玉樹地震善款史無前例交公 民間慈善遭遇逆流

玉樹地震善款史無前例交公 民間慈善遭遇逆流



　　史無前例地直接「收繳」玉樹地震后基金會募集的善款，交由政府統籌使用，在公益界內引發的震動並不亞於大地震本身

　　光陰荏苒，曾經造成超過2200人罹難的青海玉樹7.1級大地震，轉眼已過百日。  

　　7月27日，結古鎮格薩爾王廣場東側，中國扶貧基金會玉樹災后重建辦公室正式揭幕。4月14日震后，這個露天廣場和賽馬場，都曾是災民聚集之處，一度堆滿了帳篷和其他救災物資。

　　對於中國扶貧基金會，這個掛靠國務院扶貧開發領導小組辦公室的公募基金會來說，玉樹地震可謂今年的「頭等大事」。迄今為止，該基金會為玉樹地震募集到的款物已經超過了1.5億元。

　　據本刊記者了解，在玉樹地震當天，該基金會即調運物資參與緊急救援。在隨後的過渡安置階段，除了發放救援物資，還陸續啟動了「孤兒關愛」「愛心包裹」以及「玉樹災民抗震救災生活補貼」等多個項目。

　　為更好地參與災后重建，扶貧基金會專門聘請業內專家，調研完成了《玉樹地震災后重建基線評估報告》。專家們為基金會在災后重建階段的項目選擇，提出了諸多建議，包括向災民提供進城務工技能培訓、蟲草採集、農業畜牧業生產等方面的技術、貿易支持等。

　　在參與評估的專家們看來，對這些「軟體」的支持，恰好是地方政府一時難以顧及的領域，也是扶貧基金會這樣的非政府組織的專長所在。

　　然而，隨著兩份政策性文件的先後出台，這些項目能否如同預想中的那樣進行下去，卻蒙上了一層陰影。

　　5月27日，國務院《關於支持玉樹地震災后恢復重建政策措施的意見》(16號文件)正式下發。文件要求中央有關部門及紅十字會、慈善總會等機構，將接收的捐贈資金「直接撥付到青海省」，連同青海省接收的捐贈資金，統一納入災后恢復重建規劃，「由青海省統籌安排用於恢復重建」。

　　7月7日，民政部、發改委、監察部、財政部、審計署又聯合下發了一份名為《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》(下稱《實施辦法》)的文件，將16號文件中與捐贈資金相關的條款進一步明確：包括扶貧基金會在內的13個有募捐資質的全國性基金會，須將捐贈資金撥付青海省民政廳、紅十字會、慈善總會任一賬戶。而集中匯繳后的資金，將由青海省統籌安排使用;具體項目的組織落實，亦由青海省統一負責。

　　根據7月30日正式對外界公布的該《實施辦法》，諸多基金會的角色，僅僅是「向青海省提供捐贈資金總規模、定向資金規模及定向項目清單、非定向捐贈資金使用建議」。

　　截至7月9日，全國共接收玉樹地震捐贈款物106.57億元(資金98.11億元，物資折款8.46億元)，除去已用於應急搶險的8.14億元，全國尚結存98.43億元。而粗略估計，這15家(13家全國性基金會加上紅十字、慈善總會)機構所擁有的捐贈資金總額就在50億元左右，佔到了總量的一半。

　　雖然在之前的歷次特大災害后，對於捐贈資金的使用有關部門也多有協調，雖然玉樹地震此次捐贈金額不足汶川特大地震的六分之一、絕對金額並不十分巨大，但直接「收繳」基金會的善款交由政府直接統籌使用，仍是史無前例的。因此，在公益界內引發的震動並不亞於大地震本身。

　　有業內人士在接受本刊記者採訪時，毫不掩飾自己的憂慮：這會不會只是一個開始?

