《2009年美國國家情報戰略》報告解讀

　　2009年9月15日，美國國家情報主任辦公室公布了《2009年美國國家情報戰略》報告（以下簡稱「報告」），以此指導美國情報界未來四年的工作。「報告」在國家情報主任辦公室的領導下，由情報界16個機構共同制定，並得到國家安全委員會主要成員的認可。新版「報告」是美國情報界第二次公布的國家情報戰略報告，一方面反映了奧巴馬政府上台以來，美國國家情報工作承擔的新使命；另一方面則繼承了前一階段國家情報轉型的成果，繼續推進國家情報工作的能力建設。

    一、「報告」出台的背景：「重振美國的領導地位」

    美國國家情報戰略每四年進行一次調整並出台報告，2009年美國國家情報戰略調整的主要原因有以下兩點：

    （一）本次戰略調整是美國情報界履行國家安全新使命的需要。奧巴馬政府上台以來，以「重振美國的領導地位」為目標，對布希政府時期的國家安全戰略進行調整，逐漸形成了新的戰略重點，而新戰略重點又為國家情報工作設定了新的工作方向。例如，為了改善美國在全球的形象，奧巴馬政府終止了部分有損美國聲譽的情報活動，頒布了《第13491號行政指令：確保審訊合法》，要求中央情報局迅速關閉所有的「黑獄」，並禁止採取非法手段對恐怖嫌疑人進行逼供。再如，奧巴馬政府一方面決定在2011年底之前撤出全部駐伊美軍，從伊拉克收縮力量；另一方面加大了對阿富汗地區的力量投入，除了增兵17000人以外，還大力加強對該地區的民事援助，力圖消除極端主義產生的經濟和社會根源。因此，情報界必須為美國在阿富汗進行的作戰、外交和民事活動提供更充分的支援，並將部署在伊拉克的大量情報資源轉移至該地區。此外，奧巴馬政府特別重視網路安全問題。奧巴馬總統曾指出：「來自網路空間的威脅已經成為美國面臨的最嚴重的經濟和軍事威脅之一。」為應對來自網路空間的威脅，奧巴馬政府採取了一系列措施，進行了網路安全政策審查；設置了網路安全協調官；美國國防部也決定組建網路司令部（由國家安全局局長擔任司令），統管與軍事相關的網路行動，並對其他文職機構和國際夥伴提供支援。因此，維護網路安全也成為美國情報界的重要任務。

　　2009年12月26日，在美國洛杉磯市，兩輛警車停在機場入口處的一個安全檢查站點。25日，一架達美航空公司的客機在飛抵底特律時發生炸機未遂事件。事件發生后，美國國土安全部的官員表示，美國正加強各地的航空安全措施，機場新增掃描設施，國土安全部還鼓勵乘客保持警覺，舉報任何可疑活動。新華社/法新

    （二）本次戰略調整是美國情報界進一步推進轉型建設的需要。自2005年首次公布國家情報戰略報告以來，為了更好地落實美國行政和立法系統提出的多項改革要求，美國情報界在轉型建設方面有了新的指導方針。

    首先，國家情報主任辦公室在2008年7月公布了《2015構想：全球網路化、一體化情報企業》，描繪了美國情報界經過徹底轉型，未來將要達成的理想狀態，將在較長時期內牽引情報界的轉型建設。該文件提出了大量前沿概念，以前瞻性的視角，對情報界轉型進行了系統設計，對未來的情報界提出以下要求：滿足用戶的需求，拉近與用戶的關係，向不同用戶提供量身定製的情報；通過一體化的任務管理、高適應性的情報搜集、廣泛合作的情報分析以及發展與外界的夥伴關係，形成「聚焦於任務」的工作模式；構建整個情報界通用的信息網路，使多家機構和資料庫的情報信息、工具和流程做到無縫連接，最大限度地達成信息共享；在人員培養、技術研發和工作流程三方面進行整合，最終達成一體化的形態。在該文件的指引下，情報界的建設方針必須進行相應調整，以逐步達到這些要求。

