嚴峻挑戰或顛覆緬甸的民主轉型之路

去年11月，全國民主聯盟(NLD，以下簡稱「民盟」——譯註)在緬甸25年來首次舉行的選舉中贏得壓倒性勝利。自那以來，新政權的輪廓已漸露崢嶸。3月早些時候，民盟提名的候選人吳廷覺(Htin Kyaw)當選總統，確認了緬甸將由文官執政。

緬甸新政府集體宣誓就職

儘管有這樣一些進步，嚴峻的挑戰依然存在，可能傾覆緬甸的民主轉型。腐敗遍地，種族暴力依舊根深蒂固，亟需經濟改革；最要害者在於，軍方或「國防軍」(Tatmadaw)依舊是這個國家最強勢的政治力量。

由軍人集團起草的2008年憲法中包含四項限制民盟權力的條款。首先，將立法機構兩院全部議席的25%分配給了國防軍。其次，批准任何憲法修正案都要求超過75%的多數贊成。第三，禁止任何擁有外國配偶或小孩的人士擔任總統。該條款在擬定時多半考慮到民盟主席、長期以來的反對派領袖昂山素季：她的幾個孩子是英國公民。最後，這部憲法繼續賦予軍方對三個核心政府部門即邊境事務部、國防部和國內事務部的控制權。

過去幾個月間，昂山素季領導下的民盟已就新政府的構成與總司令敏昂蘭(Min Aung Hlaing)領導下的國防軍舉行多番會談，儘管軍方一概否認有任何類似於「談判」的事宜發生。目前，軍方扮演的角色似乎既不是與人方便，也不是橫加擾亂。顯而易見，假如緬甸的民主轉型要持續快速推進，民盟必須以高超的技巧處理它與國防軍的關係。

夫人與將軍們

去年的議會選舉之後，以「夫人」(Lady)之名著稱的昂山素季與她的支持者想方設法，試圖繞開阻止她成為總統的憲法條款。但數番談判均未能改變軍方的立場。3月15日，擁有上下兩院的緬甸聯邦議會選舉吳廷覺為總統，他將於4月1日就職。吳廷覺是昂山素季長期以來的密友，不只擔任她的顧問及民盟基金會負責人，還間或為她開車。1992年加入民盟之前，吳廷覺擔任過大學講師和公務員。他能講流利的英文。

聯邦議會還選出兩位副總統：由民盟挑選的亨利班提育(Henry Van Thio)和由軍方指派的代表團提名的吳敏瑞(Myint Swe)。亨利班提育是少數民族欽族(Chin)的一員，並且是基督徒(在一個大約九成人口為佛教徒的國家，這是值得注意的)，挑選他出任副總統暗示著歷經數十年衝突之後民盟追求種族和解的決心。吳敏瑞是退休將軍，目前擔任仰光省首席部長。他絕不採取溫和路線：作為令人畏懼的軍方安全事務負責人，他主導了對2007年藏紅花革命(Saffron Revolution)的鎮壓，並以殘酷對待異見人士而著稱。最近他成了若干腐敗指控的焦點，並且留在了在美國的制裁名單上。這樣一來，挑選吳敏瑞擔任副總統就令全國和解愈發艱難。一位緬甸評論人士就此譏諷道：「縱然我們希望看到民選政府，但不論如何我們都必須接納一位盜賊。」(2007年8月間，壟斷燃油供應的緬甸軍事當局取消燃油補貼，致柴油和石油價格一周內上漲六成至一倍，巴士使用的濃縮天然氣價格上漲五倍，由此引發全國性抗議和示威，佛教徒、學生和政治活動人士參與其中。至9月晚些時候，軍事當局啟動鎮壓行動，10月間抗議浪潮漸趨平息。期間確切傷亡人數不詳，據估計死亡人數在11到31人之間，數百人遭到逮捕和監禁，部分人士後來獲釋。西方媒體稱這一短時間的非暴力抗爭運動為「藏紅花革命」。——譯註)


