中國法律體系將如期形成

社會領域立法將成為未來幾年突出著力點

　　文/《瞭望》新聞周刊記者 湯耀國

　　由於要對物權法草案和企業所得稅法草案進行審議，本次全國人大會議較往年延期兩天。兩法都是在中國特色社會主義法律體系中起著支架作用的基本法律，兩法的制定被普遍認為是中國法制進程的重要一步。

　　按照黨的十五大和十六大要求，中國特色社會主義法律體系形成的時間是2010年。與此相關，九屆全國人大及其常委會的成就是「初步形成」，而本屆全國人大及其常委會曾定下的目標是「基本形成」。

　　如今距「基本形成」只剩一年，距「形成」也只剩三年，全國人大常委會法制工作委員會有關負責人日前對《瞭望》新聞周刊表示，上述目標將如期完成。

　　一個目標三個階段

　　據全國人大常委會法工委有關負責人介紹，中國特色社會主義法律體系是以憲法為統帥、法律為主幹，包括行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等規範性文件在內的，由七個法律部門、三個層次的法律規範組成的協調統一的整體。

　　關於法律部門，法學界有不同的劃分方法，全國人大常委會根據立法工作的實際需要，將我國的法律體系劃分為七個法律部門，即憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。

　　關於「三個層次」，是指法律，行政法規，地方性法規及自治條例和單行條例等三個位階的規範性文件。而我國的部門規章和地方規章雖也具有泛義上的法律效用，但並不包括在這一體系內。

　　自黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的總體目標和要求后，到達這一目標的進程可分為三個階段，即九屆全國人大的「初步形成」，本屆人大的「基本形成」和2010年的「形成」。

　　2002年10月，《中華人民共和國法典》首發之際，時任全國人大常委會委員長的李鵬即指出，我國已初步形成了有中國特色的社會主義法律體系。

　　法工委有關負責人解釋，之所以稱「初步形成」，是因為在九屆全國人大及其常委會任期內，由七個部門、三個層次組成的法律體系框架已建立起來。

　　2003年3月，換屆后的十屆全國人大提出，本屆全國人大及其常委會立法工作的目標是「基本形成中國特色社會主義法律體系」，立法重點將是「提高立法質量」。

　　法工委有關負責人稱，基本形成即在初步形成的基礎上，將每個法律部門中支架性的、現實亟需的、條件成熟的法律制定和修改完成。在此之前，刑法、訴訟與非訴訟程序法部門相對完備，本屆人大及其常委會過去4年主要的立法著力點是憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法等部門，其代表作之一為2004年修憲。

　　作為法律體系主幹的法律，截至2003年2月底，現行有效的法律為192件，到今年2月底，已有223件，4年時間增加了31件。這4年內，法律、法律解釋和有關法律問題的決定，一共制定和修改了70多件。

　　而中國特色社會主義法律體系最終形成的標準，則是「每個法律部門的主要法律都要制定出來。」這位負責人指出。

　　加強社會領域立法

　　與上述要求相對照，「目前來看，比較缺的一是民法典，一是社會領域的立法。」全國人大代表、全國人大法律委委員、中國人民大學法學院院長王利明教授對《望》新聞周刊表示。

　　民法典中有兩個重要法律，首先是物權法，可望在本次全國人大會議獲得通過；其次為侵權責任法，已列入全國人大常委會2007年立法計劃的預備項目。

　　根據此前不久公布的常委會2007年立法計劃，全國人大常委會今年將集中力量，確保提請審議或通過20件法律案，包括修改民事訴訟法、刑事訴訟法等一批現行法律，制定社會保險法、循環經濟法、就業促進法等一批新法律。

　　法工委有關負責人介紹，以上20件立法項目，爭取在2007年審議通過10～15件，總體上說，基本形成中國特色社會主義法律體系的立法目標將如期實現。

　　清華大學法學教授於安對《瞭望》新聞周刊稱，這一立法計劃與此前相較，體現出比較明顯的調整思路，即從以經濟領域立法為重心到著力加強社會領域立法。社會保險法、勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法等是典型代表。

　　向社會領域「傾斜」的調整有其大背景。去年黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會作出全面部署，要求「完善發展民主政治、保障公民權利、推進社會事業、健全社會保障、規範社會組織、加強社會管理等方面的法律法規」。

　　法工委有關負責人表示，六中全會對人大立法工作提出了新的要求，要在繼續完善經濟領域立法的同時，著力加強社會領域立法，為構建社會主義和諧社會提供有力的法律保障，適應社會事業優先發展的需要，確保本屆立法目標。

　　他還認為，過去經濟的發展也為加強社會事業發展、加強社會領域立法提供了較好的基礎。

　　從「法治固有的核心含義是保障私權、規範公權」觀點出發，王利明認為，完善行政立法，約束公共權力，也是法制進程下一步的題中應有之義。

　　與行政立法相關，全國人大內司委委員、行政法學專家應松年教授曾在接受《瞭望》新聞周刊採訪時強調，迫切需要行政程序法這樣一部行政法方面的基本法律。而行政訴訟法的修改，也多有呼籲。

　　專家認為，社會法之於經濟法，私法之於公法，程序法之於實體法的不平衡，在形成中國特色社會主義法律體系過程中正逐步得到解決。

　　中央黨校政法部卓澤淵教授認為，完善的法律體系即有良法可依，除實質意義上的適應社會發展，還應包括技術意義上的表述科學完善，價值意義上的符合公平正義。

　　新法難度提高

　　法工委有關負責人表示，改革開放這麼多年，大致來說，比較容易推出的法律都較早地制定出來，後來的法律往往遇到舊體制遺留下來的問題，大都有一定難度，需要在改革過程中不斷探索、實驗。

