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蘆笛 再引舊作介紹議會政府與非議會政府 總統制與內閣制

作者:light12  於 2013-10-4 11:30 發表於 最熱鬧的華人社交網路--貝殼村

通用分類:網路文摘

 

再引舊作介紹議會政府與非議會政府

時間: 04 10 2013 01:27

 

作者:蘆笛驢鳴鎮 發貼, 來自 http://www.***

所謂「法治」,用一句話就能說清楚:「作為社會契約的法律在國家政治中具有至高無上的地位(supremacy),任何人都必須服從,政府只能以通過立法的方式管理國家,換言之,政府不過是法律的物化。」

在這個意義上,英國乃是世上實行法治最徹底的國家。我已經在《總統制和內閣制》中介紹過英式民主和美式民主的區別,其中一條是,英國實行的內閣制並沒有完全實行三權分立,其中內閣既是行政班子,又參與立法。有趣的是,這反而限制了行政首腦的權力,使得英國首相遠沒有美國總統威風。

在美國,立法是國會的事,國會通過立法后,必須經過總統批准(ratification ),這其實是美國國父們從英國帶過去的傳統,總統的批准相當於英國國王的「皇家同意」(Royal Assent)。如果總統不同意,他可以採用兩種否決方式,亦即「口袋否決」(Pocket Veto),也就是咱們皇帝的「留中不發」。這種方式通常用於國會休會前夕。如果總統使用這種方式,則該法案便被永久性否決,國會不能再度提出。第二種方式則是在國會開會期間否決,此時提案便被打回到國會去。如果國會堅持,並獲得2/3以上多數通過,則總統無權再否決,該提案也就變成了法律,總統必須執行。

由此可見,總統雖然沒有立法權,但他可以否定國會的立法。而在英國別說是首相,就連國王也沒有這種權力。而且,說總統沒有立法權,也只是理論上才成立。在憲法允許的範圍內,他可以下達各種行政命令。例如當年六四后決定給所有中國學人綠卡就是老布希的行政命令規定的。英國首相根本也就沒有這種權力。

總統的行政權力還遠遠不止此:他有權任命多達6000名各級官員,雖然這些任命必須獲得參議院同意,但主動提名權在他而不在國會,這可是極大的實際權力。就連對外採取軍事行動他都可以巧妙地繞過國會。雖然宣戰需要國會2/3以上多數同意,但他可以用不宣而戰的方式把國家拖入戰爭,約翰遜總統介入越戰就是個例子。

總而言之,美國式的法治,只在於憲法規定了一個大框架,總統只要不出那個圈子,怎麼施政就是他的自由決定。這種法治給了行政元首更大的主觀能動性,更能體現出領袖的個人才能和風格來。

英國的行政班子亦即內閣則很不一樣。所謂國會,其實也就是下院(後文還要詳細介紹),議員是從各選區選舉出來的,大選至少每5年一次。哪個黨獲得大多數議席,該黨就被稱為「政府」(The Government,那涵義和中國以及美國的不大一樣),坐在會議主席(Speaker)的右手邊,而少數黨則坐在對面,稱為「對面(反對黨)」(The Opposition,語帶雙關,既是指位置,又指政治立場)。下院如同兩個階梯教室面對面地拼在一起,政府的內閣坐在前排,非閣員的該黨議員則坐在後排(Back Bench)。類似地,反對黨的影子內閣閣員坐在前排,而非閣員議員坐在後排。「政面」與「對面」的專業就是天天坐在那階梯教室里吵鬧,這種場面在美國根本見不到。雖然美國國會也有監督總統行政的功能,但那並不是天天必作的廣播操。

那麼,行政班子(內閣)怎麼管理國家呢?和總統內閣不同,他們沒有多少自由發揮的餘地,幾乎每個重大施政措施都得經過立法這道程序。因此,內閣的行政工作,其實主要也就是制定各項立法,雖然在理論上凡下院議員都有權提出法案,但因為「政面」囊括了多數議席,「對面」提出來的法案一般無法通過,只能起到喚起大眾警覺的作用。

因此,英國的多數法律,其實是「政面」也就是內閣提出來,經過三讀辯論,表決通過後,才變成法律。這嚴格的程序規定了政府施政必須有法律依據,使得行政班子必須以立法方式管理國家,剝奪了政府首腦根據個人意志採取重大措施的可能性,在我看來乃是最徹底的法治,使得個人獨裁根本就無可能發生,雖然它同時也導致了低效率,並造成了法律的繁多。只有天才大概才弄得清楚議會到底通過了多少法令:)

