中國政府擱置政治改革之謎

中國政府擱置政治改革之謎

文章提交者：閑言


中國改革歷來被某些人譏諷為「跛足改革」，只改經濟、不改政治。這些人輕率地將中國擱置政治改革歸結為領導人的頑固保守或既得利益集團的強大。換言之，他們認為：前蘇聯和中國之所以在改革路徑上作出了不同選擇，不是由於相同人性在面對不同情勢時作出了不同判斷和不同抉擇，而是由於不同的人性。

這種論斷不符合政治學的一般規範，於其說它是政治分析，不如說它只是道德評判或政治宣傳。值此北京兩會之際，筆者試圖超越這種主觀設定人性、人心的流行觀點，從中國所面臨的具體客觀情勢出發，揭示中國執政集團擱置政治改革之謎。筆者認為，破題的關鍵在於政治合法性與有效性的現實意義。

一，政治合法性問題的提出

不同於自有人類社會組織以來即決定興衰存亡的「有效性」問題，「政治合法性」是近代才浮現的問題，它是隨著啟蒙時代人類的理性「復興」而成為問題的。在民眾習慣於盲目服從的蒙昧時代，不存在政治合法性問題，或者說此時政治合法性僅僅只是政治有效性的一個方面。

只有在民眾（首先是知識階層）擺脫了愚昧盲從，理性伸張出主動的政治要求和政治選擇時，合法性才成為獨立的政治命題，甚至成為現代政治學上最核心的命題。

雖然政治合法性是在19世紀末的馬克思.韋伯那兒才得到明確論述，但是自歐洲啟蒙時代以來對現實政治制度的批判以及對理想政治制度的設想都可以歸結為合法性問題。政治合法性問題的核心是政治秩序憑什麼贏得民眾的理性認同，或者說理性人願意接受一種什麼樣的政治秩序。因此，所謂解決政治合法性問題，實質即是將所有現存的、可以設想的政治制度進行比較，從中選擇出自己最願意接受的政治秩序。如前所述，合法性問題是在近代政治秩序有了可供選擇的多種形式、擺脫了愚昧盲從的理性人有了主動選擇的能力之後才凸現的政治課題。

二，當代中國拒絕政治合法性遊戲

由於對合法性的評判需要理性人從對各種不同政治秩序的比較中得出結論，所以自從「合法性」成為問題以來，沒有一種政治制度的合法性論證比得上民主制度。民主作為一種政治價值，其普世性就在於它至少在形式上許諾將最終的政治決定權交到每個理性人手中，由他們自己作出抉擇。民主制度對政治合法性的意義在於，這種制度本身就意味著它為民眾對政治秩序進行合法性比較、並依據這種比較作出選擇提供了政治機會和制度性設置。因此，在合法性方面，沒有一種制度競爭得過民主制度；如果由民眾依據合法性來進行政治選擇，那麼唯一的勝利者只可能是以普選為核心的現代民主制。

正因為如此，民主制度的支持者們極力張揚政治合法性的重要意義，將其突出為政治上的首要問題；而非民主制度必然迴避或取消對政治合法性的討論。民主主義者對合法性的這種突出和強調，在很多情況下是能夠成立的，但也並非在所有情況下都成立。

中國的執政集團已經明確拒絕了以普選製為核心的現代西方民主政治模式，批評者要麼將這種態度歸結為中國領導人的頑固保守，要麼將其歸結為既得利益集團的強大。如前所述，以人性的不同來解釋持續的政治現象是沒有說服力的，沒有任何證據顯示，1949年以來中國執政者的責任心不如其它東西方國家的同行；既得利益集團的強大也不足以阻撓執政者的改革決心，前蘇聯的戈爾巴喬夫具體展示了在集權國家最高領導人可以在外界和民眾的支持下，打破既得利益集團的層層包圍，厲行改革--前蘇聯既得利益集團的勢力絲毫也不亞於中國。

