地方治理信用透支，政府成當地最大「老賴」

地方治理信用透支，政府成當地最大「老賴」

　　貴州女企業家向政府討債，揭開了龐大地方債的冰山一角。武漢大學政治與公共管理學院副教授馮川認為，地方政府逐漸成為了當地最大的「老賴」。

　　馮川專門研究農村社會與基層治理，長期在基層進行調研，他在調查中發現，我國地方治理中的信任危機已經層層蔓延到村裡，縣政府失信於銀行、企業和鄉鎮政府，鄉鎮政府再失信於鄉鎮幹部、村幹部和工程隊，然後村幹部失信於工程隊、村民，村民也對基層幹部失去信任。

　　縣政府對銀行失信表現在「只還利息不還本」。貴州省S縣縣長為了政績大興公共建設，在土地財政只有1億的情況下負債80億，利息每年需要償還1-2億。縣長直言，債是不可能還了，銀行只能要利息，否則連利息都不給。

　　在巨大的財政缺口下，縣政府為了減輕自己的財政壓力會截留鄉鎮的收入。河南省Q縣財政局和自然資源局曾向鄉鎮承諾，每驗收一畝復墾宅基地，可以補償鄉鎮10萬元。當地S鎮騰出了千餘畝宅基地，本應從縣裡獲得近1億元土地補償收入，但2023年底縣裡還欠S鎮2000萬。山東C縣也截留和拖欠了本應返還給鄉鎮的稅收，導致欠W鎮6000萬、欠X鎮1.1億。

　　鄉鎮雖然財政緊張，但仍有領導想搞發展做亮點，只能挪用鄉鎮幹部工資做項目，導致鄉鎮幹部工資被拖欠。一位鄉鎮公務員抱怨，自己剛上班不久全縣各鄉鎮就停發了績效工資，每月到手工資只有不到3000元。

　　政府失信行為層層向下傳導，最終的承擔者就到了村幹部、企業和工程隊。中西部地區很多項目配套資金到不了位，都是村裡負債。基礎設施類，村裡大概要承擔30%，產業類，村裡要承擔60%。陝西省J鎮Z村，2017年修建了1個廣場和4條排水管道，總共花費200多萬，但項目資金只下撥了40萬，村支書自己墊資20多萬，其餘部分由施工方墊付，目前還欠施工方27萬。

　　在基層治理的末梢村這一級，村民也不信任基層幹部。很多村民懷疑基層幹部以權謀私，村幹部因為不被民眾所信任，陷入了「流汗又流淚」的困局。

　　以下為原文：

　　如今，種種「無賴化」行為正在地方治理中呈現系統性蔓延之勢。一個可以稱之為「信用透支型治理」的生態系統似已廣泛形成。

　　在各地政府普遍陷入遠超地方財政能力的「造城運動」、國家公共財政資源借項目制向農村輸送進而引發新型村級債務的背景下，不僅政商之間不斷透支信用，政府與銀行之間、各級治理主體之間，甚至是基層幹部與民眾之間，都紛紛落入信用透支的境地。

　　貴州省水城區政府拖欠女企業家工程款事件，僅僅是這個信用透支型治理生態的一個縮影。

　　信用透支在基層治理各個維度的系統性發生，撕裂著維繫社會治理秩序的基本信任體系。與社會治理相關的各方主體的「無賴化」，對於公共規則的破壞力，足以消解包括德治、法治和自治在內的一切有可能推動善治的力量，使社會治理滑向距離治理體系和治理能力的現代化更遠的方向。

　　縣政府與銀行之間的信用透支

　　中國法律規定，地方政府不能直接借債。各個地方政府繞開這一規定的方法，就是成立作為融資平台的國有企業，如城發集團、城投公司之類，以公司名義向銀行貸款融資，彌補縣城建設存在的巨大資金缺口。

