的財閥，新孵化的高等財政家以及由當時保護稅支持著的大製造家，就是這樣自然的盟友」，他們自於1689年成就了「光榮革命」這一政治買賣以後，就在國家的任何一個經濟部門，確立起他們的支配權，對於國有地，對於對外貿易公司，對於信用機關，通能「協作的」從事掠奪和僭有。「英國資產階級對於為自己利益的行動，絲毫沒有弄錯。」英國的專制政體與其配合物的官僚政治，是由它的國民經濟順利成長和它的資產階級的指導原則被明快發現出來之後就逐漸收場的。英國的自由哲學、政治學、經濟學是它的順應社會經濟狀況下的產物，但卻反過來給予了那種社會經濟以有利的指導；賴有此，英國的專制君主乃知道他的利益不在保持傳統王權，英國大大小小的貴族和官吏，乃知道他們的利益，不在個別的控制或把持政府。

如其說英國資產階級對於階級利益的打算絲毫沒有弄錯，法國在這方面的表演，就似乎弄得太不成樣了。

法國的專制政體和官僚政治，與英國比較，是會給人以更強烈得多的印象的。在整個17世紀中，一列專制君主都分別配上了一列專擅的總理大臣。亨利四世（Henry Ⅳ）時代的緒利（Sully），路易十三（Louis ⅩⅢ）時代的立殊理（Cardinal Richelieu），路易十四（Louis ⅩⅣ）前期的馬薩林（Mazarin），後期的柯貝爾（Colbert），都像虔誠的維護路易十四所謂「朕即國家」的王權，但他們在維護王權之餘，卻一致的在這樣期許自己：「余即國王。」他們分別把持朝政，為了集中權力，如像立殊理，曾把全國分劃為若干監察使區，委派監察使監督各區內國家賦稅的徵收、地方警察或憲兵的組織、命令的實行，以及裁判所的處理等。這些監察使只要對立殊理負責，他們因為具有賦稅、警察以及裁判的無限權力，所以後來法國有名的所謂「三十個暴君」，一大部分就是由他們變成的。立殊理為了監視他們，又利用偵探與詭術，把他的官僚政治特務化。他的後繼者馬薩林大體承繼了他的作法。而著名的柯貝爾，則是由馬薩林一手栽培的。我們看到法國這種大權獨攬的官僚系統，再回顧一下英國查理一世的權臣巴金汗公爵（Duke of Buckingham）屢被國會攻擊的史實，就恰好是一個對照。

法國官僚系統為了剪除舊來貴族給予他們的政治阻礙，在路易十四時代，就設計出了一個讓貴族自行糜爛、自行腐化的奢侈豪華的凡爾賽宮，可是，貴族階級的政治阻力雖由此減弱了，法國整個國民經濟卻由於此種浪費受到了致命的打擊，而貴族資產階級化的可能性也相應被堵截了，資產階級對於王權、對於官僚政治的鬥爭，自然就頗不夠勁。「一直到革命以前，貴族、地主在自己手中，仍保有法庭及一切與之相關聯的警察職能。法官的職權，是領主賦予的。法官自己是依靠捐稅、賄賂和罰款來維持生活。」而且「12世紀至18世紀間，在法國與世襲貴族並存的，還有一種法官貴族即官僚貴族，他們之所以獲得這種稱呼是用金錢買來的。當時曾被稱為『議會』的法庭最終審判，是這種貴族的壟斷權。議會議員的稱呼是當作遺產來讓渡的。由於革命前的法國法律只有在巴黎議會備案以後才能發生效力，所以法官貴族熱心的擁護統治階級的特權，並且總是公開反對任何改革」。

英國議會除了極少的場合，自始至終都採取限制王權的步驟。法國貴族可以用金錢購買，議員也可以用金錢購買，他們把貴族、議員的頭銜一購買到手，就想以擁護統治特權、反對任何改革來一本萬利的收回其所支付了的代價。極有啟迪警覺性的偉大啟蒙運動，不足以喚醒這般貴族官僚的昏頑，到頭只有讓大革命去作著無情的清算了。

