論重建農村承包地的產權主體

摘要：

國家批准重慶成都統籌城鄉綜合配套改革，要求在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新。本文認為：計劃經濟體制下形成農村土地制度已經完全不適應農村經濟社會的發展，甚至成為嚴重阻礙農村傳統農業向現代農業轉變、影響農村經濟市場化改變、抑制農民權益最大化的制約性瓶頸。市場經濟的基本要素是產權明晰。現代法理意義上的集體，如同混合所有制經濟那樣，應是在個體投入明了、個體權益與責任明了，即私權明了基礎上形成的集體。因而即使維繫農村土地集體所有不變，也需要對農戶承包地進行產權改革。統籌城鄉綜合配套改革必須在農村土地使用制度、經營制度、收益制度進行市場化改革，使農村經濟成為中國市場經濟的有機組成部分，使農民成為承包地的產權主體。

關鍵詞：城鄉綜合配套改革；農村承包地；產權主體重建

隨著中國市場化改革的深入和市場經濟的發展，特別是農業轉型和農民增收長時間徘徊難前，沒有重大突破，對農村土地制度進行重大改革已經呼之欲出。理論界基本傾向是對農村土地進行重大改革。如陸學藝提出「永佃制」設想，「把土地集體所有權收歸國家，對農民實行永佃制，規定個時限(例如2003年)，按現在的承包戶實有承包的土地，通過法律宣布實行永佃，就不再動了」[1]；如秦暉提出的設想是「農民私有」，「在確認地款歸農之後，現在應該是承認地權歸農的時候了。農民應該有權選擇『集體所有』還是『農戶所有』。選擇『農戶所有』的以後還可以聯合起來，選擇『集體所有』的也應當留有『退出』機制」[2]。如陳伯君提出「農村土地使用權進行市場化改革」，「無論是完善市場經濟體制在農業經濟方面的薄弱環節，還是遏制地方政府隨意轉移和掠奪農民利益，都需要對農民土地使用權進行市場化改革，確立農民對土地使用權、經營權、收益權等各項權屬的主體地位」[3]。這些設想雖然具體內容不同，但基本指向都是賦予農民對承包地的永久性產權權益，可以自由流轉。同時，反對將承包地的永久性產權權益賦予給農民的聲音也更為強烈。主要集中在：賦予農民擁有對承包地的永久性產權權益，實質是土地私有化；農民承包地私有化后允許自由流轉，將導致土地兼并和兩極分化，導致「無地則反」和大的社會動蕩。反對者進而將農村土地改革提到姓「資」姓「社」的高度。似乎越到改革破題的關頭，理論交鋒越是激烈。

今天中國農村的土地情況是怎樣的呢？一是過分分散的小規模土地經營已經嚴重影響傳統農業向現代農業轉變；二是由於這個轉變沒有完成農民增收長時間沒有重大突破，同時也難以建立起長效機制；三是農村土地集體所有，在現實性上表現為農民集體虛擬，實際上集中少數人手裡。因為集體所有，主體虛擬，導致無權或越權佔用土地的違法案件層出不窮、花樣翻新[4]。因為實際上集中在少數人手裡，農民的土地權益受到嚴重損害[5]；四是進城務工的農民中，一部分發展起來的農民工，憑藉自己的能力在城市安居樂業后，並沒有徹底轉變身份，致使農村大量土地撂荒或粗放經營。如此等等，就是反對重大改革的人也不否認這些情況的客觀存在。這些情況已經嚴重影響中國現代化的進程、農村土地利用率和農民的切身利益，農村土地改革勢在必行。至於反對者的憂慮，完全可以通過新制度的設計及必要的政策措施來避免。

