必須重視重慶和成都統籌城鄉改革的法律風險

最近，重慶市和成都市被授權作為我國統籌城鄉改革的試驗區。如果從其涉及面之多之廣而言，統籌城鄉綜合改革是比當年的深圳等經濟特區改革、前年的上海浦東新區綜合改革以及去年的天津濱海新區開發開放改革還要複雜和重要得多的改革。因為這些地方的所謂改革還是更多地偏重於經濟體制方面或者局限於一個城市的局部地區的改革試驗，而重慶和成都這次所要進行的統籌城鄉改革將必然要觸及一系列最艱難也是最敏感的社會與政治體制改革的重大問題。所以，這次改革不僅是對這兩個城市的嚴峻挑戰，而且更是對我們執政黨中央的一個嚴峻挑戰，也是檢驗我黨是否真心推進已經滯后太多太久了的政治體制改革的一個試金石。

但是這兩個城市的統籌城鄉改革還存在著不少嚴肅的，甚至是重大的法律問題沒有解決，而這必然會給它們今後的改革造成極大的、無法預料的障礙。這些法律問題有宏觀上的，即指本次改革本身的法律依據問題；也有微觀上的，即指該兩市推行的某些具體改革措施的法律依據問題。這些法律問題如解決不好，則可能給今後的著兩個城市的所謂統籌城鄉改革帶來不可預見的經濟和政治危機。這裡擬首先分析後者。

比如，重慶市以工商局名義正式出台《深入貫徹市第三次黨代會精神，服務重慶統籌城鄉發展的實施意見》，就重慶實施城鄉統籌改革推出了五十條具體措施。其中一個相當引人注目的規定是允許土地承包經營權入股組建合作社，而且入股有限責任公司的規定也在試行範圍內。可以說，重慶市允許土地承包經營權可以參股入社以及可以入股有限責任公司的改革設想出發點很好，但存在有非常重大的法律問題難以解決。

為什麼這麼說呢？我們且不說重慶市工商管理局有無制訂和頒行與國家法律相抵觸的有關股權構成的部門規章的權力，我們只需要看一下我國的相關法律是怎麼規定的吧。我國《土地管理法》規定：「農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。」根據這一條規定，重慶市工商局的上述文件企圖「開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合夥等企業的試點工作」的規定其實是違背了該法的。因為該實施意見並沒有限定這些有限公司和獨資、合夥企業的經營範圍。為此，我們可以說，重慶市工商局的做法是在違法，只是國家有關授權部門故意裝做沒看見、不吭聲罷了。

我國的《擔保法》第三十六條還明文規定，農地使用權不能抵押。這就意味著即使承包經營權可以參股入社，但今後這個合作社是不能以自己的股權抵押或質押貸款的。用這樣的股權構成的合作社在法律上也是不完整和有缺陷的。不能抵押的股權是不完全的資產，用這種股權構成的經濟組織法人，無論是合作社還是有限公司，它今後如何融資呢？股權價值打折？不管如何，只要這個經濟組織的股權價值不是等價於其原值，這個經濟體也就沒有商業信譽，沒有生命力了。因為即使你勉強試行了，有這種土地使用權充當股權的公司今後也會是一個先天不足、發育不良的民事法律主體。誰敢和它做生意呢？

再說，承包經營權入股合作社或有限公司后，這個土地使用權就轉化成合作社或者有限公司的資產，成為合作社或有限公司的財產權一部分了。按照《物權法》，也就是說合作社或有限公司擁有這些用益物權了。此時，這些土地與其法定的所有權人——集體經濟組織又有何關係呢？20年後當這些土地的承包經營期屆滿時（1999年開始的新一輪30年承包期已過去近10年了），土地經營權再被收走，也就意味著我們的合作社和那些以這些股權作為資本金的有限責任公司不就一下子垮掉了嗎？也就是說，現在這些以經營權為股本金的合作社和公司的壽命都是有限的——最多20年。這真叫有限壽命公司而不是有限責任公司了。因此，這個法律問題我們必須正視並設法加以解決，而不是為了維持一個真實的謊言就這麼一直拖延下去。

另外，《公司法》第三條還規定，「公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。」如果一家有限公司的主要財產是土地承包經營權入股形成的，而這些股權又不能抵押，那它怎麼能按照《公司法》「以其全部財產對公司的債務承擔責任」呢？如果該公司的財產不能對該公司的債務承擔責任，那這家公司還叫有限責任公司嗎？