　　「這件事，反映了公民社會與政府仍需要長期的磨合。」中國社科院社會政策研究中心副主任楊團對本刊記者強調，政府要學會去面對公民社會的成長，並給予它一定的空間。

　　收官「三部曲」

　　實際上，早在4月18日，民政部就下發了《關於做好玉樹「4.14」地震抗震救災捐贈工作的通知》。

　　這份看似普通的文件，也啟動了民間善款向官方彙集的第一步。

　　其最重要的內容，即是明確了受捐的主體：其一，是各級民政部門;其二，便是15家有著官方背景的社會組織和公募基金會，分別是中國紅十字會總會(含中國紅十字基金會)、中華慈善總會、中國扶貧基金會、中國老齡事業發展基金會、中國宋慶齡基金會、中國光華科技基金會、中國殘疾人福利基金會、中國人口福利基金會、中國青少年發展基金會、中國兒童少年基金會、中國綠化基金會、中國教育發展基金會、中華環境保護基金會、中國婦女發展基金會和中國醫藥[15.64 1.43%]衛生事業發展基金會。

　　按照文件規定，至於其他已開展救災募款的機構組織，均需將所募捐款轉交上述機構。

　　中國人民大學公共管理學院非營利組織研究所所長康曉光對本刊記者，由政府限定募捐組織的做法，實質上是一種變相的行政審批行為。它一方面限制了公益組織應有的合法募捐權利，另一方面也限制了公民選擇的權利。

　　不過，由於自1998年抗洪救災始，這種做法已經相沿成習，倒也沒有引起太大的關注。

　　在1998年的抗洪救災中，由於出現了虛捐詐捐行為，政府遂以加強資金使用管理的名義，通過行政指令的方式，明確指定由慈善會、紅十字會等少數幾家官辦社團統一接受民間善款。

　　此後，隨著其他有著濃厚的官方背景的「中」字頭基金會逐漸興起，這個名單也在不斷增補中;但凡遇需舉國動員的大災大難，募捐資格均由政府指定的方式卻一直沿襲下來。如在汶川大地震中，除政府部門外，只有16家全國性基金會享有這種特定的救災募捐權。

　　4月30日，國務院抗震救災總指揮部下發《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金使用管理監督辦法》，提出15家全國性社會組織和公募基金會可與政府部門協商溝通，按照災區恢復重建規劃「認領」重建項目。

　　正當各機構為項目開展進行緊鑼密鼓的籌備之時，國務院16號文的出台，一下子掀起了軒然大波。將捐贈資金直接撥付青海省統籌使用的做法，顯然超出了公益界的承受範圍。

　　於是，以中國青少年發展基金會(下稱青基會)、中國扶貧基金會為代表的幾家大基金會，遂聯合起來集體向民政部表達不滿。而其他涉及到的基金會，亦通過相關部委，紛紛傳達其抗議。

　　在多次的遊說、抗議和報告之後，7月7日下發的《實施辦法》，顯然做出了某種程度的妥協。

　　民政部救災司相關負責人在接受本刊記者採訪時表示，主管部門在平衡了多方意見，經過多次討論后，才最終出台了這份文件。事實上，對16號文件賦予青海省方面的許可權有所限縮。

　　例如，《實施辦法》中明確了定向資金的使用，必須尊重捐贈人的意願，優先安排捐贈人定向重建項目。但對確實無法落實或確需調整的定向捐贈資金，則由青海省提出調整意見，並反饋捐贈接收機構，由捐贈接收機構商捐贈人同意后，再調整使用。此外，《實施辦法》要求財政資金與社會捐贈資金將嚴格區分，專賬管理，專款專用。

　　然而，《實施辦法》卻並不能讓這些基金會滿意。因為限制青海省在資金使用方面的許可權，並非根本。而基金會最關心的資金上繳的問題，卻未有絲毫鬆動：13個全國性基金會要分別將捐贈資金撥付青海省民政廳、紅十字會、慈善總會任一賬戶。

　　法理何據?