因此，只能說中國的漸進改革是中國領導人面對具體情勢所作的理性選擇。對於民主化轉型，中國領導人與前蘇聯領導人有著不同判斷。政治改革或許是可以完成的，但其結果極可能是悲慘的。一方面，民主化改革必然使政府喪失強勢地位，使社會資源喪失最有力的整合手段，在國際競爭中淪為弱勢、任人宰割；另一方面，民主化必然要釋放長期積壓的社會矛盾，激化衝突，使社會分工與合作賴以維持的基本秩序難以為繼。前蘇聯的社會轉型印證了中國領導人的這種判斷，與前蘇聯相同的情況如果發生在資源貧乏、人口眾多的中國，後果不堪設想。

正是懼於這種後果，中國執政者才斷然拒絕了政治「西化」。這種拒絕，不是不負責任、得過且過的短期化行為，恰恰正是政治責任心的體現。反之，中外各種關於「民主即行」的鼓噪，不是出於一己之私的不負責任，就是從教條理念出發、昧於現實的誤判。

正是由於必須拒絕西方民主，所以也只能擱置政治合法性問題，消弭或推遲關於政治合法性的討論，因為任何對政治合法性的真正關注，其落腳點只可能是以普選為核心的民主制度。

因此，執政當局對學界民間整全性的政治解決方案及其探討始終持排斥態度，即使是對迥然不同於西方模式的替代性方案，例如康曉光的「現代仁政」，官方也予壓制。當局明白，各種替代性方案在完全開放的合法性競爭中都爭不過完全順應「理性人」天性訴求的民主制度，只能依託政權有效性的支持。但是，如果一種政治秩序仍然具有有效性，它就不需要藉助獨立的合法性的支撐，有效性本身就構成了合法性（即政績合法性）；如果它不具備有效性，它又憑什麼來支持替代性方案呢？它只能被迫讓位於獨立合法性最充分的民主制度。

正因為如此，合法性和整全性的政治解決方案成了當代中國的思想禁忌，當局只支持對局部細節進行的理論修補、只支持改善社會治理有效性的研究思路。執政當局的整體戰略很明確：擱置關於政治合法性的討論（不爭論），全力強化有效性，以有效性替代合法性（政績合法性）；在政治穩定的前提下推進經濟社會的發展，減少未來的政治震蕩，爭取使政治改革在未來呈水到渠成之勢。

這樣一條以經濟社會的變化來鋪墊政治演進的路徑，比之當代許多發展中國家和原社會主義國家的民主化政治轉型，實際上是對西方几百年來社會演進過程的更準確的濃縮和模擬。

三，政治有效性與政治改革的矛盾

政治有效性是指政府進行社會治理的效率，它包括經濟增長、社會發展和政治穩定等多項指標，其基礎是維持政治和社會的穩定，即維持社會分工與合作所必需的正常秩序，使執政黨的執政權力不受重大挑戰。

考察影響社會和政治穩定的諸多要素，不難發現維持穩定的條件是動態的，很難僅僅以靜態指標予以說明。它關係到民眾對現狀的認識以及對自身處境的接受程度。

從這個意義上說，當今思想界各種舍憲政民主以外的替代性方案都能有助於民眾對現狀的認同和接受，都可以在某些方面增強政治的有效性，延緩衝突或危機的爆發。由此推斷，中國的政治改革在拒絕了「西化」后似乎可以走上一條新的路徑：或者從上述替代性方案中重建合法性，增強有效性；或者在普選制以外借鑒西方民主制度的一些程序性設置，緩解矛盾和衝突。

但是，除了在「普世價值」和國際示範的強大壓力下被動作出一些姿態外，中國政治並沒有走向這個方向，而是基本維持在權威體制的框架內原地踏步踏（最近中央黨校頒發的「保持先進性」教材，其中竟然保留了「資本主義是垂死的，社會主義即將勝利，資本主義的當前繁榮正說明其已經是迴光返照」之類）。撇開對人性、人心的妄自猜測，從客觀情勢來分析這一現象，人們不難發現：儘管上述替代性方案或民主政治的初步措施能夠在某些方面增強政府治理的有效性，但它們卻在根本方面與權威政體的政治有效性發生衝撞，損害了權威政府執政能力的根本依託。