三

在歐洲，專制政體——官僚政治出現較早的國家是英法，而出現較遲的國家則是德俄。

直至法國發生划時期大革命的1789年，日耳曼的兩個民族國家，始在國際政治上起著重大作用。當時屬於哈布斯堡王朝的，除奧大利而外，還有匈牙利和斯拉夫國家；而屬於霍享佐倫王朝的，在普魯士王國中部有包括柏林在內的勃蘭登堡侯國，在西部有薩克森的一部分和威士特發利亞的一部分，在東部有西里西亞、東普魯士及「西普魯士」，在北部有帕麥拉尼亞的一部分。就把屬於哈布斯堡王朝的奧國拋開不講，德國內部統一聯合事業的遲滯是不難想見的。

可是領土範圍的狹小，並不曾限制德國君主們採行專制政體的雄心。在同世紀的上半期，被譽稱為現代德國最初建立者斐特烈大帝（Friedrich der Grosse）父子，就已經在從多方面進行那種統一聯合的事業。如其說斐特烈大帝的業績偏重在武功方面，而對於文治、對於官制，就是由他的父親斐特烈·威廉一世（Friedrich Wilhelm Ⅰ）開始創建的。行政的集中管理，由中央到地方的行政機構的建立，官吏服務條件（如為避免因緣舞弊，不許在本市、本省做官等等）的確立，特別是公私財政的明確劃分，差不多成為此後將近一個世紀中德國行政上的規範。

德國的專制君主，雖不像英國國王那樣，說「國王出自上帝」，也不像法國國王那樣說，「朕即國家」，而只是較謙抑的說：「皇帝不是專制的主人，但只是國家的第一個臣僕」（斐特烈大帝語），然而，語言的表現，並不能改變事物的本質。落後而被四周強鄰所宰割脅制的德國，為了對付外侮，終不能不在國內各邦領間、在社會階級間採行較妥協的姿態；而資產階級力量之不易培成，更促使那種妥協受著一種絕對主義的領導。因此，直至19世紀中葉以後，德國還是被支配「在專制主義的、官僚主義的、封建主義的混合行政之下」。

至若在這種政體下，照一個自詡非常愛國的德國學者桑巴特（Sombart）所說：「官吏不正當的行為，表現為一種普遍的現象。這現象在它的普遍之中，只須由幾個特例，特別是普魯士的就可以證實。無論如何，這是早前一切時代的常規……斐特烈三世（Friedrich Ⅲ）治下的政府人員，為一種無賴漢，殊令人討厭。他們像一群飢餓的獵犬，總是利用每種機會作蠅營狗苟的勾當。」就是在德國人誇稱為聖潔、嚴格訓練的普魯士軍隊中，軍需亦公認為是發財致富的肥缺。

本來，在19世紀70年代前後，德國在俾斯馬克（Bismark）主政當中，已因幾次對外戰爭的意外收穫和資本主義經濟的突躍成長，採行了一些立憲的步驟。但歷史學家把德國那種政府，看作是「稍加掩飾的專制政體」。儘管憲法把德國境內二十五個邦合成一個聯邦，有點像北美合眾國一樣，各邦都有相當權力。但是帝國政府控制工業團體、鐵路、法典、社會福利和外交事務。皇帝可以統制普魯士在聯邦會議（Bundsrat）里的票數。他利用這個方法可以統制憲法的修正，可以召集和解散國會，可以任命、罷免內閣總理。下議院（Reichstag）的立法權是有限的，法律的通過可以不經過它的同意。惟其如此，前述專制主義、封建主義、官僚主義的混合行政體制，只是在韋瑪憲法所由實現的社會民主黨政權之下才被暫時剷除過，但為時不久，第三帝國的英雄們，又在各種矯造與增飾之下，變相的復活了德國的政治傳統，那是我們要在下面補說到的。

俄國直到彼得大帝（Peter the Great，1682—1725）同卡薩林（Catherine the Great，1762—1796）才把專制統治奠立起來。全國帶有原始性的自治政府都分別予以剷除，而任用與皇帝有親近關係的人管理全國的行政。俄皇在名義上雖掌握全國立法、行政的大權，但他的全部工作，除遊戲、狩獵以外，無非是簽名與接見賓客。一切對內的重要問題，皆由貴族院解決。貴族院經過各部官署，指揮全國行政；其中，內政官署同時又是貴族院的辦公處，而各官署的秘書，則是各種重要事務的報告人與執行者。其在地方，有兩個執行系統，一為行政，一為財政。地方督軍指揮各地駐軍，監督地方政權及法庭警察。地方行政的秘書官則專理賦稅收入。督軍直隸於貴族院，秘書官則由各官署委派。為了監察各地方官吏，更為欽差大臣一類監察官的設置。