所有這三位新當選公職人員最重要的素質在於他們對各自選區的忠誠。吳廷覺並不因其政治地位而知名，並且，除了長期與昂山素季保持密切關係，在由忠誠人士構成的民盟高層當中，相較於其他人，他少有突出之點。退休軍官亨利班提育一年前才加入民盟。民盟挑選他為副總統，除了因其身為少數民族或是宗教上的少數派，多半是因為他與任何少數民族黨派都無牽連；這樣，他對民盟的忠誠就是可以期待的。軍方候選人吳敏瑞因與1992至2011年掌權的軍人集團領袖丹瑞(Than Shwe)關係密切而著稱，人們廣泛認定，丹瑞在幕後扮演過重要角色。儘管五年前主要是丹瑞決定開啟自由化進程，但吳敏瑞獲得任用仍暗示，這位退休的獨裁者以及軍方內部諸多保守派人士仍傾向於將這一進程式控制制在他們手中。

至於昂山素季，她已多次公開表示，儘管她不會擔任總統，但將是這個國家事實上的總統。眼下，吳廷覺似乎樂於充當她的傀儡；他對自己當選為總統興高采烈，稱之為「昂山素季大姐的勝利」。但在五年任期內，他會否一直保持對昂山素季的順從，仍有待觀察。

3月22日，這位總統當選人發布了一份內閣職務人選名單，其中包括昂山素季。她的具體職務尚未公布，但人們期待她擔任外交部長，這可能令她得以在權勢顯赫的國防與安全委員會(National Defense and Security Council)謀得一席之地。國防與安全委員會監督武裝部隊，負責安全和國防。但即便在民盟主導的新政權中，這個委員會的十一位成員中也至少有六位將來自軍方，這一嚴峻局面在在提醒人們，國防與安全委員會很大程度上依然是受到控制的。

有軍事特色的民主

這樣一來，或許民盟最要緊的任務將是與軍方發展出富有成效的工作關係。假如民盟無法說服至少25%的國防軍指派議員，民盟就無法修訂憲法，得以令「夫人」昂山素季成為總統或者放鬆要求75%的議員同意才可對憲法進行任何改動的規定。

最要緊的是，在目前的過渡進程內，儘管軍方對國防部和邊境事務部的控制並不會就此特別約束民盟，但軍方對國內事務部的控制會嚴重限制民盟的權威。國內事務部不止監督整個警察和安全機構，還監督行政總部(General Administration Department)。行政總部是緬甸的行政中樞，為每個省和邦一級政府配備職員，並管理數千個區和鎮。再者，國內事務部的許可權還包括監獄系統，緬甸的監獄中仍然收押著超過五百名政治犯。假如民盟想要履行其承諾並釋放那些個人，它就必須與軍方把持的國內事務部達成某種和解。

迄今為止，國防軍總司令敏昂蘭不曾蓄意破壞緬甸的民主轉型進程，但人們有充分理由認為，他將任命忠誠於國防軍的人士。今年他將年滿60歲，達到軍方的退休年齡，但軍隊方面最近宣布，鑒於目前是過渡期，並且他密切介入了與部落民兵組織之間正在進行的和平進程，軍方會將他的任期再延長五年。那些將軍們或許不曾破壞目前的權力交接，但相信他們打算推動這一進程，大約也是魯莽的。眼下，國防軍並未承認選舉結果繼續有效，藉以表現出放棄任何更多政治影響的興趣。

待聘的技術官僚？

選戰期間，甚至是在最基本的經濟和社會事務上，民盟都絕少就其立場給出詳細解釋。這個政黨鼓勵民眾基於其領袖是受到高度尊重的諾貝爾和平獎獲得者而投票支持民盟，而將疑問留到後來提出。然而，選舉結束已經超過四個月，關於其未來的政策，民盟依舊不漏半點口風。新政府將在4月1日就任，但除了建設民主、結束種族衝突和推動全國和解之類一般性承諾，對民眾可以期待什麼，民盟沒有給出多少線索。

民盟必須馬上拿出實實在在的政策。社會經濟生活的每一個單獨領域都迫切要求進行全面改革：教育、醫療保健、社會服務、住房和基礎設施都亟需大規模改進，以紓解軍人政權治下半個世紀的疏忽。數十年嚴重貧瘠之後，緬甸5200萬人口滿懷不切實際的高期待，緩和這種期待需要相當多的圓融和政治技巧。