我們之所以提出農村土地改革的方向是確立農民對農村承包地的產權主體地位，是基於中國經濟體制已經完全由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，在市場經濟中，產權主體明確是基礎；我們之所以提出重建農村承包地的產權主體，是基於中國革命的承諾就有將田地分給農民，革命成功后，新中國著手土地改革，使農民成為土地的主人。雖然當時農民獲得的地契與市場經濟條件下的產權證書有一定差別，但本質是相通的。可見，重建農村承包地的產權主體，在共和國歷史上有先例，有基礎。國家批准重慶成都統籌城鄉綜合配套改革試驗，要求全面推進各個領域的體制改革，並在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，儘快形成統籌城鄉發展的體制機制，促進城鄉經濟社會協調發展，為推動全國深化改革，實現科學發展與和諧發展，發揮示範和帶動作用。在城市經濟市場化改革已經基本成熟的情況下，農村經濟的市場化率非常低，由此中國的市場經濟發展是畸形的，由此中國農村經濟既難以分享市場經濟體制的優越性，也難以解放進一步農村生產力。所以，對農村承包地的市場化改革，明確農民是承包地的產權主體，是統籌城鄉綜合配套改革的重點領域和關鍵環節。其關鍵環節體現在：農村承包地的產權改革能否取得重大突破，將很大程度影響推進統籌城鄉綜合配套改革的實效。

一、現行農村承包地產權改革的必要性、緊迫性

以家庭承包製為基礎，統分結合的雙層經營體制是我國現階段農村土地經營的基本制度。這一基本制度僅僅是相對人民公社制而言，由於將農民的投入與收益掛鉤，在一定程度上解放了農村生產力，調動了農民生產積極性，促進了農村經濟恢復和發展，是我國經濟體制改革的成功典範之一。但是，隨著農村經濟的發展和對農村經濟市場化要求的提高，這一基本制度逐漸表現出對市場經濟的嚴重不適應。比如，現行家庭承包制阻礙了農村土地的規模化經營的發展，單家獨戶的土地經營使土地的資金技術投入受到制約，而對土地的勞動投入所引起的產出增加已接近極限，等等。農村經濟的市場化發展，要求土地作為一種市場資源在流動中實現優化配置，要求農業經濟以組織化的形態參與市場競爭。雖然農村集體經濟組織在形態上具有成為市場化組織的基礎，並且也符合農村土地集體所有這一基本制度要求，但以家庭為基礎的分散經營體制使集體經濟的組織效能難以發揮。導致這些情況的根本原因在於，現行農村土地產權制度是以所有權與經營權相分離為基礎的，而集體所有權又存在產權主體虛置，產權客體模糊等問題。現行農村土地產權制度事實是一種殘缺的產權制度，而市場經濟的基礎，產權明晰是首要前提，在我國市場經濟不斷完善的今天，現行農村土地產權制度固有的產權缺陷阻礙了農村經濟的市場化發展進程，其結果表現為農民增收越來越困難，農村經濟接近傳統體制的增長極限。因此，在我國市場經濟不斷發展的形勢下，尤其是在傳統農業向現代農業跨越階段，培育和壯大農村經濟的市場要素，擴大土地規模經營，使其適應市場經濟發展要求，增強現代農業發展的需要，就顯得十分必要。

1998年以前，理論界對中國農村土地制度改革的關注集中在對農村土地產權制度方面，理論界比較一致的看法是：現行農村土地公有制中的產權殘缺是阻礙農村經濟進一步發展的突出問題，調整農村土地所有制關係是農村土地制度改革的重點。圍繞農村土地制度中的土地權屬問題，主要形成了國有制、私有制和完善集體所有制三種代表性的觀點。1998年，黨的十五屆三中全會做出決定，長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的農村雙層經營體制，堅定不移地貫徹土地承包再延長30年政策。這一決定雖然使農村土地所有權權屬改革問題的爭論暫告段落，劃定了集體所有的改革界限，但結合「30年不變」，「也就是永遠不變」，[6]這就為農村承包地的產權改革奠定了基石，置留了空間。其後，理論界對農村土地制度改革的議題轉向了對穩定農村土地承包關係以及土地承包立法等問題的研究。現行農村集體經濟的組織形式並未有效克服土地產權主體缺失、所有權客體模糊等問題，並未解決分散的家庭經營與市場整合要求之間的矛盾問題，農村組織運行模式與外部市場要求的矛盾衝突仍然制約著農村經濟的進一步發展。特別是在現階段，一方面，隨著中國城市化進程的加快，農村土地在城市、工業的侵蝕下不斷消減，農業的發展空間日益萎縮，現行農村集體經濟組織缺乏自我更新的適應能力，集體經濟被不斷削弱。另一方面，農村經濟的發展趨勢要求農業向現代農業產業方向發展，這就要求土地經營向規模化方向發展，而現有家庭承包制下的分散的農戶土地經營模式越來越不能適應這種要求。因此，農村改革現行農村土地產權制度的要求就變得十分迫切。