　　「這個完全是違反法律規定的!」青基會副秘書長陳燕雲有些一籌莫展。

　　據他介紹，青基會接收到的捐贈，基本上都是定向捐贈資金，每一筆捐款均由捐贈人和基金會簽訂合同。而將善款上繳，便完全違背合同的約定，「是對捐贈人意願的漠視和不敬」。

　　儘管《實施辦法》對定向資金的使用提出了「尊重捐贈人意願」的要求，但並未削弱其違法性。清華大學公共管理學院副教授鄧國勝在接受本刊記者採訪時認為，這13家全國性基金會屬於獨立法人，其財產受法律保護。不應當通過行政命令，將其接受的捐贈資金上繳青海省民政廳。

　　而且，鑒於基金會與紅十字會、慈善會享有相同的權利和義務，地位平等，並不存在附屬關係。因此，這13家全國性基金會也沒有義務將所籌善款「撥付」到紅十字會或慈善會。

　　在業內人士看來，新出台的規定，是對《公益事業捐贈法》和《合同法》這兩個上位法的公然違背。

　　作為總則性條文，《公益事業捐贈法》明確規定，「公益性社會團體受贈的財產及其增值為社會公共財產，受國家法律保護，任何單位和個人不得侵佔、挪用和損毀」。

　　對於慈善組織和捐贈人之間的捐贈合同，《合同法》也規定，「依法成立的合同，受法律保護」和「當事人協商一致，可以變更合同」。

　　因此，新規在這兩個層面上，都有可能侵害慈善組織和捐贈人的權益：首先，捐贈款是慈善機構的法人財產，應由其獨立支配;另外，在捐贈合同中，捐贈人信賴的是慈善組織，而非地方政府。未經捐贈人同意就將執行人置換為政府，這也會構成對捐贈合同的干涉。

　　在新政出台之後，一些規模較小的基金會，已經按照要求把募集到的善款交了出來。這其中，就包括中國綠化基金會、中華環境保護基金會等。

　　中國綠化基金會外聯處處長費勇告訴本刊記者，他們本來準備按照汶川地震的經驗，在災區做一些生態修復項目。對於資金上繳，他也表示十分遺憾。因為儘管將資金上繳后，青海省方面也會就綠化、生態修復作出部署。但錢花在了哪裡、花的效果如何，都無法進一步跟進，更難以發揮機構的專業優勢。

　　「等於說現階段，就沒有我們的事了。」他補充說。

　　但包括中國扶貧基金會、青基會在內的多家基金會，仍在就資金問題進行溝通和努力。一些基金會除了強調項目已經開始，也在為新項目的實施積極做著準備。而根據民政部的說法，資金撥付的最後期限為8月中旬。

　　7月27日，就在扶貧基金會重建辦公室在結古鎮揭幕的當天，中華慈善總會與青海省政府在北京簽署備忘錄，代表全國各地慈善會向青海玉樹地震災區捐贈其所募集的23億元社會善款。

　　而在此前的7月21日，中國慈善界的另一大巨頭——紅十字總會，也在西寧簽署了《玉樹地震災后恢復重建項目備忘錄》，向青海省提供總額不低於23億元的資金參與災后恢復重建工作。

　　多餘的志願者?

　　紅十字會和慈善總會作為中國最大的兩家慈善組織，此次被豁免，得以自行持有資金，實際上也在意料之中。

　　因為前者完全比照行政機構建立，後者則為民政部部屬社團。兩家都在北京設總會，在地方設省級分會，其下更有數以萬計的市、縣級基層組織。其組織架構與中國的政府體系十分類似，在諸多官辦社團中，當屬最具特權者。

