懲處省部級高官腐敗的中國模式

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2007-12-29 10:33:02　來源: 時報新聞網(北京)　

　十六大以來，對省部級官員腐敗案件的懲處已經形成了一個相對固定的模式：中紀委是第一道「關口」，中紀委查處后移交最高檢。「兩高」為了防止干擾，實施了異地偵查和異地審判。觀察人士認為，懲處省部級高官腐敗的機制已經形成。

懲處高官腐敗的「中國模式」

12月27日下午2時，安徽省原副省長何閩旭受賄案一審宣判。

判決書認定，何閩旭在擔任浙江省勞動廳副廳長、中共浙江省麗水地委組織部長、副書記、書記、安徽省池州地（市）委書記、安徽省副省長期間（長達12年），利用職務上的便利，索取或者非法收受他人財物共計摺合人民幣8410211.3元，構成受賄罪，依法判處死緩。

「何閩旭受賄841萬多元，受賄數額特別巨大，論罪當判處死刑。但由於何閩旭認罪態度好，並積極協助檢察機關退贓，故依法判處死刑，緩期二年執行。」主審法官、山東省臨沂市中級法院刑二庭副庭長李洪雨告訴《民主與法制時報》記者，「何閩旭當庭表示服從判決，不上訴。根據刑法規定，死緩判決經山東省高級法院核准后即發生法律效力。」

此前12月5日，何閩旭受賄案在臨沂開庭時，容納100多人的法庭沒有一個空位。「許多媒體的旁聽要求都得到了批准，這可能是省部級高官腐敗案件開庭時，旁聽人數最多的一次。」臨沂中院一位法官說，「何閩旭受賄案的審理，透明度非常高。」

「去年6月22日，何閩旭被中紀委『雙規』，三個月後，中紀委將案件移送最高檢察院，經最高檢指定，案件交給山東省檢察院具體查辦。案件偵查終結移送起訴后，根據案件管轄規定，山東省高級法院指定臨沂市中院管轄。這是一個典型的省部級官員腐敗案件的『懲處路線圖』。」最高檢一位官員分析說，「目前，涉及省部級官員腐敗案件的懲處，基本上都是走這個路子，雖然沒有形成規範性文件，但司法實踐已經形成了慣例，甚至已經上升到制度層面。」


中國模式已經形成


「中紀委是依紀依法辦案，根據案件的不同特點，形成了成型的辦案規律。」12月26日，中紀委宣教室副局級檢查員閻群力告訴記者，「按照幹部管理許可權，省部級官員腐敗案件由中紀委直接查辦。中紀委在辦案時，可以抽調省級紀委人員聯合辦案。」

最早提出反腐敗「中國模式」的是全國人大代表童海保。童是安徽省馬鞍山市金家莊區人大常委會黨組副書記、主持工作的副主任，在檢察院工作了27年，自稱「長期在反腐敗一線摸爬滾打」，「長期和陰暗面、和社會腐敗分子打交道」。「關於反腐敗的中國模式，我連續提了3年了。我國目前正處於腐敗的持續期和高發期，近年來有100多名省部級高官被查辦，說明國家懲治高官腐敗的力度在不斷加大。」

「其實，自1993年1月1日中紀委、監察部合署辦公以來，就開始了反腐敗的中國模式。他們是兩塊牌子，一套人馬。不久，中央就確定了中國反腐敗的領導體制：黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與。在這個機制中，紀委處於『組織協調』的重要地位。」一位專家介紹說，「而對省部級官員腐敗案件，100%是中紀委先查。

中紀委查處后，一般先給腐敗官員黨紀、政紀處分，構成犯罪的，移交最高檢。顯然，懲處省部級官員腐敗，中紀委是『第一關』，這個黨內程序是由我們國家的政治體制決定的。」

中央黨校教授王貴秀對「中國模式」比較認同：「我們目前反腐敗的機制是紀委牽頭，由於紀委與監察部門合署辦公，因此絕大多數腐敗案件，都是紀委先查，構成犯罪的移送檢察院，不構成犯罪的，給予黨紀政紀處分。中紀委的人不多，全國各地查辦大要案，成績很大，功勞不小。這些年，中紀委為反腐敗出了不少招，譬如巡視制度等。」