不同於民主政府由政府制訂規則，社會各種力量在規則下各自發力，自發推動社會進步的基本設計，權威政體的基本設計是政府作為社會各方的仲裁者和指導者，它必須平抑多種相互矛盾的利益訴求，將社會力量整合到一個統一的前進方向。權威政府憑什麼來平抑矛盾、整合社會？憑的就是自上而下、觸角遍及全社會的黨政體系（組織構架），依靠的是龐大的官僚階層，驅動這一切的是由上而下、獨一無二的黨政權威。體系、官員、權威，三者缺一不可，共同構成了權威政府行使執政權力的基本手段。

從制度設計的理想狀態而言，在民主制度下，政府與民間主要只在規則的制訂與遵行上發生矛盾，這種矛盾與衝突一般是輕微的，可以通過法治予以調節。因此，民主社會的主要矛盾不是政府與社會的矛盾，而是社會強勢群體與弱勢群體、精英與大眾的矛盾；主要危機不是權力失范，而是在規則條件下生存競爭中弱肉強食的「贏家通吃」走到極端。而在權威政體下，由於政府必須引導、強制社會各階層走向統一目標，因此政府目標與社會各階層短期利益的衝突就被突出為重要矛盾--如果它不是當前最重要矛盾的話。可用於滿足不同利益的物質條件的貧乏，更加劇了這種矛盾難以調和、只能壓服的性質。政府為了在目標不一致時獲得全社會的服從，不但必須擁有無可抗拒的權威，它本身也必須服從自上而下的權威構架。任何對民眾政治參與的開放或自下而上的程序設計，都將削弱權威政體的這種基本執政能力，損傷其有效性。即便是強調中央政府權威的康曉光「仁政」，由於它必須首先培育出另一種精神權威「儒教」，然後將此一權威與原來的黨政權威相對接，因此也必然在新權威的培育期間對原有權威在意識形態上的合法性構成否定，同時對政治有效性構成風險。

這種政治有效性與政治改革的矛盾，限制了社會政治演進的試錯空間，使政治改革舉步維艱。它最嚴重的負面效應是：使執政黨對權力的監督從根本上說只能依靠自上而下的內部監管，而不能指望自下而上的外部監督，這無疑是對權威政體的最大挑戰。

政治腐敗的實質是權力部門和個人以公權謀私利。通過自上而下的內部監管來遏制權力的擴張和腐敗，歷史上尚未有長期成功的有效經驗。按照吳思的分析，這是由於官僚階層可以依託信息壟斷優勢對抗執政者自上而下的監管。在現代工商社會，執政者獲得信息的技術和社會條件有所改善，但這種改善是否已足以打破官僚階層的信息不對稱優勢，將權力擴張和腐敗抑制在一定的程度範圍內，僅僅依據現有資料還無法得出明確結論。

對此，執政者本身也不可能信心十足、成竹在胸，畢竟這是前所未有的嘗試。在這種信心不充分以及內外壓力所導致的危機感下，執政者也願意作出一些嘗試，希望能夠在不動搖執政根本的情況下借鑒一些其它政治模式的手段，修補自身缺陷。但是，這種嘗試始終只會在一種利弊輕重的權衡下謹慎從事。當執政者察覺這種嘗試有可能對權威政府的根本執政能力造成實質性損害時，嘗試就會被終止。

例如新聞監督就是借鑒於西方民主社會的外部監督手段，自1990年後期以來，以央視《焦點訪談》、《新聞調查》等節目為代表，中國的新聞媒體普遍加強了對基層權力的監督性報道，很受民眾歡迎，涉事官員也能感受到「被監督」的壓力。這本來是既可以加強對基層權力的監督、又可以獲取民望（即合法性認同）的好事，但自去年以來，執政者中止了對新聞監督的嘗試，大幅壓縮了輿論的言論尺度--這並不是中央與地方利益博弈的結果（輿論監督迄今未涉及省級層次），而是執政集團作為一個整體根據新情況對限制基層權力和維持基本執政能力這兩種需要作出了新的權衡。