集體是由一個個具體的個體所組成。現代法理意義上的集體，應是建立在個體投入明了、個體的權益和責任明了，即私權明了基礎上的集體。只有在這個基礎上形成的集體，才能真正實現《憲法》所規定的：「農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制」，「集體經濟組織實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題」。我國公有制的主要實現形式是混合所有制。混合所有制本質上也是集體所有。但混合所有制經濟的產權主體不存在虛設問題，因為組成這個經濟體的是一個個資本投入明確、權益和責任明確的個體，因而每一位個體的權益都能夠得到切實的保障。農村土地集體所有的改革方向，就是集體不再虛擬，使集體是由一戶戶對承包地有擁有產權的農戶所組成的集體。農民對土地的生產和經營權「30年不變」，「也就是永遠不變」，使這項改革有了基礎。如果私權不明了，集體永遠是權益模糊、主體虛置的集體。

二、現行農村承包地產權制度的主要缺陷

所謂制度缺陷，一定是相對於制度運行條件而言的。在剛性制度條件下，制度自身的不適應性就成為制度缺陷，因此，制度缺陷必然具有時效性和相對性。就農村承包地產權制度而言，承包地產權主體缺失、產權客體模糊是導致農村土地產權制度殘缺的根本性因素，這種缺陷在我國市場化改革初期表現並不明顯，因而農村實行的以家庭承包製為基礎，統分結合的產權改革取得了巨大成功。但在市場化高度發展的現階段，農村承包地產權主體缺失、產權客體模糊的缺陷已經開始變得越來越突出，成為阻礙農村經濟發展的主要制度障礙。具體講，農村承包地產權制度缺陷表現為以下幾個方面:

1、土地產權模糊導致承包地產權主體虛置與委託——代理關係顛倒

我國《憲法》第10條第2款規定：「農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。」也就是說，農村土地的產權主體是農村的集體組織。但是，《憲法》雖然規定了農村土地集體所有性質，但對集體與農民的產權關係並未做出明確規定，這就導致了農村土地產權在產權主體和產權邊界方面的模糊狀況。這種土地產權的模糊狀況，使集體在缺乏委託授權的情況下，成為農村土地所有權的法人代表，並在土地經營中充當了所有者的角色。但是，在法理上，集體作為法人並不能成為法律上的最終權利主體。當集體以土地的最終權利主體行使職權時，農村土地的產權主體就被事實上虛置了。這使農民的土地權益在集體組織中無法找到真正的利益代表，並為「集體」與外部利益集團共謀篡奪農民土地權益留下了有機有乘的空間。

事實上，農村集體就是一定區域內農民的集合，農民的私權是明了的。從歷史上看，農村土地集體所有權的形成，是對屬於農民私有土地的集中取得的，在互助組和合作社階段，農民作為土地產權的主體的定位是明確的，但在人民公社階段，農民對土地的私有權被消滅了，作為一種土地公有制度的過渡形式，農民對土地的所有權僅通過農村集體這一抽象概念而得以保留，農民作為產權主體的地位完全讓渡給了抽象的集體。改革開放后，農村土地制度實行土地所有權與經營權分離，統分結合雙層經營的家庭承包制，農民取得了對土地的使用權和部分收益權，但在特殊歷史時期形成的集體對土地的最終所有權並未回歸給農民，這使農村土地經營中出現了集體與農民之間委託—代理關係顛倒的現象，即作為真正的土地產權主體的農民成為了土地經營的代理者，而不具土地最終所有權的集體卻成為了土地經營的委託者。這種顛倒的委託—代理關係本身就是農村土地產權虛置的結果，同時也扭曲了農村集體組織內部的土地權益配置關係，無法體現土地產權主體的真實權益要求，使土地經營向市場化方向發展中難以實現土地權益的均衡，阻礙了土地作為一種資源參與市場化配置的效率的提高。