    其次，美國情報界從2001年開始，每四年進行一次「四年情報界審查」。該審查重在分析未來15年內全球趨勢和新興威脅對美國情報活動和能力的影響，是形成國家情報戰略的另一重要依據。2005年出台的《美國國家情報戰略》報告便是依據該審查的結果，提出了10項能力建設目標。本次戰略調整，也是在2009年「四年情報界審查」的影響下產生的。  二、「報告」的主要內容：中國等國對美國構成挑戰

    作為美國情報界未來四年的戰略指導性文件，「報告」首先描繪了情報界的理想狀態：成為一體化的團隊，保持靈敏的反應，並且符合美國的價值觀。隨後，「報告」分析了美國當前的安全形勢，為情報界運用和發展情報能力設定了目標和途徑，並闡明了可用的手段。「報告」的主要內容如下：

    （一）指出了三類挑戰。「報告」指出，美國當前所處的安全環境複雜且變化迅速，其對手將使用非對稱方式和技術挑戰美利益。這些挑戰者可分為三類：第一類，能夠在傳統和新興領域挑戰美國利益的國家。「報告」認為，伊朗、朝鮮、中國和俄羅斯在傳統軍事能力，以及網路行動等新興領域方面能夠對美國構成挑戰；第二類，非國家和次國家行為體，包括暴力極端組織、武裝叛亂分子和跨國犯罪組織；第三類，部分跨國問題也會挑戰美國的戰略利益，如全球經濟危機、失敗國家、氣候變化與能源競爭、技術的高速變革以及全球流行性疾病等。

    （二）明確了目標和途徑。「報告」為美國情報界設定了四項總體目標，在總體目標之下，又細分了六項任務導向目標和七項能力建設目標，並為完成各項目標指出了可操作的途徑。

l、總體目標。「報告」的總體目標簡明扼要，為美國國家情報工作設立了清晰的框架。具體內容包括：第一，優化國家安全政策。情報界必須持續地監視和評估國際安全環境，向決策者提供戰略情報，以助其掌握局勢和判斷各項決策對能導致的結果。第二，支援維護國家安全的行動。為幫助身處一線的美國外交、軍事和執法人員採取有效行動，情報界應向他們提供包含具體信息的、可直接用於執行任務的可行動情報，並在美國法律的限度內執行隱蔽行動。第三，均衡地發展情報界的能力。整合情報界的各項能力，評估和優化當前情報界的投資組合，使情報界變得更加協調和強大。第四，使情報界成為一體化的團隊。各工作小組之間密切協作，利用情報界各種能力滿足用戶需求。

    2、任務導向目標。任務導向目標為情報界完成國家安全使命設立了優先任務，支撐了前兩項總體目標的達成，主要內容包括：第一，打擊暴力極端主義。情報界必須識別和評估極端組織，發出及時、具體的恐怖襲擊預警，防止極端組織獲得大規模殺傷性武器，並儘力滲入這些組織，干擾、瓦解和擊敗它們的行動。第二，阻止大規模殺傷性武器擴散。情報界必須努力勸說其他勢力放棄對大規模殺傷性武器的興趣，阻止相關原料、技術、資金和人才的流動，進一步掌握對手的相關計劃、意圖和能力，以及設計後果管理方案。第三，提供戰略情報和預警。情報界必須為用戶提供更加廣泛、更高質量的分析產品，綜合掌握熱點區域各方面的情況，加強語言技能，拓展與外界的夥伴關係，並加強戰略分析上的合作。第四，整合反情報工作。發展與情報流程各環節緊密結合的反情報能力，並通過發現內部變節人員、滲入外國情報機構、在網路空間執行反情報行動等措施，支援國家政策和一線行動。第五，加強網路安全。情報界必須提高發現和追蹤對手網路活動的能力，掌握對手的網路實力和意圖，加強網路任務管理，以保護國家的信息基礎設施。第六，支援一線的行動。通過監視迅速變化的目標，向前線部署搜集和分析資源，以及共享情報信息等措施，支援美國當前的外交、軍事和執法行動。