「中紀委在社會各界的聲望卓著，查處的省部級官員腐敗案件100%準確。」一位長期研究腐敗問題的專家在接受記者採訪時說，中國模式的形成有五個方面的因素。一是，只要省部級高官有腐敗行為發生，包括違反黨紀、政紀、法紀，紀委都可以立案查處，譬如官員包二奶、賭博等。紀委的這個職能有點類似香港的廉政公署，對腐敗行為的「零容忍」，而且中央在這方面的制度不僅很多，也很嚴厲。目前的主要問題是得不到嚴格執行，因此中紀委在反腐敗工作中的空間還很大，就是老百姓說的「權力很大」。譬如，國家統計局原局長邱曉華，是第一個因涉嫌重婚罪被追究的省部級高官，中紀委立案查處「名正言順」；二是，中紀委有比較嚴厲的調查措施和手段，一般公認的是「雙規」。許多腐敗官員最怕的是「雙規」；三是，腐敗高官在「雙規」期間的交代和檢舉揭發已經被法院認為是自首和立功。這一條也很重要，可以促使腐敗官員在「雙規」期間主動交代問題和檢舉他人；四是，中紀委可以調動武裝力量，主要是武警。全國人大代表童海保也提出，中國模式包含武警在內；五是，「雙規」期間，最高檢可以提前介入。也就是說，在查處高官腐敗整個鏈條中，中紀委處於核心地位，而中紀委在反腐敗中的突出表現又促使了中國反腐敗模式的形成和發展。「一些腐敗高官最怕中紀委叫去談話，有的是『一去不復返』而進了監獄，有的甚至掉了腦袋。我就見過一些高官，一聽到中紀委幾個字，表情就不自然，那是心中有鬼。」


最高檢創新偵查一體化


「早期，對中紀委移交過來的省部級官員腐敗案件，按照幹部管理許可權，最高檢都是自己親自立案偵查。」最高檢一位官員對記者說，「隨著中央加大反腐力度，中紀委移交給最高檢的案件逐年增多，但限於偵查力量的不足，最高檢開始從全國各地檢察機關抽調人員協助辦案。後來，最高檢在偵查方面搞創新，就將案件指定省市一級檢察院直接立案偵查。」

這位官員解釋說，對省部級官員腐敗犯罪案件，最高檢直接偵查沒有法律上的障礙。「只要犯罪地在中國，最高檢立案偵查都於法有據。但將案件交給省市一級檢察院立案偵查，刑訴法上沒有依據。刑訴法只有立案管轄和審判管轄，而沒有偵查管轄。管轄一般原則是犯罪地管轄，因此將案件交給與犯罪地、嫌疑人居所地無任何關係的地方進行立案偵查，首先面臨法律上的障礙。」

最高檢解決這一問題的策略是檢察理論創新——構建偵查一體化機制。「我國憲法規定，檢察機關上下級之間是領導與被領導的關係，利用這一點做文章，最高檢在檢察理論上搞創新，建立了職務犯罪偵查一體化辦案機制。這樣，最高檢將省部級官員腐敗案件指定給任何一級檢察院立案辦理，都有了法理上的依據。」最高檢一位檢察官說，「偵查一體化的背後是檢察一體化，『一體化』理論使檢察機關在反貪理念、模式、機制方面發生了顛覆性的變化。」

既然是「一體化」，最高檢指定北京市檢察院管轄「東北三省」的省部級腐敗案件、山東省檢察院管轄安徽省發生的省部級腐敗案件、湖北省檢察院管轄河南省發生的省部級腐敗案件就順理成章了。「而且，省市一級檢察院對查辦省部級官員腐敗案件有很大的積極性，只要最高檢安排，都會認真完成。」一位省級檢察院檢察官告訴記者說，「查辦最高檢指定的省部級官員腐敗案件，可以鍛煉隊伍，連省部級官員都查辦了，還有什麼案件不能辦的？」

目前，偵查一體化機制不僅適用於查辦省部級官員犯罪案件，而且已經成為檢察機關查辦職務犯罪的主體模式，「十六大以來，最高檢立案查處的32起省部級官員腐敗案件，大都是採用偵查一體化模式，最高檢逐漸由具體辦案發展到指揮和協調辦案上來。」

「案件雖然交給具體的省市檢察院辦理，但各省市並不是『獨立辦案』，而是在最高檢的統一領導下辦案，偵查、起訴的每一環節，各省市都要向最高檢彙報，並按照最高檢指示辦理。」

「當然，最高檢指定也有一定規律可尋。譬如，山東省檢察院連續辦理了安徽省兩位副省長（王懷忠、何閩旭）、一位省委副書記（王昭耀）腐敗案件，判決結果是一個死刑，兩個死緩。」最高檢一位官員分析說，山東與安徽地緣相近，生活習慣相似，便於偵查人員調查取證。另外，山東檢察院在查辦高官腐敗方面積累了相當多的實戰經驗，有一支能打硬仗的反貪隊伍，自1995年查辦原泰安市委書記胡建學受賄案以來，無論是辦案數量和質量，山東省都是全國第一，是最高檢的「放心單位」。


高官腐敗催生異地審判制度


清華大學廉政與治理研究中心主任任建明用「五大」來概括省部級官員腐敗案件的特點：一是危害大，二是影響大，三是造成的損失大，四是干擾大，五是查處難度大。「對省部級官員腐敗案件，媒體關注度高，中央領導重視，查辦機關在具體查辦過程中積累了一些做法和經驗，這些經驗和做法發展成慣例后，就具有了制度性功能。譬如異地審判。」