再強大的東西，也有它自己的軟弱之處，也有可以輕易致命的罩門。權威政體的罩門一是最高執政者個人在整個執政集團中無人可予挑戰的核心地位，二是整個執政系統自上而下的權威（不是執政者個人在民眾中的威望）。一旦后一種權威遭到損害，執政系統就會面臨難以驅動的困難，再龐大的官僚機器也將形同虛設；或者雖然可以驅動，但卻不再暢通、滯礙重重，執政系統將失去對外界變化的敏感和及時作出反應的能力，政府/國家將失去對民間/社會的掌控能力，各種長期被政府力量所壓抑的矛盾和訴求必然起如雨後春筍，整個社會的政治力量對比將發生快速變化，權威政體的分崩離析可能也為期不遠。因此，權威政體十分警惕這種對執政體系權威的威脅，努力將這種苗頭「消滅在萌芽狀態」。

四，政治改革的前提是社會結構的彈性化

李慎之曾經對政治改革的可操作性提出疑問，那就是「這個體制是否還具有能夠承受改革的足夠彈性」？對這一問題的回答其實只能是動態的，體制彈性不僅僅取決於體制本身，也取決於它所處的社會環境，即社會結構是否具有彈性。

眾所周知，中國社會目前正處在較強的剛性結構之中：擁擠的人口、貧乏的自然資源、人均經濟收人水平低下、廣闊疆域內自然條件和社會情況的千差萬別、經濟社會轉型所帶來的貧富分化、歷史積累及社會轉型所導致的眾多矛盾衝突，等等。在這樣的剛性結構之中，政治改革缺少試錯空間，隨時可能車毀人亡。

因此，社會結構的彈性化是啟動政治改革的前提。只有在能夠包容衝突和失誤的彈性環境中，政治改革才不會動輒導致分崩離析。從這個意義上說，中國執政集團擱置政治改革，先經改、后政改的漸進策略，符合中國改革具體情況的具體需要。

從權威體制本身而言，剛性突出表現在兩點：一是無法贏得開放條件下的合法性論證，因此它只能限制政治參與的開放及其思想討論，這就是所謂潛在的合法性危機；二是它主要只能對官僚權力從內部實施自上而下的監管，由於這種監管的有效性尚不明朗，權力腐敗有可能愈積愈厚、最終對執政能力造成根本性損害，因此在有效性方面也潛伏著危機。

前一危機在政治改革條件成熟之前無解，但只要權威政體的有效性存在，它就可以有效性替代合法性（即政績合法性），危機就始終只是「潛在」，不會爆發。后一危機才是對權威政體的真正致命威脅，也是對中國全社會的致命威脅。如果自上而下的內部監管不能有效約束權力，權威政體的有效性就必然喪失，它就既喪失了存在的理由，也喪失了存在的可能，中國社會就不得不在條件不具備的情況下啟動民主化轉型。如前所述，這種轉型所必然導致的社會整合力量的喪失和長期被壓抑能量的集中釋放，可能致全社會於災難深淵。所以，執政黨自己也承認，腐敗可能亡黨亡國。

依據康曉光從世界銀行和透明國際組織（這是兩個被公認為具有自由主義立場傾向的國際組織）2003年公布的全球治理評估報告、世界發展報告及透明國際年度報告等各國資料所作的比較分析，一國的政治清明程度與市場經濟條件下經濟的發達程度高度正相關，與其它因素相關不明顯，這一結論與歷史上經濟發達國家（例如20世紀前期的美國）政治由黑暗到清明的轉變軌跡相吻合。因此，反腐敗也可視為一國經濟發展速度與政治腐敗對社會破壞程度的賽跑，關鍵要看社會的穩定性能不能支撐挺過經濟起飛的腐敗高發期；具體到中國，還必須挺過國有資產私有化的經濟轉軌期。

正是在這種意義上，權威體制的反對者一直聲稱現階段權威執政集團「綁架」了全國人民。這種俱榮俱損的關係稱之為「綁架」也無不可，不過這種「綁架」並非由某一方有意為之，而是由客觀情勢自然形成的利害格局。在這種格局下，全社會的前途只能寄希望於權威體制內部對權力的有效約束，因為這是目前形勢下的「次優」選擇；舍此而外，其它道路都只會導致「更糟」。

這就是歷史的宿命，也是中國人的無奈。因為這種無奈的宿命，中國人不能不對執政集團「提高執政能力」、「保持先進性」抱有期待。

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