——《英國民主政治簡介》

總統制與內閣制

時間: 03 4 2004 11:15

 
作者:蘆笛罕見奇談 發貼, 來自 http://www.***


總統制與內閣制


蘆笛


最近台灣大選,網上議論蜂起。大家都是政治學票友,難免露怯。例如消極先生在答我的帖子中就有些問題。記得他說美國立國時鑒於英法民主革命的慘痛教訓,國父們對是否採用民主制度十分猶豫,云云。這其實完全錯了。北美獨立戰爭打響時(1775年),法國還在封建君主統治下,而費城制憲會議召開於1787年,兩年後法國大革命才爆發。此前一世紀的1668年,英國不流血的光榮革命爆發,從此結束了君王專制統治,開始了君主立憲制,為世人樹立了以和平改革實行民主的光輝榜樣。因此,消極先生這些說法似乎都不能成立。

類似地,思雲說西方的民主制度是自發的(其實他大概是想說「原發的」),而東方民主是繼發的。這似乎也不符合歷史。誠然,古希臘確實是原始民主制度,但自古羅馬後期,因為原始民主制導致無窮盡的分裂與內戰,自凱撒起,羅馬帝國遂逐漸發展為君主制,獨裁者(狄克推多)就是羅馬人發明出來的用語。中世紀一來,整個西方世界都淪入專制制度,似乎只有瑞士的某些城邦共和國是例外,但那在世界史上毫無影響,根本也就沒有多少人知道。思雲沒看到延時極長、影響極大的中世紀,把西方民主制度看成是古希臘、古羅馬民主制度的自然延伸,似不符合現代民主制度的發生髮展史。

這些雖與台灣大選無直接關係,但似乎暴露了網民政治學常識的缺乏。老蘆想盡一知半解,談談網民議論中涉及到的一些問題。本文先介紹一下總統制和內閣制。

世上最古老的民主國家是英國,而立國伊始就有意採用當時能設計出來的最先進、最徹底、最完備的民主制度的國家也是英國人建立起來的美國。這TMD英國人就是與眾不同。根據思雲的理論,大概他們統統屬雁吧(第13生肖)。可惜英國人不是什麼血統純正的高等民族,而是原住民、古羅馬人、北歐海盜、法國征服者混血混出來的雜種。人家從來都承認這點,從沒像自信心不足的德意志民族那樣,硬要把自己說成是外星來的血統純粹的北歐海盜(Vikings)的後裔。

因此,世上如今採用的民主政體,也就基本只有兩種,即分別為英國人和美國人發明的內閣制與總統制。前者是聰明的英國人想出來的巧妙剝奪君王權力的把戲,所謂「虛君共和」是也。而總統制則是因為北美英國殖民地人民起事後騎虎難下,不能不獨立(其實一開頭他們也不想獨立,完全是英國國王喬治爺效法我黨使用武力威嚇造成的),獨立后沒有國王,只得弄個總統出來作國家元首。

但這總統和英國國王不同。第一,他不是世襲而是選舉出來的,任期有限。原來憲法並未規定任期,但第一屆總統華盛頓作了兩任后便告老歸田,從此形成了個不成文法,繼任總統都只敢幹兩任,不料二戰時羅斯福總統打破了這個規矩,在兩任滿后竟然又競選併當選連任,一直幹了四任,最後死在任上。他死後大家覺得不妥,才修改了憲法,限制總統最多只能任兩任。記得里根當國時,有人又出來策劃修憲,想讓他干三任,但終於不了了之。

第二,總統不但是國家元首,還是行政元首,享有極大權力,比英國國王可是威風多了。老美國父在設計國家體制時,採用孟德斯鳩的「三權分立」主張,把行政、立法、司法徹底分開,而總統就是行政班子的頭。他大權獨攬,直接對選民負責,自己組閣,閣員們由他任免,不由選舉產生,也只對他負責而不對國會負責。除非受到國會彈劾,一旦當選人民就無法撤換之。因此,他乃是全國最有權力最威風的人,如今的美國總統則是全世界最有權力最威風的同志。這種設計,保證了行政的高效率。