「對高官腐敗案件進行異地審判，也是沒有辦法的辦法。」社科院研究員、中紀委特約研究員邵道生說，「地方原來比較聽中央的話，做到令行禁止。但現在地方的權力變大了，自主權變大了，中央的指令有時難以落實，地方保護主義盛行。異地審判儘管花錢多，也是迫不得已。」

任建明介紹說，高官腐敗案件異地審判是從遼寧「慕馬案」以後開始的。此前的許多高官腐敗案件，大都是在犯罪地審判（或犯罪人居住地）。譬如，原江西省省長倪獻策徇私舞弊案（1987年），在南昌市中級法院審理；原海南省人大常委會副主任辛業江受賄案（1998年），在海口中院審理；原北京市人大常委會副主任鐵英受賄案（1997年），在北京一中院審理；原貴州省政協副主席常征受賄案（1998年），在貴陽中院審理。

「中紀委在查辦『慕馬案』時，發現關係網干擾辦案，就開始實行異地辦案、異地審判。」任建明對記者說，「由於地方權力錯綜複雜，而司法機關受制於地方黨、政和人大：黨管幹部，政府管預算，人大管選舉、任命和監督。所以，異地審判主要是排除權力干擾，排除社會人際關係網干擾，是反腐敗鬥爭形勢發展的要求。」

2001年10月，「慕馬案」共有122名涉案人員被「雙規」，62人移送司法機關。根據最高法院指定，江蘇省南京市、宿遷市和遼寧省撫順市、大連市、錦州市、營口市、丹東市等7個中級法院同時進行了審理。時任遼寧省委副書記、紀委書記的王唯眾在回答記者「案件為什麼要在江蘇審判」時說，中紀委協調司法機關決定，對馬向東、章亞非實行異地管轄。中紀委的這一決定，完全是辦案的需要。

自此以後，90%以上的高官腐敗案件開始實行異地審判。譬如，原貴州省委書記劉方仁受賄案，由北京二中院審理；原湖北省長張國光受賄案，由天津二中院審理；原黑龍江省政協主席韓桂芝受賄案、原山西省委副書記侯伍傑受賄案、原四川省副省長李達昌濫用職權案，都由北京一中院審理。

「省部級腐敗官員在一個地方盤踞多年，影響非常大，許多官員，包括法院院長都有可能是腐敗高官提拔起來的，異地審判后，法院和審判人員與被告人沒有任何利害關係，就會秉公辦理，形成的判決也有權威性。」中國人民大學法學院教授陳衛東對記者說，「同時，這也是對法官的一種保護，使他們免受來自腐敗高官的威脅。」

「高官異地審判不是權宜之計。」著名刑辯律師田文昌認為，「現在，高官腐敗異地審判越來越多，這既是反腐敗鬥爭深入發展的結果和標誌，也是反腐敗鬥爭形勢發展的需要。譬如，湖南省高級法院院長吳振漢腐敗案，在湖南怎麼審？」

任建明認為，高官腐敗案件異地審判雖然沒有制度化，但已經形成了慣例，並正在向制度化方向靠攏和發展。


省部級腐敗官員「最後的特權」


懲處腐敗，主要靠刑罰的威懾力。目前，對省部級腐敗官員的刑罰執行方式也已經慣例化。如果是判處死刑，執行方式是注射。譬如，原國家葯監局局長鄭筱萸，原濟南市人大常委會主任段義和，今年分別在北京和濟南被執行注射死刑。有評論認為，對高官注射死刑，而對一般判處死刑的人執行槍決，是執行方式的「不公平」。對此，中國社科院法學所研究員劉仁文認為，造成死刑執行方式「不公平」的原因主要是經濟問題，譬如一台執行車造價就得70萬元，一個固定的注射死刑的刑場需100萬元，因此「目前區縣一級絕大多數還沒有固定的注射執行死刑的刑場或流動執行車」，如果「國家能拿出專款建注射執行刑場」，注射死刑就可以全部替代槍決。

而對判處死緩、無期徒刑、有期徒刑的省部級腐敗官員，執行刑罰的方式也很特殊，與一般的犯罪人執行刑罰不同。一般情況是就近執行，即在哪裡判決的，就在哪裡執行。而對省部級官員，不論在哪裡判決的，都有集中到秦城監獄去執行刑罰。

秦城監獄位於北京市昌平區小湯山附近，是中國最著名的監獄。這座監獄卻隸屬於公安部，而不是司法部。按照公、檢、法、司的分權規定，監獄應該隸屬司法部，因此，秦城監獄是惟一一座不隸屬司法部的監獄。

將所有省部級腐敗官員「集中到秦城監獄執行刑罰」，雖沒有明文規定，但已經形成慣例，具有制度性效力，甚至准法律上的效力，而且執行很到位。「不是誰都可以到秦城監獄去服刑的。」這也許是省部級腐敗官員的最後一個「特權」。 (本文來源：民主與法制時報 作者：宋偉)