　　不過，這兩家機構在玉樹震后重建中的角色，卻依然尷尬。民政部救災司相關負責人就對本刊記者直言，「紅十字會和慈善總會的角色，就是出納」。

　　據了解，青海省紅十字會雖然根據全系統的資金容量，確定了69個與醫療、教育相關的項目。但這些項目，最終都由政府方面統一負責。他們所能夠留下的最鮮明印記，或許就是最後會在現場為其立碑，表示由其捐建。

　　民政部救災司上述負責人在接受本刊記者採訪時強調，這樣的做法僅是玉樹特例，並不會長期延續。

　　在他看來，玉樹的特殊在於兩個方面：其一是此次地震災情集中，重建的地區面積狹小，且海拔較高，並不方便各個機構分散開展工作;其二在於玉樹是民族地區，會有部分政治方面的考慮。

　　而在青海方面，最為實際的考慮，則是要「集中力量辦大事」。

　　「大家各自拿各自的錢跑來做事，不都亂套了嗎?」青海省民政廳民間組織管理局一位負責人解釋說。「現在全是大型國企在加緊施工，(民間)機構、志願者來了又能做什麼呢?社會各界表達的愛心我們心領了，捐錢過來就可以了。」

　　該負責人表示，當前民間力量發揮作用的空間有限，無論是從現實的需要還是從志願者的安全形度考慮，青海省方面都不鼓勵機構和志願者的進入。「我們現在不需要志願者。」

　　然而，玉樹真的不需要志願者嗎?

　　「玉樹地廣人稀，很多偏遠地區，(政府)支援的力量能否全部接觸得到?」三江源生態保護協會會長扎西多傑在接受本刊記者採訪時，就提出了這樣的疑問。

　　目前，該協會正在致力於災后三江源地區綠色鄉村社區網路建設。他們開展試點的甘達村，在地震中有290多間房屋倒塌，57人死亡。地震改變了他們原先以游牧為主的生活方式。而扎西多傑希望能夠通過這樣的活動，發展當地的生態旅遊業，形成適合當地人的新的生活方式。

　　而這些「軟體」建設，也正是民間專業組織的特長。之前，原民政部社會福利和慈善事業促進司司長王振耀在接受本刊記者採訪時就坦言，政府使用資金不細緻，是資金集中的最大弊端。

　　「政府的投入都在基礎建設上，缺乏有針對性的、細膩的、小的項目去滿足災區民眾的需求。如果民間善款能夠交由慈善組織去做，他們有很多人性化、靈活的服務，去提高民眾的滿意度。」他補充說。

　　一般而言，在抗震救災的初期，政府巨大的資源動員能力和統一的調配系統，是非常有效的。但即使在這一階段，民間組織的力量依然不可小覷。

　　香港樂施會蘭州辦公室項目經理余振威告訴本刊記者，在緊急救援階段，樂施會就準備了500頂帳篷。其中400頂交給地方民政統籌下發，但還有100頂帳篷，則是交給當地了解實際情況的志願者。

　　因為地方民政系統的物資發放，僅顧及擁有當地戶口的災民。一些非本地的外來人口，以及居住地區格外偏遠的民眾，政府往往無法覆蓋到。在這種時候，志願者可以更及時、有效地覆蓋到這些「被遺忘」的災民。

　　草根資源危機

　　康曉光也對本刊記者表示，災難之後，賑災角色是多元的，政府和慈善組織應該分別做自己該做的事情。只有政府力量是不夠的，只有慈善組織，也是不行的，兩者應互補。

　　如果說有著官方背景的上述全國性基金會，在新規之下面臨的只是發展問題的話，諸多草根民間慈善組織，則面臨著更為現實的生存資源危機。

　　根據中國社科院發布的藍皮書，到2008年底，中國以非正式登記的方式(如以工商註冊等其他方式註冊)存在的公益組織大約75.9萬個，此外還有25萬個組織沒有登記。而大多數學者估計，中國草根NGO(非政府組織)的數量應在100萬個到150萬個之間。