2、集體組織的剛性行政代理約束與軟性土地委託約束并行，干擾了土地承包經營權的實現

現行農村集體組織是計劃經濟的遺產，兼有行政管理和組織經濟兩方面的職能。從行政的角度講，農村集體組織有貫徹政府政策，對農村居民進行社會管理，負責農村公益事業建設的職能。從經濟角度講，農村集體組織作為集體土地的所有者代表，要負責對土地使用權發包，對土地流轉、轉讓進行處置，對農村集體企業進行經營，以及對集體收益進行分配等職能。現行農村集體組織是行政與經濟複合的組織。農村村級行政是政府行政對農村的延伸，政府對農村行政職能的實施具有一定程度的剛性約束，而農村集體組織的經濟職能因其產權主體虛置而呈現軟性約束狀況，這使農村集體組織的行政職能強於其經濟職能，農村集體組織的經濟職能也往往傾向於利用強化的行政職能手段加以實施，這就為村級行政負責人以行政權力「尋租」提供了便利，這使農民對土地的承包經營權面臨著極大的不穩定性，土地承包經營權的利益難以充分實現。

3、農村承包地產權主體錯亂使土地經營無法實現規模化、專業化的發展

現行農村土地制度在所有權安排上實行的是所謂「三級所有」，即農地所有權的主體應該包括三個層次：村民小組、村民委員會和鄉鎮。由於對三級產權主體的所有權範圍與層次缺乏明確規定，這種所有權安排違背了產權的排他性原則，導致產權主體錯亂與三級所有者之間的土地權益糾紛，使土地經營的系統風險增強，為減少這種土地經營的系統風險，在實踐中，在土地權屬相對固定的情況下，即土地處置權不發生變動的情況下，鄉鎮及村社作為土地所有者的地位被虛置起來，而農民作為土地實際的所有者獲得了強化的土地使用權與收益權，從而使土地產權能以一種相對穩定的格局發揮作用，而這種相對穩定的產權格局就必然表現為土地經營的分散化和小規模化。在農村生產力水平適宜於分散的、小規模經營的情況下，鄉鎮與村社作為土地所有者地位虛化實際上是對農民土地產權的承認和回歸，因而能夠極大地調動農民的生產積極性，一舉解決了長期困擾我國的溫飽問題。但隨著農村生產力的發展，農村生產方式逐步開始由獨立、分散、小規模經營向聯合的、規模化的、專業化的經營方向發展時，土地資源的整合必然導致產權主體利益格局的變動，而土地產權主體的錯亂使利益格局變動情況變得十分複雜，穩定的產權關係格局一經破壞，便難以形成新的均衡，土地資源整合的制度執行成本變得十分巨大甚至難以實行，因而，這種土地產權制度正成為我國傳統農業向現代農業轉變的巨大障礙。