    3、能力建設目標。能力建設目標為情報界工作能力的發展指明了方向，為完成國家情報任務提供能力保障，支撐了后兩項總體目標的達成，主要內容包括：第一，加強情報界任務管理。通過建立統一的任務管理機制來整合情報界的能力，並根據任務的不同，靈活地調整管理方式，使情報界各機構的活動協調一致。第二，發展與外界的夥伴關係。鞏固已有的夥伴，並在國外和國內、公共和私人實體中尋求合作，從而增加信息和情報來源。第三，優化行業運作管理。通過減少基礎設施的冗餘、加強財政審核與監督、提高安全審查的效率等措施，提高情報界的資源利用效率。第四，加強信息整合與共享。通過構建通用的信息環境、升級信息系統、促進信息流動、加強信息聚類和分析等措施，增強信息共享能力，履行提供信息和情報的責任，並時刻保護情報信息免受危害。第五，強化情報界的科技和研發優勢。通過統一管理、加強合作、鼓勵創新、保護「高風險和高回報」項目、加速新技術向實際應用轉化等措施，保持情報界的技術優勢。第六，建設強大的員工隊伍。通過建設均衡與多元的員工隊伍、強化專業技能和領導能力、組建跨部門的聯合小組、培養優良的行業精神等措施，建設一支傑出的人員隊伍。第七，加強採購能力。通過培養合格的採購專家、優化採購流程等措施，提高採購的效費比，縮短所需時間，並增加透明度。

    （三）釐清了可用的手段。為將各項目標落到實處，國家情報主任必須利用一系列工具來推動和監督國家情報戰略的實施。「報告」對這些可用的手段作了說明：第一，設立詳細的日程表。國家情報主任辦公室將進一步制定詳細的日程表，設定情報工作需要完成的優先任務，使情報界行動集中到這些優先任務上來。第二，制定政策和預算。通過制定政策，可以闡明情報界各成員在完成國家情報戰略目標中的角色和責任；通過制定國家情報項目預算，可以使資源的投放與國家情報戰略的優先目標保持一致。第三，監督實施過程。在國家情報戰略的實施過程中，國家情報主任將審查各機構的執行計劃，令其與國家情報戰略目標保持一致。   三，「報告」特點：尋找敵人凸顯冷戰特點

    與2005年的《美國國家情報戰略》報告相比，新版「報告」具有以下幾個顯著特點：

    （一）以冷戰思維進行威脅判斷。「報告」所進行的美國戰略形勢分析，反映了美國情報界對世界的看法，但這種看法打上了冷戰思維的烙印。在奧巴馬政府宣布放棄「全球反恐戰爭」的同時，美國情報界基於「尋找敵人」的慣性思維，將包括中國在內的數個主權國家視為美國的首要挑戰。從這種以鄰為壑、四處樹敵的充滿冷戰思維和偏見的做法可以看出，自「9?11」事件以來，美國雖然經歷了政府換屆和一系列重大戰略事件，但強化自身霸權、防範一切新興力量的崛起，依然是美國家戰略的目標與行為方式。美國在與外部世界相互依存度不斷加深的同時，對外部的猜疑與偏見也在日益加深。

    （二）重視對一線行動提供情報支援。第一次海灣戰爭首次為美國國家情報系統打上了戰術性色彩。戰爭剛結束，美國白宮、國會和國防部就下定決心，要讓作戰部隊更好地獲得國家情報系統的支援。自此以後，支援軍事行動便成了美國情報界的主要任務之一。但是，《2005年美國國家情報戰略》報告卻忽視了這一點，沒有將支援作戰列為國家情報的主要目標。