這看是層次分明的官制，實行起來，照俄國自己描述的，卻是下面這樣：

「無論如何小的官吏，甚至一個管理沙皇的鞋子的官吏，可以為了自己利益任意破壞政府的命令。」

「官僚主義在本質上就是忽視現實，專講形式。在政府下級機關可以解決的問題，而又不需要詳細規定的事，卻要提交上級機關以延長時日。很小的一個問題，故意咬文嚼字終久得不到最後解決。機關雖多，辦事遲緩……視人民如牛馬，因而發生強奪、利誘、賄賂、藐視國法、狡猾、欺詐的現象。」

「監察機關用各種方法掩飾行政官的污點，他們有時也更換行政人員，但那是為了在人民心目中造成一種印象，以為政府也是反對官僚主義的，其實，那是政府懼怕人民騷動，故以監督官的名義來監督人民……不論監察機關的形式如何……在中央政府有『秘密官署』，在各地方也必有很多秘密組織。」

帝俄官僚政治的上述弊病，顯然是直延到十月大革命才根本剷除了的。俄國式的專制政體——官僚政治，對於英法兩國固不必說，就是對於德國，亦表示了莫大的差異性。德國在幾次對外戰爭勝利后，封建的軍國主義雖受到鼓舞，資產階級勢力亦因以昂揚，所以德國的專制政體到了19世紀後期，就必須以不徹底的立憲來予以遮掩。俄國每經對外戰爭失敗以後，就藉改革內政，特別是解放農奴來平抑全國人民對於它那種腐敗、暴虐統治的責難與怨憤。但農村傳統生產關係沒有根本改變，國民經濟或民族資產階級勢力無法抬起頭來，它所施行的立憲步驟，就比之德國還要不徹底得多。等到外國資本進來了，新型的金融寡頭支配因素，使參組在尚待蛹脫的傳統社會生產關係或政治支配形態中。也許就因此故，我們一見到前述帝俄後期的官僚政治及其弊害，就彷彿格外感到是「吾家故事」。所以，儘管不少的歷史家，從俄國是一個西方國家兼東方國家來解釋它的專制政體——官僚政治的特異性，而我卻寧願就社會史的立場來說明它。

四

由上面的例解，我們不僅明瞭：官僚政治是由封建社會轉向資本社會之過渡歷史階段的產物，同時還知道：某一個國家的傳統封建關係愈強固，它的自由經濟發展愈困難，它在此過渡階段的官僚主義政治，就愈加要混合著專制主義、封建主義，而表現得更持續、更露骨。反之，一切當然是另一個形相。我們最好在這種推論下，簡論到美國的官僚政治。

在美國尚未出現以前的美洲，「北方和南方一樣，盜取為一切時期的官吏的本來職務。十七八世紀半官的大營業社為營利、欺詐的園地；恰和殖民地區域的行政一樣，遼遠省份的行政，不常委諸最切實和最忠誠的人，總督大都對自己的僚屬樹起先例來，藉欺詐和壓制聚斂財富。」

有人根據此點，說美國後來的官制，其所以採取所謂大家都有機會參政的短期輪換的分贓制，就是鑒於殖民地時代的英國官吏過於腐敗、過於專擅，想藉此來限制官吏的不法活動。我不反對這種說法，但美國官吏不法活動的受到限制，或者，當作一種社會體制看的官僚政治在美國的不易出現，卻有他根本的原因，那就是市民的民主政治在美國比較能實行得徹底。即「資產階級長期的統治，現在只有像在美國這種國家才有可能，因為美國本來就沒有封建制度存在，而社會開始就是建立在資產階級的基礎之上」。

不錯，我們已承認就是在市民的民主政權之下，官吏不負責任、講形式、講應付，乃至假公濟私的事，還有發生可能，並且在美國確也發生過，但如英國拉斯基教授所說，像在歐洲的那種官僚政治，是難得見之於美國的，如我前面的推論，那只是屬於技術性質方面的。