4、農村集體對土地統分能力失調妨礙了土地經營效益的進一步提高

在現階段，統分結合是農民從集體中獲得土地使用權的主要方式。這種方式旨在解決農民對土地的長期穩定的心理需求與集體成員平均佔有承包地要求之間的矛盾衝突[7]引起的土地經營效益不穩定的問題。公平地分配土地使用權和維持土地使用權的穩定性是集體對土地進行統分的重點。從制度執行成本來講，由統籌土地使用權引起的矛盾衝突肯定大於對土地使用權的平均分配引起的矛盾，執行土地平均分配並在相當長時期維持這種分配格局的制度成本較低，因而現行農村對土地統分結合的雙層經營體制在運行過程中其側重點就逐漸轉移到了維持土地分配格局穩定性方面，農村集體對土地的統分能力出現失調現象。在現階段，單個農戶限於自身投資能力的約束，其單純的勞動投入的增加帶來的土地邊際收益已經接近為零，有學者對浙江和江西兩省449個農戶的研究表明，地權的穩定性對農民的綠肥使用面積有顯著的正面影響，但對產量的影響不明顯[8]，這說明單純勞動投入的增加已不能提高土地的經營效益。在對土地的勞動投入帶來的邊際收益遞減的情況下，依靠技術進步和土地的規模經營是提高土地經營效益的有效途徑，而這就要求土地應該適時地進行流轉，同時要求土地使用者具有較強的資金投入實力。通過市場機制對土地進行社會配置，在土地產權模糊的情況下，就會出現農村土地流轉中其社會保障功能如何剝離的問題，流轉土地與未流轉土地價值差在集體內部成員之間的分配問題，不同流轉土地價值差在集體成員之間的分配問題，土地增殖溢價在集體、農民與土地使用者三者之間的分配問題，等等。在土地產權明晰的情況下，這些問題可以通過產權主體之間的博弈而加以解決，但在集體與農民之間存在土地權屬不清問題的情況下，貿然進行土地流轉會面臨較大的制度成本約束。如果土地在集體內部流轉，土地的社會保障功能、土地收益在集體成員內部的公平分配等問題可以通過集體內部的二次分配加以實現，因而農村集體經濟組織具有較好的制度成本消化能力。但是，在現行土地制度下，統分結合的側重點是在維持土地使用權穩定性的「分」方面，而不是在提高土地規模化經營程度的「統」方面。在土地產權模糊的情況下，農民實際上將其土地的使用權看作了事實上的所有權，如果片面強調提高農村集體對土地的統籌權利，會引發集體與農民激烈的矛盾衝突，使制度執行成本上升，從而使土地統籌難以進行。並且，大部分農村集體經濟發展實際處於停滯甚至萎縮狀況，農村集體經濟也缺乏將土地加以集中經營的實力。因此，現有農村集體經濟組織在推動土地規模化經營，提高土地效益方面難有作為。

三、重建農村承包地產權主體是農村土地制度產權改革的核心和關鍵

從以上關於農村承包地的產權缺陷的分析可以看出，現行農村承包地產權殘缺的根源在於土地所有權模糊，農村承包地產權主體虛置、土地經營權的不穩定性、產權主體錯亂以及統分能力失調的產權制度安排等問題，都是由土地所有權權屬不清所引起。按照現代產權理論，產權是基於所有權的一組權利束，一切產權都必須以所有權為基礎。所有權明晰是一切產權制度安排有效性的根本前提。而我國現行農村承包地產權制度的根本缺陷就在於土地所有權權屬不清，因而進行土地承包產權制度改革的核心在於對承包地的所有權明晰方面，而明晰土地承包權的關鍵又在於重建土地承包權的產權主體，即改變現行承包地多重產權主體情況，明確承包地所有權的歸屬，在此基礎上，才有可能從根本上解決承包地產權所有者缺失所引發的土地委託—代理關係顛倒、土地權益糾紛頻繁複雜、土地資源難以整合、土地權益難以實現等問題。