    新版「報告」在這方面做了很大改進，在總體目標中將「支援維護國家安全的行動」與「優化國家安全政策」並列，還單列了一項任務導向目標（「支援當前的行動」），充分顯示出對該問題的重視。另外，由於奧巴馬政府將採取更加綜合的手段，即融合軍事、經濟和社會建設等行動，企圖消除極端勢力出現的根源，因而情報支援的對象也從單一的作戰擴展到了「當前的外交、軍事和執法行動」。

（三）加強反情報與網路安全工作。「整合反情報工作」與「加強網路安全」都是「報告」提出的新目標。《2005年美國國家情報戰略》報告對反情報工作沒有給予足夠的重視。雖然《2004年情報改革與防止恐怖主義法》對國家情報的定義做出了修訂，使反情報成為國家情報的來源之一，但是《2005年美國國家情報戰略》報告卻沒有充分反映這一變化，對反情報工作的指導不足。在此之後，國家反情報總監通過多種方式，呼籲提高反情報工作的地位。如前國家反情報總監米歇爾?范?克里夫曾出版研究報告《反情報與國家戰略》，並在《情報研究》雜誌上發表題為「戰略反情報」的論文；前國家反情報總監喬爾?布倫納也向國家安全委員會建議，將反情報提升為國家情報活動的最優先行動之一。另外，國家反情報總監辦公室還分別在2005年、2007年和2008年發布了三版《美國國家反情報戰略》，指導情報界的反情報工作。這些努力使反情報工作得到充分的重視，並最終體現在新版「報告」中。

    「加強網路安全」是美國情報界為應對新興威脅、緊跟奧巴馬政府的政策而做出的反應。早在奧巴馬政府上台之前，前任國家情報主任麥克?麥康奈爾就充分認識到了這種新興威脅。他指出，「網路威脅是美國柔軟的下腹部」，並在多個場合呼籲加強保護美國基礎信息設施。奧巴馬政府上台後，將維護網路安全視為國家政策的重點之一。因此，「報告」也將維護網路安全視作優先任務，明確了自身在網路安全問題上的角色和任務，並設定了具體的工作目標。

    （四）通過加強任務管理推進一體化建設。加強情報界的任務管理是新版「報告」的一大特色，是與《2005年美國國家情報戰略》報告在能力建設上最大的區別。「報告」提出要針對優先任務，成立相應的管理隊伍，允許信息和人員在內部自由流動，融合多個情報門類，使分散在各機構的搜集和分析資源可以擺脫組織邊界的限制，迅速聚集到優先任務上來，從而使情報界作為一個整體展開工作。該目標吸納了國家情報主任辦公室之前發布的《2005構想：全球網路化、一體化情報企業》文件的思想，促使情報界從「以機構為中心」的工作模式轉向「聚焦於任務」的工作模式，以便根據任務的需要，整合整個情報界的力量。

    （五）強調情報活動要與美國的價值觀保持一致。「報告」認為，美國情報界應該具備三大特徵，其中之一便是「符合美國的價值觀：遵守法律，保護隱私和公民自由，尊重人權，以能夠得到美國人民信任的方式展開工作」。雖然《2005年美國國家情報戰略》報告也提出了類似要求，但由於布希政府操縱和濫用情報，在美國境內進行監聽行動，在境外建立關押恐怖嫌疑人的監獄並使用酷刑逼供等，嚴重損害了美國的形象，降低了美國公民對情報系統的信任。因此在奧巴馬政府上台後，美國情報界將「符合美國的價值觀」的要求提上高位，以此表明情報界的行動將符合美國所宣揚的價值觀念，從而促進美國「軟權力」的發揮；強調情報界的行動將遵守美國法律的限制，不會侵犯美國公民的隱私和其他權力，爭取獲得民眾的支持；表現出一種積極的姿態，向外界表明情報界將會主動加強內部監督，從而避免國會以展開調查的方式介入情報界的活動，爭奪對情報事務的控制權。（作者：鍾思禮）