可以預見，一旦這些違法的或者是有意迴避現有法律的土地承包權入股試驗成為現實，這些合作社和有限責任公司、合伙人公司和私人獨資公司開始運作起來，但只要現有法律不變，國家不儘快修改之，那些法律規定就會像一柄達摩克利斯利劍始終懸挂在這些經濟組織及其所有者（股東）的頭上，讓它們和他們永遠都不得安寧。

因此，從各方面看，重慶市在土地承包經營權流轉上所做的改革設想是想在不變更現有的不合理但又變更不了的土地集體所有制的前提下保護農民的土地權益，但在法律上他們的這條改革之路最終仍然是走不下去的，除非國家修改以前的所有相關法律並最終將土地所有權還給農民。

下面我們再看看宏觀上該次改革還存在什麼樣的法律風險。重慶市和成都市這次被國家發展改革委員會授權推行的統籌城鄉改革還存在一個更為重大的法律風險，那就是該次改革僅僅是由國務院的一個部門——國家發改委下文授權，其法律效率是明顯不足的。

我們知道，與上海市和天津市的那兩個局部新區的改革截然不同，這次重慶和成都兩市的統籌城鄉改革是該兩市全部近千萬人口的一次涉及經濟、社會、政治和文化體制全方位的綜合性改革。這次統籌城鄉的改革甚至比當年白手起家的深圳特區的以經濟體制改革為要義的改革的涉及面還要深廣得多。所以，我們絕不能繼續沿用上海和天津這兩個城市的某個新區的改革的授權方式，即僅僅以國務院的一個職能部門的名義來授權重慶市和成都市的該次改革，而必須參照當年全國人大授權深圳特區的方式，對重慶市和成都市予以必要而適當的國家正式的法律授權。這種必要而適當的國家正式法律授權就是要由全國人大或其常委會頒行類似於《廣東省經濟特區條例》的法律性文件，如《重慶市（或成都市）統籌城鄉綜合改革試驗區條例》等等。

1980年，為了更好地推行改革開放政策，廣東省擬訂了《廣東省經濟特區條例》（廣東省有深圳和珠海兩個特區，所以沒有專門就某個特區制訂和頒行一個條例），在經廣東省人民代表大會通過後上報國務院。當時的中央領導人對推行改革的法治意識均比較強。所以國務院對上報來的這一個地方性法律條例也不敢馬虎，沒有自說自話自己下文審批，而是立即向全國人大常委會提出審議意見。為了讓深圳等經濟特區的改革具有必要的合法的地位，並解消特區改革者們所可能面臨的法律風險，全國人大常委會於當年8月26日還專門開會（第五屆全國人大常委會第十五次會議）審議此文件並最後頒行了《關於批准「廣東省經濟特區條例」的決議》。在這個最高的尚方寶劍——全國人大常委會決議——出鞘后，深圳等經濟特區的改革便開始走上了一條法治先行的正確道路。這是深圳等特區改革取得成功的一個法律上的重要保證。

為此，我建議重慶和成都兩市的人大與政府應該借鑒廣東省的經驗，照葫蘆畫瓢，立即研究、起草和審批各自城市的《統籌城鄉綜合改革試驗區條例》後上報國務院，並由後者提請全國人大常委會予以批准實施。由全國人大常委會決議批准該兩市的這次所謂統籌城鄉改革是這兩個城市必須履行的一個必不可少的法律程序。沒有履行由全國人大常委會審批這個法律程序就想通過一個國家發改委下文的權威來推行這麼一個涉及數千萬人根本利益的城鄉聯動全方位改革是根本不可能的。何況我們要推行法治已經說了許多年了，難道我們在統籌城鄉改革問題上的法治觀念還不如上世紀八十年代的老一輩改革者嗎？

因此，我們需要認識到，如果重慶和成都無須全國人大的法律授權就可以開展如此重大的改革，那不諦就是違法，而這種違法行為如果得以默許而不受到必要的懲罰，那麼也就會給今後社會的普遍違法樹立一個惡性示範，將使得中國的目前已經非常艱難的法治進程受到致命的一擊。

總之，我們必須意識到我們的任何改革不僅需要政府的推動和支持，更需要法律的授權。在相關法律沒有修訂或者沒有授權的情況下，重慶和成都兩市的統籌城鄉綜合改革及其推行者是存在著巨大的法律風險的。