論官僚政治

一

在有關政治理論或政治史的載籍中，我們經常容易見到關於貴族政治、專制政治、民主政治的論著。但把官僚政治（Bureacracy）當作一個特定的形態或體制加以論述的，卻比較稀罕。那往往只是在討論其他政治形態時附帶的說到。對於這種政治現象形態少所論及的理由何在，以後還有談到的機會。這裡我只要表明：官僚政治確曾在不同的程度上，存在並作用於一切國家的某一歷史階段。也許就因此故，英國權威政治學者拉斯基教授（Prof．Laski）曾在塞利格曼教授（Prof．Seligman）主編的《社會科學大辭書》中，就官僚政治作過這樣的概括說明：

官僚政治一語，通常是應用在政府權力全把握於官僚手中，官僚有權侵奪普通公民自由的那種政治制度上。那種政治制度的性質，慣把行政當作例行故事處理，談不到機動；遇事拖延不決，不重實驗。在極端場合，官僚且會變成世襲階級，把一切政治措施，作為自己圖謀利益的勾當。

——《社會科學大辭書》第三卷，第70頁

這說明大體是妥當的，但我認為需要加以補充和分釋，否則不但對於拉斯基教授自己在那段話後面引述的例解，有些不易講得明白，而我們也似乎可以依據經驗，說官僚政治在任何歷史時代都能存在。比如說，講形式、打官腔、遇事但求公式上能交代、一味被動的刻板的應付、一味把責任向上或向下推諉……諸如此類，都是所謂官僚主義的作風，這作風，確實在任何設官而治的社會，差不多都可以見到；即在民主政治下，對於任用官吏，如採行所謂分贓制（Spoils System——美國以前官吏進退，隨政黨為轉移，故稱此種官製為分贓制），則因交代頻繁，造成互不負責的脫節現象；如採行專家制，重視官吏專門經驗，則又因他們長期或世守其職，造成特殊積習，造成相伴而生的種種官場流弊。特所有這些作風和流弊，通是屬於技術方面的，惟其是屬於技術方面的，故英美諸國都先後實行一種政務與事務分開的文官制，從技術上予以改進，並設法使那些流弊減縮到最低限度。然而，我們把官僚政治當作一種社會體制來討論，雖然也注意它的技術面，但同時卻更注意它的社會面，從社會的意義上來理解官僚政治，就是說，在此種政治下，「政府權力，全把握於官僚手中，官僚有權侵奪普通公民的自由」，官僚把政府措施看為為自己圖謀利益的勾當。像這種社會性的官僚主義政治，是依存於諸般社會條件，而又為那些社會條件所範圍著的，它可能增大前述技術性的官僚作風，但卻不可能單在技術上去講求根治。

由以上的釋明，我們就知道：

（一）官僚政治得從技術的、社會的兩方面去說明，而我們當作一種社會體制來研究的官僚政治，寧是重視它的社會的那一面，雖然我們同時沒有理由不注意到它的技術的那方面。

（二）大約官僚政治在社會方面有了存在依據，它在技術上的官僚作風，是會更加厲害的，反之，如官僚不可能把政府權力全掌握在自己手中，由自己按照自己的利益而擺布，則屬於事務的、技術的官場流弊，自然是可能逐漸設法糾正的。

（三）技術性的官僚作風，不但可能在一切設官而治的社會存在，在政府機關存在，且可能如拉斯基教授所說，在一切大規模機構，如教會、公司，乃至學校中存在，可是，真正的官僚政治，當作一個社會體制看的典型的官僚政治，卻只允許在任何社會的某一歷史階段存在，而就歐洲說，卻只允許在16世紀到18世紀末乃至19世紀初那一個歷史階段存在。

二

那是一個什麼歷史階段呢？

就政治史上說，那是由封建貴族政治轉向資產者的民主政治的過渡階段。在那個過渡階段上，一般的政治支配形態不是貴族的，亦不是民主的，卻是在大小貴族與商工資產者彼此相互爭權奪利場面下成立的專制政體，而所謂官僚政治，就是當作這種專制政體的配合物或補充物而必然產生的。為了容易理解起見，我們且從以前不能產生官僚政治的社會或國家說起罷。

