今年84歲的申紀蘭已經是連續12屆當選中國全國人大代表，被很多人戲稱為中國人大制度歷史上的「活化石」。這一現象在近幾屆人大會議均成為媒體或輿論消費的噱頭。其實，申紀蘭之所以能作為人大「活化石」，並非她自己造神的結果，而是多種因素聚合而成。
申紀蘭之被「聚焦」甚至被質疑，背後是對中國人大制度和人民代表選舉制度的關注和質疑。 按照中國憲法和人民代表選舉法的規定，人大代表之作為人民派往權力機關的使者，既要代表人民的利益和意志，又要將其履職行為置於人民的檢視與監督之下。市場經濟發展帶來的利益取向凸顯，資訊傳播方式改變帶來的信息涌流，民主參與意識發達帶來對權力主體行為的關注，使得申氏本人的任職資格、任職期限、任職表現等均被納入公眾考量視野。這或許給申本人造成巨大的心理壓力，但她作為一個「超級明星」式的人大代表，必須為中國民主發展承受這樣的壓力，並以寬容的態度去面對社會的種種質疑。
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申個人作為人大代表的歷程幾乎表徵了新中國人大的全部歷史。按照憲法和代表法的制度設計，人大代表必須具有「先進性、代表性和廣泛性」。申歷史上多次獲得勞模、先進分子等稱號，先進性有證可憑。申是女性，曾是不識字的女性，還是不識字的農民女性，兼跨女性、基層農民幾個界別，完美地滿足了人大代表制度安排中的結構要求。至於申作為「代表中的代表」，有關部門更是能借其證明中國人大制度有巨大連續性、生命力，還能坐收人大代表永葆先進、永不褪色之功效。
中國人民代表大會制度與西方議會制度均可類稱為一種民主代議制度。近代以降的民主代議制度，均對其成員的任期設置憲法、法律上的限制。其意旨在於：根據人民主權之原理，只要人民願意選舉或委派，則某人當可以連續無限期地擔任人民的代表；代議機構自身是有任期，在對代議機構改選的同時，人民實際上是對代議士（議員或代表）重新行使了同意權；代議士的長期連任可以強化其代表人民的能力，並提升其代政議政的技能。但代議士的長期連任，可能造成代議機構老化、活力不足、階層結構固化、代議士蛻變為權貴等諸多弊端，甚至帶來權力腐敗之危險。中國建國以後的多部憲法、代表法均未設置代表任期的限制，造成少數人過度壟斷參政機會，甚至以此自私而肥，進行權錢交易。近年來人大代表漸趨明顯的「老闆化」、「幹部化」現象也有悖於大眾期待。申紀蘭本人由基層農民官至正廳級，依然被視為農民代表，這使得其代表性飽受攻訐。因此，順應社會情勢的變遷，適時修改人大代表的任期制度，可減少人大權威性的過多流失。
申屢遭社會、媒介質疑的另外一面，乃其在人大履職多年的跟風式投票。即人們質疑她：「反右」她贊成，「文革」她贊成，結束「文革」她也贊成……總之，她在任何歷史時期都堅定地表現出政治正確。於是人們質疑她的判斷力、代表力乃至個人品格。其實這也不難理解，申的文化素質不高，又在政治要求之下，她自然對執政黨保有抽象而樸素的忠誠。文革期間，在集權高壓政治體制下，身居總理高位的周恩來也不得不說違心話、做違心事，很多知識分子在那個年代也沒有保持住氣節。只能說，一切個人的不良都肇始於制度的不良。期望人大代表有符合大眾期待的表現，則應從健全、完善人大制度開始。
深層次分析的話，「申紀蘭現象」凸顯了黨意與民意的高度緊張，也表明人大制度在當下陷入某種困境。目前，中國五級人大代表共270多萬人。除縣、市級代表採行直接選舉方式產生外，其他都由間接選舉方式產生。人大代表所在人大的行政層級越高，其民主性越差。全國人大代表表面上由各省市、自治區人大或軍隊選舉產生，但事實上從候選人提名到正式當選的整個選舉過程均由執政黨的組織部門或統戰部門（主管民主黨派、無黨派界別的代表）掌控。代表的民族、性別、階層、黨派、職業背景等成為考量的幾個主要因素，而代表的政治忠誠則是最為關鍵的考量因素。通常把上述因素化約為「先進性、代表性、廣泛性」即所謂「三性」的代表選拔標準，而對代議民主所要求的代表素質（參政、議政能力）放在次要的層面。這樣便形成代表的實際表現與社會期望之間巨大的反差。
如前所述，申氏不僅是文化程度極低的農民，而且是女性，更是勞模。她一個人可以滿足代表安排的多個指標體系的需要。尤為重要的是，中國早年頻繁的政治動蕩並未波及到申本人，相反她卻能躲過一次又一次的政治運動連任全國人大代表。以致到了後來，她作為中國人大制度的見證人更具有獨特的代表性。執政黨已把她作為一個普通民眾能夠當家作主的符號，用以表徵人大制度本身的民主性。
進一步分析，中國的人大會議分為全體會議、主席團會議、代表團會議、小組會議幾個層次，這是一個高度行政化的會議結構。主席團會議主導了整個人代會的議程。全體會議主要用於聽取報告和表決各種事項。代表團會議、小組會議主要用於審議、討論。由於人大代表黨政幹部所佔比例高達50%以上，官方公布的34%的比例其實是沒有計算事業、企業單位中那些實際具有幹部身份的人。除解放軍代表團單獨組成，其餘代表團主要按照行政區劃組成，代表團的負責人都是當地黨政機構的主要領導。小組會議的召集人一般也是具有重要黨政職務的官員。在這樣一個會議結構下，代表想自由發聲，不僅需要巨大勇氣，而且還有可能遭遇政治風險。
一般情況下，由於全國人大代表團會議舉行時會有黨和國家領導到會聆聽，會議發言順序和發言內容通常由代表團負責人預先安排，率先發言者會定下表揚為主、建議為輔的發言基調。在此安排下，要求代表有勇於監督的驚艷表現未免是勉為其難。
中國憲法確立人大是國家的權力機關，但中國獨特的政黨體制，造成執政黨事實上壟斷了權力、話語和社會資源。執政黨的決策與行為主導規控著整個國家機關乃至社會的行為。儘管中國社會不斷籲請建立執政黨與國家機構的良性互動模式，合理地劃分政黨與國家的權力邊界，但由於政改的滯后不前，民主、法治多年來沒有實質性推進。人大在制度安排的應然與人大具體運行的實然幾乎渺不相及。憲法和組織法賦予人大的重大問題決定權、立法權、人事任免權、監督權。除了立法權尚有所作為外，其他三權作為甚少。近十年來，人大權威不僅沒有提升，反倒有日趨式微之勢。人大代表的表現則更是陷入一種形式化、劇場化的困境。
人大功能不彰不僅耗費巨大的制度成本，而且會造成執政黨執政合法性資源的巨大流失。中國民主、法治的推進，如果不以「革命式突進」呈現，則應當著力人大制度的改革。這雖非本篇短文所能詳細述及，但加強人大代表的競爭性選舉、釐清執政黨與人大的權力邊界、推進人大代表的職業化、落實人大的制度許可權、縮減人大的規模，顯然是未來政改大可著力之處。
秦前紅，武漢大學法學院教授。