新政府繼承了大量切要棘手的政治難題，必須立即著手處理。腐敗遍地開花。司法系統行動遲緩，仍然由將軍們指派的法官把持，他們力有不逮，易於收買。軍人集團無力結束世界上最漫長的內戰(從該國1948年獨立就一直在進行)，而且，在民盟政府治下，將軍們不可能有更多動力結束內戰。穆斯林少數民族羅興亞族(Rohingya)的人口多達一百萬之眾，但令國際人權團體憤怒不已的是，他們的糟糕狀況並非緬甸需要面對的當務之急。即便如此，哪怕只是為了轉移來自海外的批評，這個問題也必須加以應對。第一步可以是給予很多出生於緬甸的羅興亞族人士以公民權，並確保他們享有與其他少數民族一樣的權利。去年的選舉揭示出，激烈反穆斯林的激進佛教徒運動並不如很多人假定的那麼有影響。然而，說服廣大民眾相信一項反歧視政策的利處，對民盟政府而言或將是一次重大考驗。大眾對羅興亞族的敵意是根深蒂固的，並且幾乎人人都有這樣的敵意。

必須要有官僚機構應對所有這些挑戰，而這些機構多半層受益於軍方統治。民盟亟需能幹勝任、講道德、有民主理念，同時不曾受到與軍人集團密切關係玷污的管理者和專業人士。治理一個錯綜複雜、多種族且與德克薩斯州同樣大小的國家，大量這樣的人才必不可少，但找到這樣的人才會比較困難。民盟和其他致力於推動民主的組織中滿是值得欽佩的人士，他們擁有毫無瑕疵的反對派資歷，軍人集團將其中很多人當做政治犯長期拘押，但他們中間少有人夠資格填補要求具備專業知識的公務崗位。

實際上，上一周(3月24日——譯註)議會批准內閣職務提名時，一些人的資歷引發了人們的質疑。覺溫(Kyaw Win)預料將擔任財政部長，他聲稱擁有「布魯克林公園大學」(Brooklyn Park University)的碩士和博士學位，但該大學只不過是一個網站，由一家出售假文憑的巴基斯坦公司管理。另一位前途看好的內閣成員丹敏(Than Myint)表示，他本科畢業於西太平洋大學(Pacific Western University)，但這是一所未獲認證的函授大學，為應付夏威夷州發起的法律訴訟，已於2006年關閉，

所有這些挑戰意味著，旁觀者和緬甸公眾一樣，都必須緩和他們對緬甸未來的樂觀情緒。但國際社會可以做更多事情，以令這種樂觀具備充分理由。自緬甸於2010年晚些時候開啟民主化進程以來，西方國家特別是澳大利亞、英國和美國，一直是這一進程的堅定支持者。美國總統貝拉克·奧巴馬和國務卿希拉里·柯林頓最近都對仰光進行了歷史性訪問。同樣重要的是，美國已向緬甸派駐大使：2012年至2016年是德里克·米切爾(Derek Mitchell)，目前是斯科特·馬希爾(Scot Marciel)，他們對緬甸、東南亞，以及更具有普遍意義的由軍事統治向民主制轉型都有深刻洞見。這象徵著華盛頓看待緬甸的嚴肅態度。在一個傾向於至多小心翼翼揣摩外國人意圖的國家，美國總的來說收穫了高度尊重。與此可成鮮明對照的是，對中國和印度疑心重重的態度盛行於整個緬甸。

美國不應錯過這一機會。緬甸佔據東南亞的戰略位置，其對政治支持、發展援助——從基礎設施改進到教育規劃——以及針對性投資的需求是急迫的。一個社會推動民主的努力可能落腳於更加豐沃的土壤，或者這些努力可能獲得更加感激涕零的接納，這樣的社會是絕無僅有的。緬甸人民最終將決定這個國家的政治未來，但對外部世界而言，施以援手仍是有空間的。