李昌平：土地不是當前農村核心問題

李昌平　河北大學中國鄉村建設研究中心研究員。曾擔任湖北農村鄉鎮黨委書記、縣農村工作部副部長等職；2000年3月，致信總理，反映「農民真苦，農村真窮，農業真危險」，引發廣泛關注。

　　改革開放30年訪談之二

　　「在土地利用規劃確定的城鎮建設用地範圍外，經批准佔用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營並保障農民合法權益。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規範的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。」

　　——中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定

　　農業補貼政策完全正確

　　新京報：8年前，您對農村的判斷是「農民真苦，農村真窮，農業真危險」。8年後的今天，您的判斷是什麼？

　　李昌平：現在的情況比8年前好很多。

　　8年前，農民不僅要交田賦(稅和費)，一畝好幾百，還要交人頭稅(小孩和老人都要交)，人均都在百元以上；農民種地普遍虧本，勞動力被迫外出「盲流」，撂荒佔到50%以上，如果沒有打工收入，絕大多數農民家庭經營會破產。鄉村債務每年都以兩位數增長，多數鄉鎮財政欠債，少則數百萬，多則數千萬。村級債務幾乎村村有外債，多則數百萬，少則數十萬；農民購買力相對80年代大幅下降，鄉鎮企業產品市場急劇萎縮，農村經濟非常凋敝；看不起病，讀不起書的情況非常普遍；每年都會發生多起因強征而導致的惡性事件，干群矛盾非常尖銳。

　　現在，農民負擔減輕了很多，種糧和購買農機具還有補貼，種植業和養殖業有了很多發展，農民收入相對90年代有明顯增長。義務教育基本免費，合作醫療全面推開，農村養老已經起步，基礎設施建設逐步納入國家財政預算，農民開支和負擔大幅下降了，幹群關係有了明顯改善。

　　新京報：怎麼評價8年來的農村政策走向？

　　李昌平：8年來，農村社會事業發展政策和農業補貼政策是完全正確的，給農民和農村帶來了很大改變，今後還要加大力度。

　　農村有七個問題亟須解決

　　新京報：這8年，有沒有回過曾經工作和生活過的湖北農村？今天他們面臨的主要問題是什麼？

　　李昌平：我很少回到監利了，太多的就不知道了。但我在全國各地有很多農民和基層幹部朋友，由於工作的性質要經常下鄉，對全國農村的情況還是有一點了解的。

　　全國農村最近8年都有明顯改善，但有些問題還亟須解決。一是有些地方「講老業」的苗頭開始出現，所謂「講老業」，就是這地60年前是我家的，道聽途說要恢復「地主制」(私有化)了，一些人就開始「打招呼」，要收回自己的地。如現在一些地方給新婚家庭分配宅基地，即使在土地部門辦理了手續，在開工之前還得徵得60年前「地主」的同意后才能做房子，否則是會有「麻煩」的。

　　二是農民發展經濟的空間有待拓寬。80年代，農民由種植業逐步向養殖業、加工業、儲藏業、流通業、建造業、金融業等進軍，收入不斷增長。現在，龍頭企業在地方政府的扶持下不斷向農村和農業進軍，農民只剩下種植業和部分養殖業了，農民在農業和農村經濟領域獲得的收益在下降，小農家庭經營越來越依賴城市打工收益維持。

　　三是有些農村強勢聯盟(資本、黑勢力和腐敗官員)抬頭，一旦農村市場經濟朝著吳敬璉所說的「壞市場經濟」異化，公平和自由交易將越來越稀缺了。

　　四是一些基層幹部和農民有力無處使，這和80年代完全不一樣，80年代既不靠積極財政政策，也不靠引進外資，靠農民和基層幹部的自主性和創造性發展得非常好、非常快。現在的新農村建設，一靠中央拿錢，二靠引進外資，否則，很多事情都做不了，農民和基層幹部的手腳被1990年以來制定的一些法律法規和政策給制住了。更嚴重的是，一些基層幹部和農民不僅形成了「嚴重的依附性」，甚至連表達自己意願的願望都沒有。

　　五是農村和農業有失去「兩個市場」的趨勢，國外的「勞動密集型農產品市場」，正在被招商引資引進來的境外農業資本集團搶佔。國內的大豆產業及其市場份額已經被外國農業資本集團搶佔，奶產業、棉花產業等也存在危險。

　　六是農村金融正在向外國銀行和私人銀行開放，在農民合作、互助金融方面還沒有起步，政策性銀行還沒有與農民合作互助金融組織對接的情況下，過早向外資銀行和私人銀行開放農村金融，對農民和農業是有害的。

　　七是黨對農村和農業的領導。80年代有省委書記住農村的傳統，現在基層幹部多是「走讀生」了。

　　三中全會實實在在擴大農民權利

　　新京報：十七屆三中全會《關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》已經全文公布，這份改革綱領中，您認為哪些地方是對過去最大的突破？