在歐洲，最初出現的國家是希臘的奴隸國家。如在雅典，那是由十個部落所選出的五百議員所組成的協議會來統治，它服從那每一個公民都有出席權與投票權的民會的決議。擔任官職的權利，擴充到無產勞動者以外的一切國民。羅馬由它開始建國到以後擴大領土的千餘年的長期歲月中，其政治生命史，幾乎一半是受共和政府統治。羅馬共和國的官吏，任期只有一年，且向不連任。注2後來臨到帝政時代，雖然如許多歷史家所說，因著東方專制政治的影響，使羅馬皇帝們扮演起東方專制君主的角色，頒布法律，徵收賦稅和任命一切官吏，但也許不儘是西歐人人氣質上不適宜於這種統治（J.E.Swain在他的《世界文化史》中，就不時強調此點，說專制主義是東方的產物，西方人氣質與此不合），而也許由於野蠻的日耳曼人已經侵擾進來了，致使那種統治形態一時並不曾形成與它配適的官僚政治。

中世紀的封建王國，是由僧侶、貴族行使統治的。不管實行到什麼程度，整個中世紀，似乎總存在著一個理想，想把文明世界統一於一個政府、一個基督教共和國，它同時是教會，又是國家。在形式上，封建的階級組織，由最高級的教皇、皇帝、國王或君主，到公爵、伯爵、主教、僧院長、子爵、男爵和小領主，以至最下級的騎士或侍從，儼然是一個頗有層序的金字塔。但因為特許（Immunity）及其他的慣例，這每一個單位，差不多都成形為一個準獨立的政治體，它的屬地或地產，不受國王管轄。大小貴族或僧侶卻分別擔任著治理的工作。在這種情形下，一個特殊的官僚階層，自然是無法產生的。

可是到了中世紀末期，上述的封建基地上逐漸成長起了民族國家。每個民族國家在開始都是採取專制主義的政治形態。那原因，把最基本的經濟上的理由暫且拋開不講，主要是由於那每個民族國家，起先都是由於較有力的、較大的封建貴族，努力統一其各別屬領內的政治權力；在這種企圖上，他必得同僧侶鬥爭，必得同其他貴族鬥爭，此外，他還會依據民族的或其他的理由，不絕努力擴大其領地，而與那些非其屬領內的僧侶、貴族鬥爭。鬥爭勝利的國王把以前分別把持在貴族、僧侶手中的賦稅、戰爭、公益、裁判等權都集中到自己手中了。可是對於這些方面的政務，他不能樣樣自己去做，特別在領土擴大的場合，他就更非委託或命令一批人去做不可了。由是，「君主專制政體就是在一方面國王只把有關行政事務的立法權集中在自己手中，同時由他發給官吏的命令變為行政法或公法的來源」注3。在這種情勢下，官僚或官吏就不是對國家或人民負責，而只是對國王負責。國王的語言，變為他們的法律，國王的好惡，決定了他們的命運（官運和生命），結局，他們只要把對國王的關係弄好了，或者就下級官吏而論，只要把他們對上級官吏的關係弄好了，他們就可以為所欲為的不顧國家、人民的利益，而一味圖所以自利了。所以，在專制政治出現的瞬間，就必然會把政治權力把握在官僚手中，也就必然會相伴而齎來官僚政治。官僚政治是專制政治的副產物和補充物。

三

然則在君主專制政體下的大批官僚究是從何突然產生的呢？而他們這種表現在官僚政治下的官僚性格，到了民主政治支配之下又是如何變質了的呢？

關於前一點，我有點不能同意拉斯基教授的說法，他認為「官僚政治是貴族政治的副產物」。我則只承認官僚政治下的官僚是貴族的轉型物，封建的貴族政治是不能把官僚政治作為它的副產物的。

我們已講到，專制主義政體是一個過渡的政治形態。在它下面，被看作資產階級代表的所謂民主政治，還不曾當作它的對立物而成長起來，同時，被看作僧侶、貴族利益代表的封建政治，亦並不曾隨著專制政體出現而根本受到否定。無論那個國家，它如其尚是專制的，要伸張王權，雖然不能不限制並打擊貴族，但為了使統治穩定，仍得利用貴族，遷就貴族，如是所謂官僚，就至少在開始的時候，大抵是由貴族轉化過來的。