　　為數眾多的草根組織，上升路徑非常艱難。中國對於民間組織的註冊，實行嚴格的「雙重管理」制度，即要求除了在民政部門登記之外，必須找到一個政府機關或者黨政部門作為「業務主管」，才能合法化。因此，這使得大多數缺乏人脈和背景的民間組織，只能以草根的形式非法存在。

　　而即使得以正式註冊，很多民間組織也無法獲得捐贈稅前扣除資格，或者只能部分扣除。因為根據規定，這些已經合法註冊的機構，必須還要獲得財稅部門的聯合認證。而這種認證，門檻頗高，對機構的成立年限及年檢評估等級都有硬性要求;更重要的是缺乏操作性的規則，財稅部門與民政部門的聯合審批，以及申請的時限、救濟途徑等，均無相關細則。

　　目前，全國只有20多家有著濃烈官方色彩的慈善公益機構，獲得了稅前捐贈全額扣除的優惠政策。而捐向其他機構的善款，至多也只能享受年度利潤總額12%或10%以內的扣除優惠。

　　而獲得主動募捐資格的非政府組織基金會，則更是少之又少。由於審批極其嚴格，截至2010年二季度，中國僅有1791家此類機構;其中的公募基金會絕大多數均掛靠政府部門，是典型的「官辦基金會」。大部分民間組織，只能接受來自企業和個人的被動捐贈。

　　在這種明顯不對稱的管制政策之下，2009年，民政部、中國紅十字會總會、中華慈善總會以及全國性公募基金會共接收社會捐贈197.68億元，佔到了全國接收捐贈總額的61.22%。而數量龐大的眾多民間組織，只是和眾多地方機構瓜分其餘的一小塊蛋糕。

　　不過，在汶川大地震之後，民間慈善組織的境遇有所好轉。

　　一方面，由於官辦機構的不透明、低效率引發廣泛的質疑，越來越多的人選擇將善款交給身邊信賴的機構。至於這些機構是否有救災募捐的許可權，甚至合法登記註冊，已經不是最重要的。

　　另外一方面，雖然汶川大地震的捐贈中，有80%以上的捐贈或者直接捐給了政府部門，或者通過地方慈善機構交由政府統籌使用。但中國紅十字總會、中華慈善總會和全國性公募基金會所接受的社會捐贈資金，仍可由這些民間組織自行安排使用。這筆資金大約有74.11億元，佔到整個救災捐贈的11.36%。

　　2008年下半年，紅十字基金會就從13億元賑災捐款中拿出2000萬元，分三輪公開招標汶川大地震災后重建項目，以基金會對接草根NGO的模式，讓民間的資源回歸民間。在紅十字基金會看來，這2000萬投入的社會效應，遠遠超過了之前與政府合作、在硬體建設上投入的6億元。

　　2009年8月，中國扶貧基金會、中國紅十字基金會、南都公益基金會等七家基金會，再次面向草根NGO發起了一輪公益項目招標，招標總額同樣達到了2000萬元人民幣。

　　在新政出台之後，雖然這些草根本土民間組織，仍然有望從南都公益基金會這樣的獨立非公募基金會獲得資助，但卻無法再從全國性基金會這個「盤子」里獲取彌足珍貴的生存資源。

　　據本刊記者了解，一直力圖從「官辦基金會」向「資助型基金會」轉型的扶貧基金會，本來準備拿出1000萬元，在玉樹震區資助優秀的草根組織，共同開展重建工作。但隨著資金被「充公」，這樣的計劃也不得不暫時擱淺。

　　慈善的邏輯

　　由中國扶貧基金會於2009年5月資助進行的一項抽樣調查顯示，在2046個有效樣本中，60.8%的受訪者認為，救災時，社會捐贈資金應該由政府統籌使用，只有9.7%的人認為「不應該」，還有29.1%人「無所謂」，0.3%的人選擇了「其他」。