　　縣政府透支金融信用的表現之一，是「只還利息不還本」。在貴州省S縣調研，當地負債的原因主要是搞了很多公共建設，比如大廣場，而這種工程普遍沒有收益。負債搞建設的動力何來？縣長說，主要是來自政績壓力：其他縣都這麼搞，不搞就落後了。而且一屆縣長一屆政績，他們不考慮以後怎麼樣。雖然當地財政狀況在黔東南地區算較好的，還沒有拖欠公務員工資，但當地土地財政只有1億，卻已負債80億，利息每年還需要償還1-2億。縣長直言，負債是不可能還了，銀行只能要利息，否則連利息都不給。

　　縣政府透支金融信用的表現之二，是為爭取銀行放貸而採取手段「虛增」國有資產。銀行放貸有一套嚴格的審核體系，對融資平台公司的資產總值、資金現金流、擔保及抵押品折現值、公司信用等級、項目回報率等等都有明確要求，不能違規放貸。而政府成立的平台公司大多沒有實際資產和現金流，增加融資平台公司資產的手段，通常是把政府投資建造的機井、渠道、門面房甚至公共廁所等統歸為該公司的有效資產，但這些多是不良資產。

　　比如根據貴州省黔東南州公共資源交易中心公布的《榕江縣殯儀館20年特許經營權拍賣文件》，2022年8月5日，榕江縣民政局對榕江縣殯儀館20年特許經營權進行拍賣，交易起拍價和最終成交價都是12680萬元。出讓方是榕江縣民政局為管理殯儀館而成立的公司，該公司由縣民政局100%持股。中標公司（買受方）為該縣的榮升國有資本運營有限責任公司，該公司由縣財政局100%持股。殯儀館是經營性國有資產，拍賣產生的轉讓資金成為了縣財政的非稅收入。榕江縣自編自導自演，讓財政資金從財政局的左口袋放進右口袋，形成了拍賣資金的空轉，不僅讓縣財政收入虛增了1.268億，更重要的作用是增加了榮升國有資本運營有限責任公司的資產，使其實力看上去更加雄厚，以利於進一步融資。

　　在土地市場持續遇冷的情況下，縣政府對金融信用的透支，導致銀行不良貸款顯著攀升。銀行資產收益大幅下降，資產質量變差，最終將波及銀行體系的穩定。已有不少中小銀行資金不足，需要依靠發行次級債來維持資本的充足水平。

　　縣政府與鄉鎮政府之間的信用透支

　　由於縣域房地產市場大幅度下滑，縣級土地出讓收入銳減，為縣級財政收入造成較大缺口，使縣政府面臨較大債務壓力。為了緩解壓力，縣政府不惜違背承諾，截留本應成為鄉鎮財政收入的資金流。

　　在河南省Q縣調研得知，原本縣財政局和自然資源局曾向各鄉鎮承諾，每驗收一畝復墾宅基地，可以補償鄉鎮10萬元。在這樣的政策激勵下，各鎮大力開展農民退出宅基地工作。以S鎮為例，每退出一畝宅基地，鎮政府給村集體和農戶8000元。按照S鎮的計算，一畝騰地指標可以從縣財政局和自然資源局獲得9.2萬元補償收入。如果S鎮用幾年時間退出千餘畝宅基地，就可以從縣級獲得近1億元土地補償收入。然而，當縣級財政吃緊之後，縣政府本身為了保運轉都需要拆東牆補西牆，以整合資金的名義挪用高標農田建設經費等從中央財政下達的專項資金。到2023年底，縣財政還欠S鎮2000萬元補償款。

　　Q縣還曾在全縣開展人居環境整治觀摩時承諾，在每月觀摩后的打分排名中，排名靠前的鄉鎮政府可以獲得現金獎勵5萬元。隨著縣級財政的吃緊，2023年底調查時得知，這5萬元獎勵也已經一年多時間沒有兌現。

　　在山東省C縣一個擁有70萬人口的農業縣調查發現，縣政府為開發北部新城，已經負債230多億。按照10%的利息計算，負債利息已經大幅超過當地財政收入。C縣以工業發展為中心工作，鼓勵鄉鎮招商引資，曾承諾會返還鎮一定比例的稅收。但C縣為了盡量減少本級負債規模，截留和拖欠了按約定本應返還鄉鎮的資金，以至於欠W鎮6000萬、欠X鎮1.1億。

