監督怎麼蛻變成分肥

2007年10月05日08:25 　 南方周末　

作者：張鳴 中國人民大學政治學教授

只要官員是只對上負責的，無論監督怎樣綿密，都無濟於事，監督變成分肥，絕對是官員的理性選擇。只有讓官員不只對上負責，而且對下負責，讓社會來監督，保障輿論監督自由，監督機構才會真正有效。

一有官員貪污腐化，總結經驗教訓，總免不了要說，監督不力。怎麼才算有力呢？我們現在政府有監察部門，有審計部門，有反貪局，黨還有紀律檢查部門，現在又成立了國家預防腐敗局。世界上有哪個國家有我們這麼多專門的監督部門呢？沒有，那為什麼我們還是監督不力？

有人說了，各個地方政府里的監督機構，跟被監督的對象屬於同一個級別，同級之間，監督的有效性，自然不高。於是改進，紀檢委級別提高。好像改善也不大。又有人認為監督部門跟地方黨政負責部門，有統屬關係，於是改進，監督部門盡量獨立，由中央直線領導。但是，如果監督機構也出問題怎麼辦？那就再派監督監督者。現在，聽說已經開始實行中央向地方派巡視員制度，類似於古代的欽差大臣，此舉能否有效遏制腐敗？從歷史的經驗上看，短期效果應該有，但想要根本改善，也難。

做古代歷史研究的，大多認為明代的政治昏亂，但是從制度層面講，明代的監督機制偏偏最發達，歷朝都有的監察機構自然少不了，只是不叫御史台而叫都察院，轄十三道御史，原來專門的諫官給事中，此時也演變成分佈在六部的監察官，從給皇帝提意見，轉變為給京官挑錯。此外，各省還派有專門定期駐省監察的巡按，後來再加派巡撫、總督。政府體系之外，皇帝還要派自己身邊的人，到各地監察，有礦監、稅監，最重要的是監軍，正因為如此，被閹割過的宦官，到了明代被尊稱為太監。這還不算那些直屬於皇帝，權力無邊，近似於特務組織的錦衣衛和東西廠。

巡按是最早下派的監督人員，官位不高，不過跟一般的御史一個級別，七品官而已；跟四處走走的十三道御史不同，巡按盯在一個地方，不可能什麼都看不出來，因此，早期的巡按，還真能查出點事來。但是，恰好也是因為定期駐在一個地方，很容易被地方官們包圍軟化。按規矩，監察官位卑而權重，可以跟省級的三司長官相分庭抗禮，三司見了巡按，只能客客氣氣的。客氣歸客氣，禮貌歸禮貌，但巡按沒有具體的行政權，按規矩辦事，實惠撈不到。人都是要吃飯的，官員也是人，當官還是要圖吃好飯，明朝的官俸又低得可憐，大家只有自己想辦法。巡按雖然只有七品，但也是官，有跟所有官一樣的想法。巡按沒有行政權力，卻有跟行使行政權的人挑刺的權力，於是，大家心照不宣，監察變成了分肥。這下好了，巡按不僅地位跟省級官員平起平坐，連實惠也平起平坐，朝廷要的監督，自然也就不了了之。

巡按不中用，有人找原因，說是官位不高，於是派下來六部堂官一級(類似部長和副部長)的人掛上都察院的副職，下來做巡撫、總督。原來七品芝麻官派下來，都可以跟省級官員平起平坐，派來部長副部長，跟省級三司官階相當，更了不得，直接就把個三司變成自己的下屬，以至於後來人們不認為巡撫和總督是中央派出官員，徑直把他們當成了省長。

最受皇帝信任的太監，雖說身體關鍵零件少了，但貪心一點都不少，只要被派下去，就無師自通地把監督化為分肥的契機，打著皇帝的名義，為自己撈足了好處。明代宦官機構二十四監，權力最大的是司禮監，因為那裡的太監可以替皇帝批奏摺；最實惠的卻是御馬監，御馬監里的太監，官階都跟當年的孫猴子差不多(估計當年吳承恩寫這個情節，有諷刺太監之意)，但權勢可不小，不僅掌握著調兵遣將的令牌兵符，而且可以向外派監軍。軍隊多了監軍，長官無所謂，但是小兵倒霉，因為又多了一個喝兵血的。時人寫道：「監視之設，止多一扣餉之人。監視之欲滿，則督撫鎮道皆有所恃矣。故邊臣反樂於有監視，功易飾，敗易掩也。上(指皇帝)性多疑，有監視，又有監視監視者，多一人有一人之費，窮邊士卒，何不幸一至於此。」(楊士聰《玉堂薈記》)

只要官員是只對上負責的，無論監督怎樣綿密，都無濟於事，監督變成分肥，絕對是官員的理性選擇。只有讓官員不只對上負責，而且對下負責，讓社會來監督，保障輿論監督自由，監督機構才會真正有效。19世紀中葉，美國工業化時期，也一度出現過官商勾結，權錢交易盛行的局面，但是由於有社會的監督，有輿論的揭弊，民間掀起掃黑風暴，很快就扭轉了局面。