內地領導幹部經商呈公開化趨勢 專家建議開展拉網式排查

　　2009年07月27日《瞭望》新聞周刊

　　如果法律不對權力介入市場的邊界和路徑進行清晰的劃定，必然會破壞公平競爭的市場秩序，進而損害整個社會的財富倫理

　　文/《瞭望》新聞周刊記者 李松

　　鄭州市中原區須水鎮西崗村一處名為「西湖秋韻」的經濟適用房小區，被河南天榮置業有限公司新建起多棟連體別墅和複式結構的「樓中樓」住宅樓。7月 12日晚，鄭州市政府公布了這起事件的調查結果和處罰決定。但在處罰決定中，板子全打在開發商身上，而對事件負有直接監管責任的鄭州市規劃局、國土局、房管局和建委等政府部門相關責任人，並沒作出任何說明。

　　更讓公眾無法接受的是，隨著媒體調查的深入，還發現開發商背景複雜，有多名黨政幹部的親屬是股東，涉及市政府、國土局和公安局等多個權力部門。

　　本刊記者調查發現，雖然中央明令禁止領導幹部經商兼任老闆，但在國企產權交易，社保基金管理，土地流轉，煤礦、房地產等資源性產品開發以及金融運營領域，不難看到一些黨政領導幹部神秘的身影。

　　受訪的有關專家認為，市場經濟必須建立在公正、公平和透明的遊戲規則上；「如果法律不對權力介入市場的邊界和路徑進行清晰的劃定，必然會使一些領導幹部在腐敗的泥潭中越陷越深，更為嚴重的是，會破壞公平競爭的市場秩序，進而損害整個社會的財富倫理。」

　　商場晃動重重「官影」

　　近年來，黨政領導幹部「亦官亦商」現象逐漸增多，而且多數是因其他案發，才「拔出蘿蔔帶出泥」地被揭開深層內幕——

　　6月2日，山東泰安市岱嶽區建設局原局長周廣玉，因貪污、受賄、挪用公款、濫用職權等多項罪名，被法院一審判處無期徒刑。經查，周廣玉個人資產上千萬元，擁有18家公司，涉及房地產開發、典當、擔保、製藥等行業。直到周廣玉其他案發，其經商之事才引起社會關注。

　　此前的4月25日，湖南省新開鋪勞教所原所長兼湖南開關廠原廠長彭策新受審，長沙星城地區檢察院指控其涉嫌受賄。經查，彭策新一邊擔任政府官員，一邊經商，並利用職務之便，在基建業務安排、工程款撥付等方面為他人謀利益，收受賄賂達人民幣217.47萬元。

　　像這樣「亦官亦商」的，還有廣西北流市審計局原局長兼個人公司老闆蘇志天；上海市普陀區長征鎮原黨委書記和新長徵集團原黨委書記、董事長王妙興；河南鎮平縣政協原副主席、鎮平縣賈宋食品系列集團股份有限公司總經理吳天喜，等等。

　　從調查中了解到，由於中央明令禁止，因此黨政領導幹部經商都比較隱蔽，他們暗地或參股或兼職，或以配偶、子女名義註冊經營，自己則在幕後操縱當老闆，經營範圍涉及餐飲業、礦業、娛樂業、修理業、農林漁業等各個行業。

　　但讓人不解的是，近年來有些領導幹部經商逐漸呈公開化趨勢，並以政府行為的方式出現。比如有的企業上交利稅多了，地方政府又拿「官帽」送給企業老闆；有些地方財政對某個企業有很強的依賴性，就乾脆派個黨政領導幹部兼任總經理或董事長。

　　2008年6月，陝西省府谷縣委組織部印發的文件稱，「經縣委常委會研究，提議：聘任高乃則、王乃榮、王萬東、劉過門等四同志為縣政府縣長助理(不脫產)。」據資料顯示，這4名「縣長助理」均是當地有名的「煤老闆」。

　　「這些人既是黨政領導幹部，又是企業老闆，有兩個地方辦公，有兩套可供調用的人馬，或明或暗地有兩種報酬。」北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授接受本刊記者採訪時指出，「這是一種很令人擔憂的現象，有關部門應認識到這種權力入股市場的嚴重性。」

　　公平競爭遭遇挑戰

　　「市場經濟要保障每一個投資者都有平等的競爭地位，並為每一個投資者提供發展的平等機會。」李成言教授認為，「在市場經濟中，政府的角色是制定和執行交易規則、維護市場秩序。如果黨政領導幹部經商，必然會憑著權力影響政府的決策，以謀求政府在資源配置上對自己傾斜。」

　　目前商業上的一些霸王條款、壟斷和變相壟斷市場，以及公民在接受政府公共服務時，被迫購買某些指定產品等，有跡象顯示均與「官商一體」存在密切關聯。

　　「放任黨政領導幹部經商，會催生以官養商、以商洗錢的腐敗現象。」南開大學博士生導師齊善鴻教授對本刊記者表示，「尤其要注意，有些黨政領導幹部以家人名義辦企業，他們不但有可能暗中操縱，化公權為私用為自己賺錢，也有可能通過企業為自己其他不合法收入洗錢。」

　　不久前，浙江金華一把大火，燒出東陽市公安局長俞流江擁有價值400萬的別墅。官方回應稱，買別墅的錢是其妻企業經營所得。由於俞流江具有特殊的身份，這樣的解釋無法打消公眾心中的各種疑團。

