城市犬治理:我們缺的不只是狗鏈,而是一整套系統
來源：倍可親(backchina.com)10月16日，四川省崇州市一小區內2歲女童被一黑色羅威納犬撕咬，致全身多處咬傷，右腎挫裂傷，右側肋骨骨折。「惡犬咬傷女童」事件后，不少地方都加強了對狗的管理甚至抓捕，也由此引發了更大範圍的討論與爭議：城市裡到底應該如何養狗，如何管理養狗的行為？抓捕乃至捕殺的邊界是什麼？如何看待狗這類伴侶動物？如何平衡愛狗人群與懼狗人群的利益？
對此，三聯生活周刊邀請了伴侶動物保護領域的專家沈瑞洪，他擔任過北京市養犬協會秘書長、中國小動物保護協會秘書長，從事伴侶動物相關工作已有22年，還參與過動物保護相關法律法規的提案。他對於國內外養犬管理模式的介紹，能夠幫助我們了解一個問題：要避免惡犬咬傷女童事件再次發生，我們的社會還需要走多少步？
記者｜夏傑藝
在國外，養狗的門檻有多高？
三聯生活周刊：這次事件爆發后，大家都在討論，羅威納犬是否適合在城市飼養，是否應該被列為禁養犬。您覺得呢？
沈瑞洪：這次的事件，還是人的問題，社會管理的問題。羅威納犬雖然是烈性犬，但是一種服從性比較好、性格穩定的犬種，經過適當的訓練，還可以作為工作犬，比如警犬和護衛犬，有很大的社會價值。但在我們國家，養狗的門檻太低，你可以隨便在淘寶抖音上購買一條狗，沒有人監督你上狗證、打疫苗，教你如何養狗、訓狗。**
《狗狗很優秀》劇照
在國外養羅威納犬，門檻是很高的。以德國為例，依照德國的《養狗法》，養狗人需要每年繳納狗頭稅，飼養大型犬或特定犬種之前，主人還要通過理論測試取得飼養證書，考試題目涉及動物醫學、動物心理學和法律常識等。狗也要去培訓學校訓練，進行行為糾正，訓練費一般在每小時50歐元，有攻擊性行為的烈性犬的訓練成本就更高。從學校畢業后才能拿到「狗證」。此外，每條狗都必須強制投保險，最高可賠付100萬歐元。在公共場所對狗看管不力的，要被罰款1萬歐元。私自餵養「危險狗」、帶狗上街，要被罰款5萬歐元。
而根據我國的各城市養犬管理規定，你偷養、虐待或遺棄犬只，幾乎沒有後果，有的城市規定了罰款，但數額一般就是幾百元。而且我也從來沒聽說過誰因為這個被處罰的案例。
三聯生活周刊：假如在德國，有人被羅威納犬咬了，會有什麼後果？
沈瑞洪：如果你現在生活在德國，被這個狗咬了，即使就輕輕一口，那可不得了。我一個朋友真實的例子，他在德國小城市艾森被一隻羅威納犬咬了，一點點傷，現在每個月約有四五千歐的收入（賠償），我們開玩笑說，被咬后基本上可以一輩子躺平了。狗的主人、狗的培訓機構、狗的保險公司，幾個主體一塊賠。
《狗狗很優秀》劇照
所以在德國養狗的違法成本極高，誰要喜歡想養，一定要考慮後果才去做，而且你不能隨便遺棄，會面臨比較重的處罰。德國法律規定，棄狗者需罰款9萬歐，嚴重虐待狗狗可判2年監禁。有的國家像日本，養狗的門檻也不高，但處罰極高。各個國家的養狗規定，養育成本和處罰力度，一般兩頭總得挨一頭。
但是咱們中國門檻也沒有，處罰也低。所以一些人隨意地養，隨意地扔，造成城市裡大量的流浪動物問題。
三聯生活周刊：但如果找不到主人呢？
沈瑞洪：這涉及到狗的個體身份識別，需要建立一個犬籍登記制度。**歐盟規定所有寵物都必須有ID數字，一般是在寵物皮膚紋上數字或者在皮下植入微型晶元。這就是狗的戶口，它可以和主人信息聯繫起來。在中國，我們暫時還沒有推廣這種手段，你家裡生了一窩狗，自己都不一定分得清。所以我現在所在的中科院昆明動物研究所也在致力於開發一些生物識別技術。
犬籍登記制度的建立，不僅可以迅速鎖定責任人，避免動物被遺棄和虐待，同時也有利於後續的保險引入。就像給車上保險，你需要靠車牌號、行駛證跟車主人關聯，狗也一樣，需要解決個體身份識別、建立和主人的檔案制度。