但是，明晰土地所有權，重建承包地產權主體並不是產權改革的全部內容，也不是簡單的由集體到私有的由此及彼的方法問題。就農村承包地產權改革的根本目的來講，是要建立起適應市場經濟要求的現代農業產權制度，而現代企業制度的根本特徵是所有權與控制權相分離情況下的委託—代理關係的建立，明晰了土地產權，只是為現代農業新型的委託—代理關係的建立提供了前提條件，如何協調土地產權主體的利益、如何在不同產權主體間形成共同意志、土地產權主體如何有效行使對代理者的監督約束等將是農村承包地產權改革的重要內容。從某種意義上講，重建農村承包地產權主體，其主要內容是建立新型的土地的委託—代理關係。在制度設計過程中，必須考慮新制度的建立和執行成本。簡單的分地到戶或分地到人，固然可以對土地產權的明晰起到立竿見影的效果，但其結果也可能是由於土地產權主體的極度分散，而在產權主體間難以實現利益協調，難以形成土地資源整合的共同意志，難以對代理者形成有效的監督約束，從而使新制度的建立面臨較大的內部成本問題而難以維繫。但這並不意味著現行承包地產權制度就有存在的合理性，因為現行制度下所有權不明晰所引起的一系列問題正是進行承包地產權制度改革的根本原因。如何在承包地產權改革中既要實現土地所有權明晰，又要保留原有制度對土地資源統合能力，將是重建農村承包地產權主體的現實難題。

四、農村承包地產權改革的現實約束條件

新制度的建立是在克服現實約束條件下進行的，最優制度安排必須在內外執行成本方面都是最小的，而對內外現實約束條件的克服是降低制度執行成本的重要方面，因此有必要對農村承包地產權改革面臨的現實約束條件加以分析。農村承包地產權制度改革的現實約束條件包括：

1、土地社會保障功能約束

在中國城鄉二元分割的格局下，農民並未像城市居民那樣享受到社會基本生活保障福利，土地對農民而言，不僅是其最重要的生產資料，同時也是其關係到子孫後代的基本生活保障來源。農村的土地兼具生產和社會保障雙重職能，這就意味著，在社會保障體系未能覆蓋到農村的情況下，隨著土地的轉讓，附著於土地的社會保障也一起轉讓了。在農村經濟基礎薄弱，農民抵禦風險能力低下的現實情況下，如何避免農村承包地產權改革在短期內引起農村土地兼并、轉讓的浪潮，避免大量「無業、無地、無非農職業技能」的「三無」農民的出現，將是一個巨大的現實問題。成都推行社會保障全覆蓋，推進城鄉居民社會保障均等化，將有利於緩解土地所承受的社會保障壓力。

2、農民土地經營能力約束

重建農村承包地產權主體意味著農民擁有了對其土地所有權下的全部權益，包括支配權、處置權和收益權等，同時也使農民不得不獨自面對土地經營的全部風險。在中國現今的農業生產中，農戶仍然是基本的生產單位，單個農戶在資金、技術、生產資料方面仍然受到極大的制約，其對土地的經營能力是有限的，無法與現代化農業相抗衡。在農村生產組織化程度、現代化程度沒有提高前，單個農戶獨自與來自於外部的甚至是國際化的現代農業展開競爭，其結果可能是大批農民的破產和土地權益的被迫轉讓。

農民對土地的經營也包括對土地的轉讓，農民在土地轉讓中能獲得的收益取決於他的談判能力。在沒有外界壓力的情況下，農民可能會正確地行使他的土地所有權以保障他的全部土地權益。但一旦農民受到外界壓力（比如天災人禍），農民在談判中會處於非常不利的地位，並且單個農民的談判能力受個人能力限制是不同的，不能與有組織的農民的談判能力相提並論，再加上農民獲取市場信息的能力有限，單個農民進行土地交易的結果可能是其土地權益將受到極大的損失。隨著《中華人民共和國農民專業合作社法》於2007年7月1日起正式實施，政府將大力發展和扶持各種農民專業合作組織，以土地為紐帶組織起來的農民將極大地提高這些組織起來的農民的市場競爭能力、討價還價能力，以及信息收集和利用的能力。