然則美國是否永不會發生官僚把持政府權力的那種官僚政治呢？近來美國國內有識人士已經抱有一種隱憂，表示著不曾在資本初期發生這種政治形態，卻可能在資本末期發生這種政治形態。如Louis M.Hacker在最近出版的《美國資本主義之勝利》中就說：「在極權國家裡面，國家已將全（社會經濟）領域控制在手，無論企業經營或私人行動，都變成官僚政治的關切對象。至於美國方面，雖則官僚政治在羽毛未豐時代，尚能響應民主主義的過程，然而國家資本主義的勢力，亦在日趨雄厚。」這就是說，美國如其一步一步走上國家資本主義或獨佔資本壟斷之路，它的政治將不可避免的要極權化、官僚主義化。這逼得我們要把德意型的獨裁的官僚政治作一交代。

人們對於同一名稱所代表的不同性質的東西，往往總容易把它們搞在一起。前述那位《美國資本主義之勝利》的作者曾這樣告訴我們：「英法兩國的新宮廷貴族，不啻是專制官僚政治的柱石，他們操縱教會，左右司法，統率海陸軍，享受最有利的獨營權，並（就法國而論）以稅收承辦人的地位，向人民橫施敲詐。這種現象，跟現代的法西斯主義極相類似，蓋16、17世紀的英法專制政治和現代德意的法西斯政治，都想扶植私人親信所組織的集團，由這些集團去作實際的政治控制者。」

其實，這兩個不同時代分別發生的專制政體與獨裁統治，就是在形式上的相似點也是極其有限的。然而，假使把配合後者的官僚政治稱之為新官僚政治，那也只是名詞上的相同罷了。在資本主義末期或帝國主義階段出現的獨裁統治，乃因前此的議會政治、選舉方式，以及其他有關民主、自由的社會秩序，已不適於或不利於金融寡頭獨佔局面，於是各國就照應其各別的歷史條件，採取新的行政形式和方法，那在義大利稱為法西斯政權，而在德國則稱為納粹政權。因為這種統治或宰制的對象，是幾世紀來在自由、民主號召乃至實際活動中覺醒過來了的、已經部分的取得了政治權力的生產勞動大眾和有識的中等階級，還有是資產階級內部除了金融寡頭或獨佔集團以外的其他有產份子，於是這種統治就特別需要製造一套等級主義、全體主義的哲學，一個無所不在、無所不為、無孔不入的秘密警察組織，把全國人民特別是全國勞動大眾，任意編組在他們所設計出來便於宰制、驅使的社會政治框架中；於是，這種統治的執行者，法西斯黨徒、國社黨徒，就比之專制時代的官僚集團，還要採取更橫暴、更無顧忌的姿態。貪污、欺騙、敲詐、結黨營私、舞弊，那是太尋常了。公開的劫掠、對於人身自由的任意蹂躪、集中營、集體屠殺，已成為這種統治的必要手段了。

當然，今日（注--本文寫於1948年）的政治，距離這種法西斯統治還遠，但它的獨佔集團在戰後通過其所包庇豢養的政黨，所施行的一些反民主、反自由的措置，已使世界有識人士耽心美國正在向著法西斯統治前進中。

臨到末了，我還得關於蘇聯講幾句話。前述那位《美國資本主義之勝利》的著者，不但把晚近獨裁統治與初期專制混做一團，且把蘇聯的無產階級專政也一視同仁的處理。他說：「在德意等極權國家裡面，它並且有消滅私產權，將國家社會主義代替國家資本主義的傾向。俄國方面，這個步驟甚至已經完成。不論個別的環境如何，國家資本主義與國家社會主義的顯著徵象，總跟重商主義時代一樣，建立強有力的官僚政治，官僚政治中的人員，即是新制度的主要推動者。」為了證示蘇聯也有官僚主義，國內外論壇上，已經有人把蘇聯近年自我檢討分別指出集體農場和工廠中一部分人營私舞弊的情形作為宣傳資料。蘇聯社會經濟還不曾達到理想的境地。屬於技術性的官僚作風是可能不曾祛除凈盡的。但我相信，一個私有財產制不存在的社會，一般生產大眾皆有政治發言權的社會，任何一種當作社會體制看的官僚政治形態是決計無法生根的。