《鷹眼》劇照
當犬籍制度建立之後，才可以給狗上保險，比如狗自身的醫療健康保險，還有三者險，即它咬人了，對第三人造成損害了，都可以賠付。這些都是我們一直希望推廣的。現在很多貓狗去寵物醫院看病很貴，比人還貴，也間接導致了遺棄現象。
三聯生活周刊：您去過的其他國家，流浪狗問題嚴重嗎？
沈瑞洪：德國幾乎沒有流浪狗問題，他們的法律處罰力度也很大，大家都非常遵守法律。相對而言美國的流浪狗問題就會嚴重一些，還是有很多偷偷養狗、不辦狗證的人，每年平均「安樂死」約120萬隻狗。美國、中國是世界上流浪狗問題最嚴重的幾個國家之一。
養犬管理規定的制定
三聯生活周刊：此次事件中我們發現，不同城市的養犬管理規定存在差異。比如大多數城市都把羅威納犬列為禁養犬種，但一些城市並沒有。為什麼會存在這樣的情況？
沈瑞洪：我們國家城市養犬管理規定的歷史變遷，可以從北京看出來。1994年之前，北京市是禁養的，1994年出台了《北京市嚴格限制養犬規定》，一戶只能養一條，第一年得交5000元的犬籍登記費，之後每年度還需繳納註冊費2000元。2003年修訂為《北京市養犬管理規定》。從「禁止」「限制」「管理」，可以看到國家法制建設的積極進步，但也側面反映出來，這項規定伴隨著我國城市化的步伐，出現得比較晚，還有許多不完善。
對於養犬管理問題，我們沒有統一的國家層面的法律，只有地方法規。因為中國東西南北的風土人情差異非常大，不可能拿北京、上海、深圳這些法規，套在貴州花江、廣西玉林、新疆喀什、阿勒泰等地區。
三聯生活周刊：法規制定的過程是怎樣的？誰會參與？標準是什麼樣的？
沈瑞洪：立法是地方人大的職責，但這個過程中也會尋求專業人士的意見。比如2003年北京養犬管理規定修訂時，許多NGO組織、專家、名人都參與其中。
我那時候是北京養犬協會會長，協會也做了大量的工作——通過1400多場的社區活動，收集了大概6000多份養犬人、2000多份不養犬人的問卷，把居民意見反饋給北京市人大。我們還邀請了香港的專業人士過來講解他們的模式。
我從北京養犬協會，到中國小動物保護協會，在這個領域一做就是二十多年，一直致力於推動立法工作。但是我們提的許多建議，這麼多年並未被採納，比如建立犬籍登記制度、解決犬只個體身份識別、要求主人購買犬保險等等。2003年到2023年，城市居民的經濟水平越來越高，養寵物的人也在迅速增加，以北京為例，僅登記在冊的犬只數量已經突破五十萬，但是北京養犬管理規定卻一直沒有進行修訂，還是有一定的滯后性。
而且即使法律出台，居民對於法律規定的依從性也比較差，這和當時整體的文化素質有關，也和處罰力度有關。2003年法律出台之前，我們北京市養犬協會進行了大範圍的社區調查，發現養犬人群還是法律意識淡薄，缺乏對公共空間的尊重和自我約束。當然，現在隨著年輕一代文化素質的提高，法律意識也在變強，辦狗證的也變多了，在北上深能達到二三成左右。
養犬管理的職責歸屬
三聯生活周刊：在我國養犬管理的職責，歸屬於哪一個部門？
沈瑞洪：2003年3月1號頒布實施的《北京市養犬管理規定》中寫道，「公安機關是養犬管理工作的主管機關，全面負責養犬管理工作，並具體負責養犬登記和年檢，查處無證養犬、違法攜犬外出等行為。」
公安局是北京市養犬管理工作的牽頭單位，但同時，因為涉及到打疫苗、流浪動物、寵物醫院、寵物洗養門店等商業主體，又有多個部門參與其中，包括農業局、工商局、葯監局、民政局等等，權責不統一，就導致監管上的困難。
有關行政部門和城市管理綜合執法組織按照職責分工，各負其責：
(一)畜牧獸醫行政部門負責犬類的免疫、檢疫和其他相關管理工作;
(二)城市管理綜合執法組織負責對街面流動無照售犬行為和因養犬而破壞市容環境衛生行為的查處協助公安機關查處無證養犬、違法攜犬外出等行為;