　　鄉鎮政府與鄉鎮幹部之間的信用透支

　　在縣政府對鄉鎮財政收入的家長式支配下，鄉鎮的預算約束被「硬化」，大量用於公共服務的轉移支付資金被縣一級安排，鄉鎮政府基本失去安排預算支出的權力。縣政府的財政缺口向下轉移成為鄉鎮財政的缺口，鄉鎮政府不僅無力進行各項公共公益事業建設，更因缺乏靈活財力維持運轉和應付意外事件而幾乎成了一個為了自己生存而運作的組織。

　　然而，一些中西部地區資源雖然匱乏，主要依靠中央和省、市資金和項目完成發展任務，縣級和鄉鎮領導卻又有著強烈的發展衝動和政績追求衝動。比如在陝西省H縣J鎮調研，副鎮長說：「縣裡下任務，定指標，鄉鎮不能說沒有能力完成任務、沒有能力解決問題。其他鄉鎮都有亮點，我們鎮沒有怎麼行呢？」

　　面對財政缺口，鎮政府不得不透支與鄉鎮幹部之間的信用，拖欠鄉鎮工作人員的工資。拖欠工資，就是將科層組織的工資轉化為一項用來填補財政缺口的資源，將工資從被拖欠的工作人員手裡轉移為政府財力的一部分，將財政缺口轉移到政府工作人員身上。晚發一個月的工資，就能大幅增加相應層級的政府靈活運用資金的餘地。在一些中西部鄉鎮，政府工作人員普遍反映工資待遇不僅較低，而且沒有保障，工資滯發、獎金被扣的現象經常發生。一位鄉鎮公務員抱怨，自己剛上班不久，全縣各鄉鎮就都停發了鄉鎮補貼、下鄉補貼等績效工資。績效工資停發后，鄉鎮幹部每月到手工資只有不到3000元。

　　鎮政府對鄉鎮幹部的信用透支，讓年輕幹部基本都選擇「逃離鄉鎮」，讓接近或超過35歲的幹部提前進入「躺平」的退休狀態。

　　縣鄉政府、基層幹部與工程隊或企業之間的信用透支

　　項目式供給是縣域發展的普遍模式。項目競爭一方面需要地方治理主體進行資金配套，另一方面，許多項目的申請都要求手續「先建後補」、資金「以獎代補」，即先開工建設，再補辦手續，建成驗收合格后獲得項目資金撥付。這種模式，使地方治理主體能夠將一個大的項目拆分成很多小包，地方治理主體不僅有了選擇由誰來承包工程的空間，還能賺得上級項目經費和實際建設經費的差價，這個差價也成為了地方治理主體自主配置的資源，為地方治理主體與工程隊、企業之間的合謀提供了較大空間。為了推進項目的落地，地方治理主體有必要與包工頭和企業家搞好關係，以個人名義擔保包工頭和企業家：先開工建設，等項目資金下來之後，將不光能收到工程款，還能從中獲利，或者獲得更多參與其他項目的機會。

　　比如在陝西調研了解到，村裡的項目通過財務運作，不同項目之間經費可以挪用，其實裡面空間很大。尤其是基礎設施類項目，區里幹部說，利潤空間有時可達50%。那裡的村幹部用私人的名義與包工頭簽合同，因為包工頭不願意跟村裡簽。包工頭知道給村裡或者政府做工程，工程款要拖很久，最後找不到人。但是跟村幹部簽，就有具體的債權人。參與項目的包工頭其實大多是與村幹部交好的工程老闆，村幹部跟他們軟磨硬泡，做工作，他們才同意接項目。所以這類村級債務實際是私人債務，但做的又都是村集體的事情。

　　然而，一旦本應按時下撥的項目經費遲遲難以兌現，或者項目經費難以覆蓋工程款，地方治理主體就不得不再通過跟進項目來彌補前面的窟窿，逼得地方治理主體不斷申請新的項目獎補。這種私人借債最終可能演化為新的縣級債務或村級債務，不斷透支著基層幹部與工程隊、企業之間的信用。