　　領導幹部經商還極其容易形成「官商利益共同體」，導致在中央某些決策的執行上大打折扣。比如這些年，不少投資入股礦山的領導幹部，就暗裡抵制、干擾對違法礦山的查處。

　　「在市場經濟中，作為公共服務和秩序維護者的黨政領導幹部，應恪守自己的職責，謹守法律授予的權力邊界，遵守權力倫理的市場行為，這是現代民主政治的基本理念。」中國社會科學院尹韻公研究員接受本刊記者採訪時表示

　　「法不責眾」下的常態

　　早在1984年，中共中央、國務院就下發了《關於嚴禁黨政機關和黨政幹部經商辦企業的決定》，強調「堅持政企職責分開、官商分離」的原則。

　　近年來，出台的類似文件或相關法規都有，為何黨政領導幹部「亦官亦商」現象屢禁不止？多位受訪專家認為，除了利益驅動外，制度缺乏穩定性、法規相互抵觸、監督不到位、懲戒乏力等弊端，導致領導幹部經商成為「法不責眾」下的一種常態。

　　「在制度方面，無非是領導幹部經商泛濫時，才下一些猛葯，對這些規定的執行缺乏穩定性。」李成言教授認為，「儘管近年來中央和地方制定了大量禁止公務員經商、兼職的規則，但多數內容重疊，甚至有些前後矛盾，並沒有真正發揮約束領導幹部行為模式的作用。」

　　據本刊記者了解，在禁止領導幹部及其親屬經商方面的規定，有不少含糊的地方。比如對領導幹部的級別，有時規定廳局級以上領導幹部的親屬不能這麼做，有時又規定縣處級。同時，對親屬的範圍，也沒有清晰的界定，即使界定也非常窄，僅指直系親屬和配偶。

　　「領導幹部經商不能得到有效控制，也與政出多門有關。」尹韻公研究員指出，「為了發展市場經濟和民營經濟，一些地方政府紛紛制定與中央相關政策相『變通』的政策。在禁止還是允許黨政領導幹部經商或兼職問題上，中央與地方政策缺乏一貫性，使公眾無所適從。」

　　記者調查發現，領導幹部經商違法成本太低，也是屢禁不止的重要原因。在現實中，黨政領導幹部即使經商，只要沒查出有貪污受賄、以權謀私等問題，一般也只是批評教育、促其改正。對其所獲利益的處理，因為缺乏明確的政策依據，往往只好「既往不咎」。

　　國家行政學院法學教研部應松年教授認為：「領導幹部經商的原因很多，其中，根本原因是缺乏發現和曝光領導幹部經商行為的機制。同時，還與政府職能轉變尚未完全到位，紀檢機關與稅務部門、工商部門協調配合不夠，領導幹部考核制度不健全等有關。」

　　「對領導幹部是否經商，沒有健全的核查機制，對那些弄虛作假、隱瞞不報的人，還缺乏有威懾力的懲罰措施。」齊善鴻教授認為，在這樣的情況下，很多規定就形同虛設，以致在「潛規則」下，形成法不責眾的難堪局面。

　　理順官商「走動規則」

　　在受訪專家看來，從政者「下海」必須符合規定，同樣，商人當官也要有明確的規範。基本規則是，官就是官，商就是商，二者不可兼得。

　　「對領導幹部及其親屬經商情況，開展一次拉網式排查，對有腐敗行為的堅決查處，對有經商行為尚未嚴重腐敗的，在進行紀律處分的同時，應要求離開官位，或限期剝離商人身份。如果企業主想從政，就應與過去的企業徹底『切割』，並將財產及公司情況登記備案。」尹韻公表示。

　　「應當將規範黨政領導幹部經商上升到法律層面，對在職和離職領導幹部經商，分別作出禁止性和限制性規定，同時明確規定領導幹部違反規定經商應承擔的法律責任。」北京市中盛律師事務所杜立元律師建議，「還應當推行領導幹部財產申報制度，建立嚴格的核查和懲處機制。對需申報而不如實申報的，應給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，須追究刑事責任。對於其所獲非法利益，應按有關規定予以收繳。」

　　據了解，在很多發達國家，法律並不禁止公務員辭職或退休后經商辦企業，但對此卻規定了相應例外和相應限制性措施。比如日本《國家公務員法》第一百零三條第一款規定：「職員不得兼任商業、工業、金融業等以營利為目的的私營企業和其他團體的負責人、顧問或評議員，也不得自辦營利性企業。」第二款規定：「 職員離職后兩年內，不得在營利性企業中應允或擔任與國家機關有密切關係的職務。」瑞士《聯邦公務員法》規定，公務員不得兼營副業與工商業，其家屬也不得開辦餐館、咖啡館等。

　　中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》，這使得輿論一向呼籲的對黨政領導幹部的問責，開始有了真正可操作的規定與實施辦法。

　　多位受訪專家認為，在目前情況下，對領導幹部經商監管不力的單位或系統，可對應多項問責條款，對單位或系統「一把手」進行嚴厲問責。在加強內部監督的同時，應進一步拓寬對領導幹部的監督渠道，諸如健全稅務制度、充分發揮各種媒體的監督作用、重視群眾舉報等。

　　「由於領導幹部假借親屬名義辦企業現象比較普遍，應特別監督好領導幹部家屬的從業情況。重點則是那些在審批、監管崗位上工作的領導幹部家屬。」李成言教授表示，「要進一步強化領導幹部家屬的從業申報制度，對於申報的內容，必須有人反覆認真甄別、核准，在必要時，及時對當事人加以提醒，責令糾正，直至作出嚴肅處理。」

　　專家還建議，在土地、金融證券監管部門和規劃等風險高的部門工作的領導幹部，對其配偶子女的從業範圍，應有明確「禁區」，比如禁止進入證券金融行業，禁止從事房地產開發、工程建設等。