　　以今年立法計劃中的20件法律案為例，社會保險法、違法行為矯治法、食品衛生法等起草、修改工作的難度還比較大，各方面的認識還不盡一致。

　　法工委有關負責人稱，在社會保險法中，關於不同部門的許可權劃分、費用徵收機制、保障的範圍等，都給立法帶來難度。

　　同樣，食品衛生法亦涉及到農產品、半成品、成品的生產、銷售各環節，各部門的許可權劃分與管理協調都不容易。

　　而違法行為矯治法要調整的是有半個多世紀的勞動教養制度，目前各方面的認識還不盡一致。

　　針對難點，全國人大常委會要求，加強統籌和協調，推動起草單位進一步統一思想，精心組織，抓緊工作，各方面共同努力，使各項法律案按計劃提請常委會審議。

　　除了20件正式項目和9件預備項目，各方面還提出19件建議項目，包括制定國有資產法、稅收基本法、財政轉移支付法、期貨交易法、反恐怖法、融資租賃法、自然保護區法、海島保護法、農民權益保護法、資產評估法、國防交通法、人民武裝警察法、石油天然氣管道保護法、刑事被害人國家救助法等14件，修改預演算法、行政訴訟法、海上交通安全法、防震減災法、預備役軍官法等5件。

　　全國人大常委會考慮到2007年立法任務繁重，為確保重點，這些項目暫不列入正式計劃，可由起草單位繼續調查研究和起草，待編製下一個五年立法規劃時再通盤安排。意即留待下屆全國人大及其常委會完成。

　　按預定時間表，中社法系的形成，就在下一屆全國人大及其常委會任期的中期。

　　立法工作體制調整

　　法工委有關負責人介紹，在制定新的法律法規、修改舊的法律法規同時，立法機構還在積極進行已有法律的清理和編纂，將一個領域的單行法編纂成法典。這也是國際經驗，如在法國，十幾個法典支撐了整個法律體系。

　　在我國，目前比較完整的法典主要只有刑法。物權法和侵權責任法若制定出來，民法典亦基本完成。另有學者建議，勞動、環保、教育、社會保障等方面都應有法典。

　　面對繁重的立法工作和有限的時間，法工委有關負責人表示，「時間服從質量」的原則將一以貫之。他也對達成立法目標表示樂觀。

　　為整合有限的立法資源，進一步加強和改進立法工作，近日全國人大機關對立法工作體製作出重要調整，決定常委會法工委負責統籌立法工作全過程，履行規劃、組織、協調、指導和服務等職能。把原全國人大常委會辦公廳秘書二局的擬定立法規劃、立法計劃的職能，合併到法工委，成立法工委立法規劃室。

　　專家認為，這將有利於增強立法工作的協調性，從而減少法律之間撞車的現象。

　　據悉，當前增加了新的職能的法制工作委員會正按照全國人大常委會的要求，將抓緊落實2007年立法計劃，並為下一屆常委會制定五年立法規劃做好準備；抓緊制定立法規劃、立法計劃實施辦法，研究制定立法技術規範；將開展立法后評估工作，進一步提高立法工作制度化、規範化的水平。

　　科學民主立法繼續推進

　　在中國特色社會主義法律體系形成進程中，科學立法、民主立法也愈來愈得到加強，如個人所得稅法開立法聽證之先河，物權法、勞動合同法草案向全社會全文公布草案。

　　目前向全社會公布草案內容的物權法、勞動合同法、就業促進法，俱是與廣大人民群眾切身利益息息相關的法律。法工委有關負責人表示，今後將進一步推進立法的公開性、透明度，擴大公眾的有序參與。此前有的省級人大及其常委會已經將幾乎所有法規草案在網上公布。按照中國加入WTO的承諾，有關的法律、行政法規草案都應提前公布。而專業性較強的法律，也將在立法過程中充分徵求相關方面的意見。

　　這位負責人還表示，法律體系應體現科學性。要堅持正確的政治方向，堅持以人為本，堅持從我國國情和實際出發。這在監督法、物權法、企業破產法的立法過程中都有充分體現。

　　在立法的立項上，這位負責人還表示，要整合有限的立法資源，按必要性、可行性來考慮。社會各界不斷提出立法建議，兩會及其前後尤其如此，要充分尊重代表和其他公民的積極性，充分考慮其建議的合理性，必須嚴格評估其必要性和可行性，如果單純屬於行政管理部門執行職能內的事務，不必由最高權力機關立法；屬於道德規範範圍內的，也不需要通過國家強制力來實施。

　　完善法律是法治之基

　　此外，這位負責人表示，中國特色社會主義法律體系即便於2010年形成，也並非一成不變，需要根據社會需要，不斷與時俱進地制定或修改。

　　中國特色社會主義法律體系形成的預定時間是2010年，黨的十六屆六中全會決定還提出，到2020年，和諧社會九大目標和任務中第一項是：「社會主義民主法制更加完善，依法治國基本方略得到全面落實，人民的權益得到切實尊重和保障。」據此，「2020」較之「2010」，中國特色社會主義法律體系需要「更加完善」。

　　再者，立法是法治基礎，完備的法律體系是依法治國的基礎，把它執行好還有一個過程，確保法律得到落實，還需要體制、機制、觀念上的進步。

　　王利明也表示，除了完善法律體系，依法行政、公正司法是依法治國的另外兩個基本方面，俱需要進一步推進。

新聞！我如今才知道，建國五十多年以來，我國的法律體系還沒有「基本形成」。
    難道我們以前都是「無法無天」嗎？