第三,總統和國會分別由人民選出,他和國會的關係,也就是個互相制約互相扯皮的關係。國會負責立法,交給總統執行,但國會無法像英國議會那樣,直接監督總統施政。換言之,總統及其內閣的施政無法直接暴露在睽睽眾目之下。這應該說是該設計的一大弊病。美國國父中最偉大的腦袋傑弗遜在自己當了總統后就意識到了這問題,他的解決辦法是定期召開記者招待會,讓百姓知道總統在幹什麼。這作法從此變成了美國政治程序中的一部份,並推廣到全世界去。後來羅斯福總統又發明了「爐邊談話」,利用無線電廣播向人民介紹解釋他的政策,由此形成了總統通過現代傳媒發表談話的傳統。但這些辦法非常有限,政府施政的透明度比起內閣制來要低多了。

第四,因為總統選舉和國會選舉分開,因此總統並不一定能控制國會。根據原設計,兩者是平級的,互不搭界(滬語),閣員不得兼任議員,除非是總統涉嫌犯法,國會不能通過投不信任票罷免總統,也不能撤換總統內閣成員。反過來,總統也不能解散國會。

這就為總統和國會之間無窮無盡的扯皮提供了潛在餘地。能控制國會的多數黨,不一定能推出個多數選民接受的總統來,而當選總統所在的政黨,完全可能是國會中的少數黨。如果控制了國會的反對黨成心和總統過不去,便可以制訂與總統政策相衝突的立法,交給總統執行,總統雖然有權否決,但該否決又可為國會以三分之二以上的票決推翻。此時總統既無法解散國會,國會也無法罷免總統,陷入僵局。這可以說是該體制的一個內在缺陷。

解決這個問題的辦法,是總統必須花大量時間和精力,通過所謂「法外方式」,在幕後通過種種關係運作,通過黨組織對各方加以聯絡,拍肩膀,拉關係,允諾共同分肥,等等。美國政界有的是這種政治掮客(=媒婆?)。這種政治勢力稱為「無形政府」(invisible government)。離開這些職業政客,總統制幾乎無法運作。

因此,總統制的優點,是它賦予總統以全部行政權力,保證了行政高效率,具有獨裁君主雷厲風行的那一面。但唯其如此,它也具有導致獨裁的潛在危險。這就是如今世上所有非共獨裁國家都實行總統制的根本原因。另一問題是它可能容忍白痴總統長達四年,其間無任何辦法撤換之。第三個問題是總統任期有限,因此當選總統勢必把心思花在謀求連任上,為此不惜干出水扁那些坑人秀來。第四個問題便是上面談過的「府院之爭」,如果國家沒有健全的黨派政治,則政府和議會之間的衝突可以導致國家陷入癱瘓,如民國初年然。

內閣制是英國人發明的,歐洲國家基本上都採用了這種制度,受英國影響很深的國家,諸如加拿大、澳大利亞、紐西蘭、日本、印度、新加坡等國也都實行該制度。它的特點,是把國家元首與行政元首分開,國家元首或是世襲的國王或皇帝,或由人民選舉產生,不過是個虛位。行政權力完全落在內閣中,內閣首相(或總理)以及閣員常常就是議員,由國會選出或經國會同意,如同公司的董事會一般。內閣直接對國會負責,間接對選民負責,而國會對選民負責。國會有權以投不信任票的方式罷免內閣,而首相(或總理)也可以解散國會。

這種制度的優點很明顯,第一就是它把行政班子的執政直接暴露在國會的監督下,能及時充份地體現民意。和美國政府不同,內閣得天天坐在國會裡和反對黨吵架,每一個小動作都讓對方看得清清楚楚,雙方關於重大政策的辯論通過媒體轉播,直接就在人民眼皮子底下進行,幾乎沒有什麼作手腳的可能。

相比之下,總統制體現民意的方式很間接,而且是一次性的。人民只通過選舉總統來表明意向,完成「一次性委託」,此後該同志怎麼胡作非為,大眾都管不著了。比起來,內閣則隨時得到議會以及全國人民的監督,政策出籠前要經反覆辯論,大眾能將利弊看得清清楚楚,不像老美總統只靠記者招待會和電視演說述職,他愛說多少,你也就只能知道多少,這才會有約翰遜總統欺騙公眾捲入越戰的醜事發生。