3、政府、集體公權約束

政府公權存在於農村征地制度之中，其目的是為了滿足公共利益的需要，政府公權具有強制性，就是為了保證對公共利益需要的滿足。重建農村承包地產權主體后，政府公權會受到私權的激烈抵抗，如果以公權強制強行滿足政府需求，其後果可能會導致農民對公權的直接對抗，公權的執行成本將上升。如果政府放棄公權強制，而採用市場化的手段，那麼，政府的需求可能無法得到滿足。這有兩種情況：一是農民本身並無交易願望，價格誘導失靈；另一種情況是：當農民預期土地收益將上升，而又無法確定其具體的升值幅度時，農民會選擇將土地作為資產儲備起來而不願意參與交易，土地資源的流動性反而因土地產權改革而降低了。由於對政府公權的妨礙，作為制度的制定者，政府可能並無進行制度變革的願望。

農村集體公權的存在，是因為農村的公益事業需要由其自身解決。農村集體公權的強制性弱於政府公權，其行使大多依靠集體利益分配對個人形成的約束。一旦重建農村承包地產權主體后，集體對農民的約束就降低了，集體公權的行使就會受到極大阻礙甚至停止，而農村公益事業開展將無法得到保障。因此，在現行制度下，如果農村的公益事業不能像城市那樣由政府全部負責，農村承包地產權主體重建后可能導致農村公共服務能力的倒退。

所以，農村土地改革是一項綜合改革，涉及政府職能轉變，以及政府提供社會公共產品由城市向農村延伸等問題。

4、制度變革外部成本約束

從國家層面講，制度變革的可行性必須對其產生的全部社會成本進行綜合考慮。在中國二元經濟結構條件下，中國的城市化、工業化進程並未進入高級階段，城市化、工業化的快速發展仍然需要農村壓縮自身的利益空間以給予支持（比如廉價土地、廉價勞動力等），特別是在經濟全球化的趨勢下，為獲得更強的國際競爭實力，佔據更為有利的國際競爭地位，繼續犧牲農村以保全城市仍然是一種現實的選擇。如果重建農村承包地產權主體，城市化、工業化必然因土地資源、勞動力等價格上升而受到影響，城市化、工業化本身是否具有消化增加的成本的能力還是不確定的。

關鍵是我們對經濟社會形勢的判斷。國務院研究發展中心農村經濟研究部部長韓俊認為：「我國工業化所處的發展階段以及我國農業和農村發展所具有的特殊性、複雜性，決定了我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段」。[9]如果我們認同這一判斷，就意味著制度變革的外部條件已經成熟。

可見，上述農村承包地產權改革的約束因素是可以化解的。社會主義的本質是解放生產力、發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。將農民應有的土地所有權還給農民，並不背離社會主義的本質要求。那種認為將土地所有權由於歸屬農民后，農民可能會流離失所、背井離鄉的觀點，混淆了不同社會制度的功能和作用，忽略了制度對土地任意轉讓或無序兼并的管理和制約。改革勢在必行。所有可預見的負面影響都可以通過制度設計來避免。實際上，現代企業的產權制度中已經為分散的所有權管理提供了經驗借鑒，藉助於成熟的現代企業管理制度，尋求合適的農村承包地產權制度形式是完全有可能的。就農村承包地產權改革所引起的一些社會成本問題，比如：農村的社會保障問題、農村公益事業問題、農村剩餘勞動力轉移問題等，正是統籌城鄉綜合配套改革必須加以著力解決的問題，通過政府打破城鄉分割的二元經濟格局的努力，這些問題都能得到有效解決。因此，改革農村承包地產權制度，重建農村承包地產權主體的條件是具備的。

五、如何重建農村承包地產權主體

1、重新確立農民與集體的產權關係，明晰土地產權。

農民與集體之間應該是一種委託—代理關係，其中委託者是農民，代理者是集體。而現實的情況是這種委託——代理關係發生了顛倒，只有將這種顛倒的關係重新顛倒回來，才可能實現農村土地產權的明晰。目前，我國法律對農民與集體關係的規定是模糊的，重新確立農民與集體委託-代理關係還存在著法律障礙，因此，因該首先完善農村集體經濟方面的立法，從法律上對農民的承包地產權主體地位給予切實保障。