(三)工商行政管理部門負責對從事犬類經營活動的監督管理；
(四)衛生行政部門負責對人用狂犬病疫苗注射和狂犬病人診治的管理。
居民委員會、村民委員會和其他基層組織，應當協助本市各級人民政府做好養犬管理工作。
北京市公安局治安總隊下面設立了一支養犬大隊，建立了犬類留檢所，有專項的財政來保障這些流浪犬收容。但現實這個活太繁雜了，公安需要城管來協助。目前在全國大部分城市，執行流浪狗收容管理的都是城管部門。城管隊伍的整體素質沒那麼高，執行上也比較簡單粗暴，群眾有時比較反感，不服從執法。
整體來說，中國對於動物問題一向不是非常重視，所以政府部門的執行積極性也不高，再加上大家對於動物法律意識比較薄弱，因此即使立法之後，執行效果也沒有那麼好。
三聯生活周刊：國外的話，他們的養犬管理職責歸屬於哪個部門？
沈瑞洪：我在這行20多年，也去世界各地參觀過他們的管理模式，包括新加坡、東京、巴黎、紐約等城市。大部分城市是政府購買服務，由第三方來承擔部分職能。
在世界範圍內，香港是做得相對成熟的，也適合我們學習。香港有一個香港愛護動物協會，承擔了城市流浪動物的救助、收容和殯葬，同時，他們還會對當地的寵物醫院、學校進行評價。協會依靠評價寵物機構盈利，香港政府又給他們補貼一部分錢，形成了一個模式。
當出現犬傷人的衝突性事件時，香港警署也會派人去處理，但是日常接到流浪動物的警情，他們就會轉給愛護動物協會，讓協會安排車和抓捕人員去處理。
在歐美許多國家都是由第三方民間組織或企業來承擔養犬管理的部分職能，這種方式大大減少了對立情緒。這些第三方組織是服務性的，和執法機構相比友善很多，狗主人在心理上也更能接受。而且很多組織屬於動物保護領域，所以主人相信，他的狗到了那邊依然能夠得到善待，不會有強烈的抵觸情緒。
中國的一些犬類留檢所，條件比較簡陋，有的甚至被動物保護者評價為「集中營、渣滓洞」，所以狗主人是非常抗拒狗被帶到那裡的。之前一位派出所民警曾告訴我，一位80多歲老太太，沒有辦狗證，為了不讓民警帶走她的狗，躺在警車底下。這種情況下，我們怎麼執法呢？
三聯生活周刊：對於建立更加合理的養犬管理制度，你有什麼建議？
沈瑞洪：**第一，需要建立犬籍登記制度，解決犬只個體身份的識別。其實很多城市已經在推廣，包括上海地區，也在進行文明養寵、辦狗證上晶元的宣傳，但大部分人還是不登記的。儘快解決犬只個體身份識別問題，這樣有利於後續對狗的管控、訓練、保險等等。**
第二，建立城市動物的定點免疫監測制度，完善疫病防控網路，減少狂犬病的泛濫。我國至今都是狂犬病的重要疫區之一。三年疫情下來，我們的網格化管理已經有了體系，可以利用這一體系去實現對城市動物的精細化管理。你會發現，平時在城市裡想接觸貓狗很容易，但接觸豬馬牛羊雞其實很難，因為他們基本上都在集約化、規模化的封閉場所進行繁殖、生產和屠宰，其防疫管理非常嚴苛，普通人根本接觸不到。貓狗是跟人近距離接觸的動物，其實存在極大的生物安全隱患，更需要嚴格管理。
第三，建立城市動物的安全評估系統，包括基因篩查、行為評估。每條狗都需要判斷攻擊性，以及是否適合在城市飼養。被評估為高風險群體的，需要訓狗學校來進行後續的干預訓練以及行為糾正。如果你不想狗被抓走，那你必須要去配合訓練，達到標準才可以飼養，這樣就大大降低了狗傷人的惡性事件。
另外我還想說，公共安全事件背後應該有聯防聯動機制，不應該任由無序發展。10月16號新聞出來后，全國大約有十多個城市開始無差別抓狗，只要你不系犬繩，甭管你有證沒證，直接就抓了，然後人道毀滅。
養寵物是現代人緩解情緒、抵禦戾氣的重要出口，經過三年疫情，大家的收入壓力多大，現在這樣的行為，反而導致群眾產生怨懟，其實是不利於維護社會穩定和諧的。