　　在基層調研，可以發現大量類似案例。

　　比如在貴州調研了解到，為了增加自己的利潤空間，基層幹部會盡量想辦法控制成本，以至於項目經費一般都會多過實際開支。但是由於項目資金的撥付周期太長，而銀行利息又要按時償還，最終導致利潤空間被時間擠壓。工程隊的包工頭和企業老闆只有等項目經費慢慢撥付下來，再從中謀利。有些工程隊老闆最後也學聰明了，他們知道項目資金撥錢慢，就在開始與縣鄉村打交道時提高報價，以此來對沖時間對利潤空間的擠壓。大部分包工頭或企業老闆都沒有選擇上訪，或像六盤水的女企業家那樣選擇自媒體爆料，是因為他們仍然相信這樣的村級負債只是暫時的，相信政府的項目經費總是會給他們的，而他們還是可以從中賺錢的。

　　但他們與基層幹部的信用，會在等待中不斷被透支。六盤水女企業家的選擇，是這種信用徹底崩盤后的必然結果。導致這種結果的直接原因是，他們終於意識到：政府的項目經費根本不可能兌現了，地方政府成了當地最大的「老賴」；或者項目經費少於實際建設資金，經費數額根本不夠抵債，因而這種債務無法化解了。

　　在中西部地區，很多項目配套資金到不了位，都是村裡負債。基礎設施類，村裡大概要承擔30%，產業類，村裡要承擔60%。政府項目經費兌現不了，也很普遍。有時候領導誇下海口，最後調走了，或者他沒協調下來，最後工程款的兌現承諾都變成了空頭支票，村裡又做了事，最後只能村裡承擔。

　　比如，陝西省H縣J鎮，2017年申請成立省級現代農業產業園，F村為產業園的核心區，產業服務中心建設屬於產業園的配套設施，包括產業服務大樓和農貿市場。實際建設支出為1800萬，但後來下撥的項目資金額為500萬，不足部分由村幹部和施工方向上跑新的項目來補足。施工方是H縣本地的工程隊，目前村集體還欠施工方300多萬元。

　　J鎮Z村，2017年修建了1個廣場和4條排水管道，總共花費200多萬，但項目資金只下撥了40萬。當時Z村村支書自己墊資20多萬，向縣級部門申請到20多萬美麗鄉村建設項目獎補資金，其餘部分由施工方墊付，目前還欠施工方27萬。

　　在這種情況下，村幹部、工程隊老闆就沒辦法分利了，回本都不錯了。甚至於，一些以私人名義幫鄉鎮請工程隊的村幹部，因政府項目經費不能兌現，而遲遲無法清償工程款，被工程隊老闆告上法庭，成為法院認定的「老賴」，不光有限的存款被划走，連乘坐高鐵的資格也被限制。

　　現在的大背景就是，國家項目管理越來越嚴格的，項目的考核要求很高。對於基層政府來說，項目安全落地成為他們首要考量的問題。過去鄉鎮、村級組織、工程隊老闆、釘子戶、黑灰勢力分利的情況，現在已經發生了很大變化。

　　基層幹部與民眾之間的信用透支

　　基層調研發現，農民在公共空間的話語表達與其後續的實際行動不一致的「反悔」現象越來越多。

　　在鄂中C村，村書記召集村民開會，徵求村民對於修路的意見。在會上，幾乎所有村民都對修路表示口頭上的話語同意，願意為公共利益的達成而讓渡自己的私人利益，比如自家承包地被占且不獲得任何賠償，因為村書記一再強調「修路是大家自己的事」，私人利益與公共利益最終是相統一的。但是，到後來開始佔地修路的時候，原先在大會上形成的話語合意又變得千瘡百孔，一些曾經表態「同意」的村民守著自己的承包地不讓工程隊入場，表現出實際行動上的不合作。為了解決移居集中規劃的「新農村」聯排別墅區的村民在家中放置農具和小型農用機械的問題，村書記召集村民開會商議在每戶別墅背後統規自建「附屬雜物房」的問題，重點是商量出雜物房的面積、高度、瓦片顏色的統一規劃方案。經過村民的集體討論，最後確定了瓦片的顏色，規定雜物房統一按照長10米、寬3.5米、高4米的建築規格自建。然而有村民反映，「一些人在會上明明商量好的，後來實際做的又不一樣」，「有些人做小動作，想方設法擴大雜物房的面積」。