　　在學者們看來，公眾的選擇無可厚非，這與中國長期以來「大政府、小社會」的整體環境有關。

　　中國民間組織剛剛起步，良莠不齊，不少機構在專業性、職業化上都有欠缺，尚難以在整體上同政府機構或者官辦社團相提並論。要提升自己的能力並最終獲得公眾的信任和認可，是一個長期的過程。

　　但「捐」給政府的錢，是否就要歸為重建資金的一類而統籌使用，卻有不同的案例。

　　在國際上，通常是將政府接受的捐贈成立獨立的基金會。以中國台灣地區為例，在1999年「9•21大地震」后的一個月內，即成立了「9•21震災重建基金會」，直到2009年7月1日才宣布任務完成自動解散。

　　其「中央政府」「地方政府」賑災專戶中的捐款悉數進入該基金會，以民間捐贈的名義，公開、透明的進行項目運作，或自行執行，或與政府、NGO組織合作。在「9•21震災重建基金會」的報告中，捐贈人可以清楚地看到自己的錢究竟做了什麼：「九二一基金會運用您的愛心捐款，幫助70處大樓及社區更新重建，4336個弱勢家戶重建……」

　　長期關注慈善立法的青島大學法學院李芳博士就對本刊記者指出，不妨借鑒台灣的經驗，由政府推動建立慈善組織聯合會。將玉樹地震作為其運作的一個項目，成立專項基金;然後，再以慈善聯合會的名義與青海省政府聯動，配合其各方面的工作。

　　今年7月底，一場中英慈善立法研討會在蘇州召開。國務院法制辦副主任郜風濤在這次會議上透露，針對一些地方和部門出現的行政干預慈善法律關係、損害慈善組織和捐贈人權益的問題，《慈善法》草案將明確慈善財產依法進行管理使用的權利保障機制。

　　目前，規範中國慈善業所依據的，主要是單薄得可憐的《公益事業捐贈法》。該法頒布於1999年，僅有31個條文，只對捐贈法律關係，捐贈財產作出原則性的規定。此外，就是1998年的《社團登記管理條例》和2004年的《基金會登記管理條例》。

　　但這兩個國務院頒布的法規，也只是對一般的社團和基金會的成立和登記方面做出程序性的規定，且內容表現出明顯的行政干預色彩。在准入方面過於嚴苛的限制性條款，更是長期以來被認為是慈善事業發展的瓶頸之所在。

　　從2006年起，《慈善法》就被納入國務院立法規劃，當時的草案名稱是《慈善事業促進法》。此後，法律草案數易其稿，名稱也改為《慈善法》。但整整四年過去了，至今未能出台。

　　國務院法制辦知情人士在接受本刊記者採訪時表示，已經初步成型的《慈善法》草案，進一步明確了慈善組織和捐贈人的合法權利。尤其是要明確界定慈善組織對其管理的慈善財產依法應當享有的合法權利，在明確慈善組織法人財產權的基礎上，慈善財產的使用和管理應當嚴格遵守明確的法定規制和合同約定。這樣，既能夠保障慈善財產的產權明晰，又能夠保障其使用的公益性。

　　據悉，作為慈善界最關心的內容，「慈善組織」亦是《慈善法》草案的重要部分。有專門的章節，對慈善組織的範圍、慈善組織的章程、慈善組織的財產性質和使用原則、慈善組織的內部治理結構以及公信力和透明度的原則機制等，進行明確的規範。

　　在李芳看來，《慈善法》可以為慈善事業的發展搭起一個基本框架，明確慈善事業發展的方向和一些基本的原則，確立慈善組織認證、志願者服務、政府購買慈善服務、慈善組織免稅等方面的基本制度。

　　不過，對於這部法律是否能徹底解決飽受詬病的「雙重管理」准入體制的問題，她並不抱太大希望。因為這不僅僅是一個法律問題，更是政治決策問題。或許，只有留待未來的《社會團體登記管理條例》修訂案，再給出一個更加清晰的答案了。