第二個優點就是,誰控制了國會,誰也就控制了行政班子,因為內閣總是國會中的多數黨人選出來的。從三權分立的角度來說,這似乎不合理,因為它沒把行政和立法徹底分開。但恰恰因此,它可以保證及時把庸才換下來,也可以保證深得人心的行政首腦長期執政,不像美國那樣,總統到了第三年就得考慮飯碗問題,如老蘆一般惶惶不可終日,心思都花在騙取選票上。而且,如果白痴一旦混上大位,只要他不犯法,眾人便只有乾瞪眼達四年之久。

最能說明這點的就是撒切爾那鐵娘子。此婆當政前,英國工人階級濫用罷工權利,使國民經濟跌到崩潰邊緣,整個國家幾乎徹底癱瘓,引起大眾公憤,乃把右派分子鐵婆娘選了上去。她一上去便以鐵腕無情鎮壓工人運動,並瘋狂走資,大砍國民福利,大量拍賣公有企業,生生把一個半社會主義國家變成了資本主義國家。走資的結果,是經濟直線上升,人民大眾也很開心,於是她便成了任期最長的英國首相之一,大約當政長達14年(數字不敢保證準確,反正很長就是了)。

不料此婆的鐵腕使得過了份,竟然主意打到全民免費醫療上去,引起公憤,再加上她推出了極不合理的人頭稅政策,引起人民街頭暴力。保守黨見勢不妙,立刻策劃於密室,背著她達成協議,把老太太幹了,換了梅傑上去。這麼一來既安撫了選民,又確保了本黨的統治,只可憐老太太讓人在背後暗算了,告別唐寧街10號時竟然涕泗縱橫,表明政客這種亞人類還是可以有一定的人類感情的,雖然那一般只限於對權力的深情厚誼。

內閣制最大的毛病,還是它和國會的矛盾可能導致國家癱瘓。這種制度的運作前提,是要有一個能夠控制國會的政黨或多黨聯合體。

如上所述,內閣是國會多數黨選舉出來或同意任命的。如果國會中沒有多數黨,那便只好幾個黨聯合起來,形成聯合政府。如果無法建立聯合政府,誰也無法獲得國會多數,則只好由首相宣布解散國會,重新大選,指望選出個多數黨來。在大選完成之前的內閣稱為看守內閣,因為缺乏民意依託,自然人微言輕,什麼事也無法干,完全是一種跛腳鴨內閣。

由此產生了一種潛在危險:如果國內無數小黨林立,彼此分歧又很大,這就會造成不管怎麼選都無法選出個多數黨來的尷尬局面,於是國家便陷入政治危機。

這就是法國在二戰爆發前的情形。法國人的民主其實是從英國那兒學來的,所以也搞內閣制,可惜學得不像,諸小黨林立,一直無法形成一個國會的多數黨,加上工運迭起,局面非常混亂,勉強拼湊起來的聯合政府一個接一個地倒台,使國家的內政和外交長期處於無人管理狀態。在此期間,納粹德國卻蓬勃興起,當此生死攸關之際,法國卻因缺乏強有力的國家領導而無所作為。納粹德國趁機撕毀凡爾賽公約,派兵進入萊因非武裝區。這大概是內閣制給國家造成最大災難的例子吧。

另外一個問題是如果一黨獨大,則政權勢必為該黨長期獨攬。日本的自民黨和印度的國大黨都壟斷政壇幾十年。這種政體能體現出多少民意來,真是只有天知道。我在《我仍然看好台灣民主政治》中說過,兩黨政治應該說是最理想的社會自動控制系統的運作機制,如同衡溫箱中加熱與散熱的兩套相反機制一般,使社會達成一種動態平衡。

不過,比起無法形成多數黨的無政府局面來,一黨包攬國會的局面,似乎還是好得多。

總而言之,內閣制健康運行的前提,我看還是兩黨制。從台灣的現狀來看,如果它採用內閣制,決不至於淪入無法組閣的窘境。前見陳水扁接見記者談話,說可以修憲改為內閣制,我看這也不失為一種分享權力的辦法。不過,網友阿隨(不是《傷逝》中女主角子君養的那隻狗,是本壇伊索,嘿嘿)把內閣制說成是導致希特勒上台的原因,當真是開玩笑。等我有空再寫篇文字來解釋一下希特勒是怎麼上台的吧。

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