　　村民解釋這種「反悔」現象增多的原因，都提到基層幹部和地方政府現在就缺乏公信力。據觀察者網此前報道，曾有480多個人民政府被列為失信被執行人（包括村一級村民委員會），其中是地方政府的為100多個，不乏包括副省級城市、省會城市核心區等。有的地方政府上榜不止一次，鄲城縣寧平鎮人民政府、鄲城縣李樓鄉人民政府分別「上榜」3次。而信任是相互的。村民說：「政府許諾過的，答應好好的，後來突然反悔呢？」「自從我家經歷過拆遷以後，鄉鎮幹部、村幹部的說的話我一個字都不會再信！」「是誰先誠信缺失、朝令夕改的？」「有什麼樣的家長，就有什麼樣的子女。」

　　只要進村訪談普通村民，就能聽見不少村民在背後揣度基層幹部以權謀私的敘述話語。比如有村民說：自己有糖尿病但開藥不給報銷，但村書記和他的親戚得個感冒都可以報銷；自己有小孩在外地上學，入黨時需要村書記蓋章，但「要給村書記扛兩條煙才給你辦」；有建房的老闆給村書記扛煙和油拜年，但村書記不要，要給3-5萬元才行；村書記抽60元一包的煙，天天吃席；國家收購高油酸油菜籽，只有當官的能收購，一般老百姓只能收購一般的油菜籽；什麼都不說的黨員，才被叫去開會和吃飯，選舉只需要黨員說一句「同意」；村、鎮、縣的幹部串通一氣，省政府下來檢查，村書記把告狀的人封在家裡不讓說；有一個村的村書記殺了人，有村民告他，但鎮里要能打能殺的人當書記，鎮住老百姓，所以他照樣是書記，背後就是混混、黑社會。

　　然而，基層幹部總結他們現在的工作狀態，則是「你太公正，老百姓覺得你不可能」。基層幹部「公」的身份不被民眾所信任，成為導致基層幹部喪失價值感的重要原因，使基層幹部陷入「流汗又流淚」的困局。比如，C村的村書記以村幹部的身份，引進項目資金建設梨大棚和葡萄大棚，租給村民種植經濟作物，並為所有種植戶聯繫了3元/斤的統一收購價。但種植戶總覺得村書記的行為背後有私心。一旦市場價格出現波動，就有村民宣稱「種了賣不出去，都倒到書記家裡去」，或者自己聯繫到願意出3.1元/斤收購價的商販，就懷疑村書記從中貪了錢。村書記為此只有「自己抽一根煙，喝一杯酒，很傷心」。

　　事實上，之所以中央與地方關係在近20年來逐漸進入一個權力向上集中的周期，就是因為「一放就亂」的各種事件不斷透支著中央與地方之間的基本信用。文牘主義、痕迹主義、以「上面千把刀，下面一顆頭」為隱喻的全過程監督管理，以及以透明化為指向的問責制度，都是行政體系內部中央對地方、上級對下級缺失基本信任的重要表現。行政體系內的不信任蔓延和擴大到社會，也是造成體制內外對基層幹部「公的身份」的信任危機的重要原因之一。

　　以上分析，大略呈現出「信用透支型治理」的主體邏輯：（1）縣級政府失信於銀行、企業和鄉鎮政府，（2）鄉鎮政府失信於鄉鎮幹部、村幹部和工程隊，（3）村幹部失信於工程隊、村民，（4）村民失信於基層幹部。