2、實現農村集體經濟與行政職能的分離，抑制集體公權對農民作為承包地產權主體地位的干擾。

農村集體村社合一的經濟行政複合體製為集體公權與政府公權結盟及干涉農民作為承包地產權主體的地位提供了可能，因此必須改革農村的經濟、行政組織形式，實現農村集體組織經濟、行政職能的分離。在保留現行農村村民委員會作為村一級行政組織的情況下，可以通過建立農村經濟合作組織行使集體組織的經濟職能。實現農村集體經濟與行政職能的分離，有利於抑制集體公權對經濟的不當強制，同時也阻斷了政府公權與集體公權結盟的渠道。

當農村集體組織實現經濟與行政職能的分離后，集體公權受到抑制，與農民的經濟聯繫減弱，因而對農民的強制力也受到削弱，這又可能導致集體公權的衰竭和農村公益事業的停滯。解決這個問題的辦法，一是可以通過在集體經濟或農村經濟合作組織收入中預留公益事業基金，解決農村公益事業資金來源問題；二是可以通過城市公益事業向農村的覆蓋，實現公益事業的全社會覆蓋。后一種方法應該成為今後農村公益事業發展的主要途徑，以徹底解決我國城鄉的二元結構問題。

3、建立農村經濟合作組織，為農民作為承包地產權主體的各項權益的實現提供製度保障。

農村經濟合作組織形式可以參照股份合作制，農民與集體的委託—代理關係應該在農民與經濟合作組織之間建立，而不是在農民與行政性的村民委員會之間建立。對集體經濟組織或經濟合作組織管理者的任命、經營監管，遵照《憲法》的規定，應該通過董事會、監事會進行[10]，村民委員會也可以接受村民委託對集體資產的經營進行監管，但不能直接干涉經濟合作組織的經營。通過建立農村經濟合作組織，有利於解決農村土地產權主體分散產生的土地資源整合摩擦問題，有利於提高土地資源的流動性和配置效率。建立農村集體經濟組織還有利於解決分散的農民經營能力較低對土地權益實現的制約問題，通過經濟合作組織中所有權與經營權的分離，農民將經營權交給專門的經營管理者，以實現其資產的最大化利用效率，通過適時地資產監管保證其資產所有權益的實現。同時，農民也從資產經營中解放出來，從而有條件選擇有利於發揮自身人力資源優勢的工作，實現自身人力資源價值的最大化。這也能為工業化進程中提供充足的勞動力供給，對城市發展也是有利的。

4、建立、健全農村社會保障體系，實現農村土地的經濟職能與社會保障職能的分離，還原土地的經濟價值，為土地資源的流動創造條件。

農村土地資源轉讓或流轉的主要障礙在於農村土地兼具經濟和社會保障的雙重職能，將農村土地的社會保障職能與經濟職能分離出來，有利於維護農民社會保障的穩定性、持續性和長期性，也有利於降低農民對土地價值的承受閾值，還原土地的經濟價值，從而有利於增強土地資源的流動性，實現土地資源的優化配置，同時也有助於農民作為土地所有者的各項權益的實現。將農村土地中的社會保障職能分離出來，就需要建立、健全農村社會保障體系，要實現農村社會保障體系對農民的全覆蓋，同時大幅提高農村社會保障標準。建立、健全農村社會保障體系和提高農村社會保障標準的資金可以通過在政府土地收益中建立專門的基金加以解決。這樣做，不過是對政府征地中獲得的壟斷利潤的再次分配，是對農民權益損失的一種補償，因此，這應該被看作是土地產權交易過程之外的一種征地補償機制。

確立農民對承包地的產權主體地位，將是一項觸一發動全身的改革，是一項遠比國企改革更難、更複雜的改革。重慶成都推進統籌城鄉綜合配套改革，農村土地市場化改革不可迴避，先行先試，在實踐中探索，在探索中完善，創造出一整套能夠確保土地市場化改革的社會主義性質，確保有利於發展現代農業，確保農民的眼前利益和長遠利益的配套政策和措施。