比如就英國來說罷，英國在長期專制的過程中，固不必說，就是直到資產階級已經很得勢的19世紀初，「資產階級還深深為它自己的社會地位的卑賤之情感所支配，所以它以自己的及國家的經費，豢養一個怠惰的寄生階級」。「資產階級在1832年得到了選舉改革運動的勝利，差不多還是讓貴族獨佔了一切高級的政府機關」，因為「當時英國的資產階級普通都是一些沒有教養的暴發戶，不管是好是壞，也只好把一切較好的地位讓給貴族」注5。

再看法國，法國的封建勢力，是經過1789年的大革命才予以徹底廓清的。大革命前的那個專制主義統治階段，「有人計算貴族和教士共有27萬人，依照一種可靠的統計，革命爆發前，貴族人數有14萬，約分3萬家」注6。「當時貴族計分三類，即宮廷貴族（Hofadel）、職官貴族（Amtsadel）和鄉村貴族（Landadel）」注7。除最後第三者鄉村貴族已貧困式微而農民化了以外，朝政大體是由宮廷貴族治理，中下級官吏是由職官貴族充當。就在革命后，延至「1830年到1848年路易·斐力普（Louis Philippe）統治的時候，只有小部分的資產階級統治法國，其餘大部分則為很高的標準奪去了選舉權。在第二共和國底下，資產階級才施行完全統治，但只有三年，它的政治上的無能，開拓了第二帝國的道路」注8。

由上面的例證就知道，不僅在專制主義政體下是主要由貴族充任官吏，就在市民階級所理想的民主政治形態下，許許多多的上級官吏還是貴族出身。可是，同是貴族，他們的性質是因所處的社會不同、因經濟發展的條件不同而大異其趣的。在典型的封建政治下，大大小小的貴族是自己在那裡為自己行使統治，在名分上，儘管小貴族對較大貴族維持著一定的依屬關係、隸從關係，但實質上，他是所在屬地的絕對支配者；到了過渡的專制政體下，充當官吏的貴族，已不是以貴族的身分行使治理，而是以國王的僕役的資格行使治理，再進一步到了典型的民主政治形態下，他們又不是國王或專制君主的僕役，而是通過憲法、通過選舉、通過國會，變為人民，至少是變為商工市民階級的公僕或政治的雇傭者了。這種政治權力的推移與變化，在它後面，存在著一種社會經濟實質的轉變。在封建貴族政治末期逐漸成長起來的流通經濟或商業資本，原要求伸張王權，統一幣制、稅權，打破前此各自為政、各求自給的分立局面。所以，對應著專制政治的經濟形態，就是商業資本，就是重商政策；而一般在專制統一局面與重商政策下得到了成育和成長的商工業經濟，到了一定限度，就感到專制主義對於它的束縛與妨礙的影響，而其逐漸伸展起來的實力，也慢慢表現了促使專制主義者向它就範、向它尋求妥協途徑的足夠力量。到了這種場合，知趣點與它講求妥協的，就出現了像英國型的「光榮革命」，不知趣不肯與它講求妥協的，就出現了法國型的大革命。但不論革命的方式如何，其結果大體總不外伸張民權或市民權而剝奪王權，使國會成為法律的主權者，使人民或選舉團體成為政治的主權者。這一來，官僚或一般行政人員，就要完全改變他們的政治性能，他們不復對國王負責，不復把國王的言語看作命令，他們要對國會、對人民負責了。「國會逐漸達到節制行政官吏的要求。法律不成為行政官吏權能的限制，而成為他們權能的基礎了。」

這種經濟的政治的變化一經形成，國家的政治權力就不是全把握在官僚手裡，官僚也不可能任意侵奪普通公民的權利；在這場合，即使官吏在個別的場合，還不難找到機會，作一些不負責任、不講效率，甚至假公濟私的勾當，但當作一個社會體制看的官僚政治，卻是要隨著專制主義政治的沒落而喪失其存在的。

不過，以上大體是就典型官僚政治立論，至若像在晚近德意諸國獨裁統治下所出的所謂新官僚政治，那將在以次的論題（「官僚政治在世界各國」）中順便談到。