　　「無賴化」行為從縣級政府一直傳導擴散到基層社會的最末端，信用透支大有形成連鎖反應之勢。然而，並沒有哪個行動主體天然就是「無賴」，他們只是被裹挾在催生「無賴化」行為的結構當中，他們的失信在很大程度上是被動的，透露出深深的無奈。

　　如何將地方治理從信用透支的生態系統中解救出來？

　　社會各界一般認為，應從治理政府失信問題入手。其實，法律對此早有規定。比如《民事訴訟法》第一百一十一條和《行政訴訟法》第九十六條都規定，對於政府老賴，不配合法院執行，影響惡劣的，法院可以依法拘留行政機關主要負責人。然而，由於地方法院的人財物歸屬地政府管理，往往司法機關並不會動真格拘留政府官員，這些條款於是被法律專家戲稱為「沉睡法律條款」。

　　2023年，國家發改委發布《關於完善政府誠信履約機制優化民營經濟發展環境的通知》。《通知》明確失信嚴厲懲戒措施：對有失信記錄的相關主體，國家發展改革委將限制中央預算資金支持、限制地方政府專項債券申請、限制融資項目推薦；取消發展改革體系評價和試點示範資格，提高城市信用監測扣分權重，取消或剝奪社會信用體系稱號或參與資格建設示範區。其目的就在於解決政務失信問題，讓政府在社會信用體系建設中發揮表率作用，重塑政府公信力。

　　不過，若要從根源上解決地方治理中「無賴化」行為的蔓延問題，還需要跳出政府失信行為本身，著眼於失信行為背後的結構性問題。

　　第一，要為縣域發展解套。首先是正確評估縣城發展能力。在以縣城為重要載體的城鎮化推動過程中，縣級財力薄弱的縣城更容易產生高負債問題。作為人口凈流出地區的縣域經濟體量有限，工業發展程度不高。此類縣城不具備區位和資源優勢，沒有能力複製一線城市、省會城市和東部「百強縣」的發展經驗。其次是恰當定位縣域發展目標。位於中西部欠發達地區的縣域政府盲目招商引資、開展工業園區化和大城市化建設，政府投入無法帶來相應產出，造成國家公共資源的大量浪費。此類縣城的發展目標應順應人口流動趨勢、產業分佈規律和社會民生需求，不應脫離實際、盲目貪大求全，誘發政府無序貸款融資。應在縣級治理考核中弱化GDP比重，擴大生態保護、公共服務等綜合指標比重。再次是恰當處理政治與行政的關係。缺口動員的邏輯起點是縣域財政的結構性缺口，而缺口產生的主要原因之一是不切實際的政治目標。因此，縣域政府要避免治理事務的泛政治化，上級政府只應負責把握大體方向，剋制對行政過程和行政指標進行精細化安排的政治衝動，適度保留縣鄉政府主體性的運作空間。這樣才能實現投融資市場化，從根源上解決縣域財政缺口增量。

　　第二，要為村級組織解套。一方面，要弱化以亮點工作作為基層工作考核的主要依據之一。避免「看點」「拉練」「紅黑榜」「觀摩」等成為逼迫基層擴大鄉村建設投入的常用手段。嚴禁以鄉村振興為名義，盲目上項目、鋪攤子，通過借債而運動式打造「明星村」。要按照「一要吃飯，二要建設，量入為出」的原則，在安排村級基礎建設和公益性設施建設時，堅持量財辦事、量力而行。另一方面，要對成為村幹部的村莊經濟精英進行規範和引導。消除能人治村的灰色空間和超前發展偏好，加強村級民主建設，發揮村民代表作用，規範決策程序，堅持實行「一事一議」。進一步加強村級財務管理，全面鎖定村級債權、債務和資產。

　　第三，要為基層幹部解套。基於信任的需要而重構問責制度，使基層幹部在信任的驅動下主動履行責任，是維護一線治理工作對基層幹部產生內涵式激勵效果的當務之急。我們需要重新思考信任的價值和公共利益的定位。只有重建組織信任，重塑公共建設的服務指向，才有可能使一線治理事務促成基層幹部內涵式激勵的達成，重構基層治理的信用生態。