　　李昌平：有很多突破，重要的有：一是領導將更多關注三農；二是政府征地範圍做了限制，並「逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益」，讓農民和農民集體可以分享地租增值收益和土地資本化收益；三是農民工市民化待遇；四是確定發展合作經濟和新集體經濟為農業、農村、農民現代化的主要模式和實現路徑；五是首次將農村金融發展提到「核心」地位，准許並扶持農民組織發展合作互助金融，第一次給了農民發展金融的自主權；六是擴大農民的擔保物品，增加了農民發展的「本錢」；七是逐步按人口數量同比例安排縣鄉人大代表。

　　說上述措施是突破性的，是因為和過去不一樣，是實實在在擴大農民權利，增強農民發展動力，完善農民自主性。

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土地問題不是核心問題

　　新京報：在土地流轉方面，三中全會重申了家庭聯產承包責任制要長久不變，沒有提到承包權抵押問題，這和此前一些學者的猜想有出入。您怎麼看待農村土地流轉問題？

　　李昌平：土地流轉在80年代不是一個問題，現在越來越是個「問題」了，是誰的問題？如果是農民的問題，土地制度就回到80年代，這個問題自然就解決了。如果土地不是農民的「問題」，千萬別假維護農民地權之名，行剝奪農民地權之實。

　　三中全會對土地制度的描述很好，要在堅持集體所有制不變，堅持雙層經營的基本經濟制度不變的前提下，穩定承包關係長久不變，農民和農民集體可以分享建設用地增值收益和資本化收益。這是向80年代的土地政策回歸。

　　新京報：有人提出農地應該私有，說產權解決不了，三農問題就解決不了。您的觀點呢？

　　李昌平：這樣的話在說什麼？我到現在也沒有聽懂！我相信說的人自己未必知道自己在說什麼。

　　解決農民問題，一是增加就業，二是建立農民社會保障制度，三是農民工市民化。土地問題已經不是農民問題的核心問題。農業問題的核心是增加農產品供給，必須堅持雙層經營體制，私有化可能破壞雙層經營體制，導致農產品供給能力下降。要加快農村發展，比如農村道路建設、水利建設、文化體育事業發展、小城鎮建設、新村莊建設等等，只有堅持集體所有制才是最優選擇。

　　三方入手保障農民談判權

　　新京報：您剛才提到的第二個突破，即「建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益」。有人擔心這一惠民舉措能否落到實處，比如，權力和資本的強勢介入，村民談判能力太弱；甚至村委會與開發商勾結，侵佔農民的利益。這些擔心有沒有道理？

　　李昌平：政府只能為公益建設徵用農民土地，集體建設用地和國有土地同權，這對農民是個極大利好。農民是不是可以享受到這個利好，我也是擔心的。對此，要解決三個問題：一是完善基層民主，並加強黨和農民的「血肉」聯繫；二是不能讓地方政府餓肚子，政府要依法守法；三是打破城市土地開發中開發商壟斷的制度。

　　「農轉非」土地，政府集體各得一半

　　新京報：作為三農問題研究專家，您理想中的農村土地改革應是什麼樣子？

　　李昌平：土地制度無論怎麼改，都必須堅持「集體所有制」、同地同權、農民主體性等原則。在此基礎上，我建議新的土地制度由四部分構成：

　　第一部分，農地農用權保護和管理制度。屬於在冊的基本農田、林地、草地、水面等土地，不論是國有、集體所有、個人所有，還是地方政府所有，都必須遵守農地農用規劃，不得隨意「農轉非」。非國有土地農用權，只許依法在農民之間交易，集體所有的農地權，村社內部轉讓優先；農民集體之間可以交換或買賣農地；非農民不得購買農地，更不許購買農地擅自改變用途或閑置；集體土地承包是否「平均分配」、是否收取承包費、承包費如何分配等等，應該由農民集體依《村民委員會組織法》決定。

　　第二部分，土地「農轉非」管理制度。土地「農轉非」要依據有法律效力的發展規劃有序進行。按照規劃「農轉非」的土地，農地所有者和政府各得一半。如：某塊農地10畝，規劃在2008年8月「農轉非」，到2008年8月時，這塊地即為非農用地了，政府無償獲得5畝，土地的原主人(該農民集體)失去10畝農地而獲得5畝非農地。政府無償獲得的5畝非農地，只能用於城市道路、公園、學校、醫院、養老院和農民工廉租屋等公益事業；原所有者(農民集體)得到的5畝非農地，由土地所有者自主處置，或開發或出售或閑置都可以。商人需要非農地，在土地市場上購買好了，不需要找政府，政府是公平交易的維護者。

　　第三部分，非農用地交易和開發管理制度。已經「農轉非」的土地，由土地所有者自主處置，出售給開發商或自己開發都可以，但所得的增值收益必須依法納稅，按照累進稅率計征，增值越多，繳稅就越多。

　　國家或地方政府所有的土地，「農轉非」后，一半用於公益，另一半由政府按照「公開地價」在市場上公開拍賣，也要依法徵稅，稅後所得歸屬同級政府財政。商業或工業用地，只能在土地市場上購買取得，廢止政府壟斷非農地交易的法律法規和政策。

　　第四部分，地權實現的基礎性制度。土地產權實現的基礎性制度是一個體系，主要包括：地權登記和確認制度、地價評估制度、地價公開制度、土地規劃和編製制度、土地金融制度等。