ZT : 法治視野下的中國政教關係模式——與王作安局長商榷

ZT : 法治視野下的中國政教關係模式——與王作安局長商榷
                                   
                                        翁開心


    前不久，才拜讀到國家宗教局王作安局長的美文《關於中國當代政教關係》[1]，文章客觀地道出了我國政府對政教關係的考量和具體難處，文末誠懇地邀請對於我國政教關係模式問題的研究和思考。近幾年做了一點政教關係方面的研究，所以，我很有感觸發表一點反饋性文字，盼望能拋磚引玉，引起更多對於此問題的思考和關注。

    一、憲法性原則還是行政目標

    在討論我國政教關係時，首先要明確一個論域的問題：我們談的是作為政治合法性基礎的政教關係還是政府行政處理政教問題的具體政策和目標？為什麼論域很重要呢？因為從法治國家的視角看，首先，宗教自由作為基本憲法權利在法學家和政治哲學家稱為「首要的善（primary goods）」之列，[2]具有優先性，應當賦予其一種強意義上的權利定位，即是一般的行政利益不能僭越的「王牌」權利，[3]也就是說，這樣的權利不受政府行為的特定理由和考量所支配，諸如集體利益（general interests）、共同體的目標、多數人的偏好等等。其次，憲法性原則是要劃定權力的界限，為具體的權利保護提供有實踐力的根據、指引具體的立法和司法。正如王局長文中所論，政教和諧是一個價值追求，作為一種抽象的價值追求，「政教和諧」缺乏法律上的可操作性。就法律實踐而言，尋求憲法的司法化或者說可實踐性是本國法治發展的一個重要進程，[4]如果以「政教和諧」代替「政教分離」來作為憲法性原則，那麼，無疑會在缺乏實踐性的憲法實施狀況一端又加了一個砝碼。舉一個例子，就2010年10月發生的中國代表被阻止出境參加世界基督教大會事件而言，如何運用政教和諧原則來定紛止爭呢？如果「和諧」不是政教分離和充分尊重公民宗教自由權的結果，那麼，它不但不能為政府認定的利益和公民權利的衝突提供符合法治理念的指引，相反，還可能為本來就處強勢的政府利益（不論這個利益是否事實上存在）增加了砝碼。綜上所述，「政教和諧」可以作為很好的行政理想和目標，卻不能上升為關乎政治合法性的憲法性原則。

    在理論上，「依法治國」不是指簡單地依據「法律條文」治國；在現代公共語境里，法或者法律這個詞本身就有尊重公民權利、維護社會正義的精神取向，有許多「看不見的」規則作為共識性基礎。雖然，我國憲法條文里沒有「政教分離」這樣的字眼，但是，憲法36條明確規定了公民的宗教信仰自由，表達了宗教與國家職能分離和互不干預之意；王局長也在文中肯定了政教分離原則是我國政教關係的基礎。而且，1999年3月15日，我國在憲法修正案中確立了依法治國的原則，2004年3月，將「國家尊重和保障人權」條款和推動「政治文明」的發展寫入憲法。這些憲法修正表明，我國已經認同了當代法治的上述共識性理念，包括政府政策和目標不能僭越基本的憲法權利，當然包括宗教自由權。因此，從法治國的視角看，對於王局長文中「以政教分離原則為基礎，以政教和諧為價值取向」，應當進一步這樣闡釋：即在遵循政教分離的憲法原則和保護宗教自由權這一基本憲法權利的前提下，政府行政處理具體政教問題追求「政教和諧」的目標。

    二、政治現實還是理想模式

    根據上文，接下去，我們應當將論域限定在政府處理涉及政教關係的具體問題之行政模式這個範圍。那麼，進一步需要明確的是：我們是要概括我國政府處理政教關係的行政工作現狀，還是尋求一個作為改革方向的理想行政模式？

    如果我的理解沒有錯，王局長撰文是為我國政府處理政教關係問題探尋一條通路和一個方向，一種「與中國特色社會主義相匹配、具有自身鮮明特徵」的新型政教關係應當是改進當前狀況的理想行政模式。追求「和諧」，說明現實中還有一些不和諧的地方。當然，與過去的歷史時期相比，目前是一個比以往都寬鬆與自由的環境，然而，不可否認，現行的政府宗教管理工作還存在著一些侵害基本自由的制度和做法（詳見本文第四部分）。比如，基督徒學生團契就不能像其他學生活動團體一樣自由和公開。

    正如王局長提到的，「我國是社會主義國家，作為執政黨的中國共產黨以馬克思主義為指導，主張無神論」[5]，這是造成政府處理政教關係問題之難的一個重要原因：追求法治國理念和政治文明的行政權力如何能保持宗教中立，擺脫無神論的先入為主影響，客觀公允地平等尊重和保護無神論者和有神論者的宗教自由權呢？

    三、政教和諧的起點：解放思想、轉變觀念

    面對上述難題，形成一個避免觸及政教分離和保護宗教自由權利的憲法高壓線的政教和諧行政模式，得從我國政治習慣和觀念的轉變開始。

    首先，是宗教問題「脫敏」。 [6]「信仰上互相尊重，政治上團結合作」本身是無可非議的，但是，把個人信仰和「政治」相提並論是一個特定歷史時期遺留下來的思維習慣的體現。一方面，因為我國執政黨在宗教問題上主張無神論思想這一特殊性；另一方面，某些宗教的傳播與外來侵略的歷史同步等因素，所以，群眾或者公民的信仰選擇常常被與意識形態或者公共安全聯繫在一起，形成了在我國涉及終極價值和個人信仰選擇的宗教問題成為敏感的政治問題的特殊政治習慣。這就是為什麼，普通學生追求個人信仰的經歷有可能會遭遇國家安全部門介入的情形，比如，國安工作人員找校園團契成員談話。

    然而，21世紀的今天，中國不但是一個經濟大國，而且開始建立和追求完善的政治制度文明，為國際社會矚目的一個強大國家，我們不應當再背負受傷的民族心理包袱，應當徹底從歷史上的陰影中走出來，將宗教還原為文化的範疇，以一種平常的心態對待公民的宗教信仰問題。進一步，從功利的角度講，脫敏了就提高了政府的行政效率、節約行政資源，使公共財政用在更合理的方面。從應然的角度講，脫敏了，法律才能在宗教問題上發揮有效作用，才不會動不動就將宗教問題與政治、國家安全聯繫起來，而是將其還原為日常的公民權利問題，如此，信仰者的正當權利和法律維權才有可能實現。

    其次，由「非常政治」觀念向「日常政治」的轉變。如前述，宗教問題在我國之所以不能脫敏，一個最重要的原因是我們依然受「非常政治」也就是革命時期的觀念與制度習慣的影響，所以，儘管我們早已經進入「日常政治」時期，有比較完善的成文憲法和法律制度，確立了現代政治文明和法治的努力方向，經濟繁榮、社會穩定，但是，政府政治和行政卻常常帶著非常政治時期的思維習慣和行為方式。因此，執政者應當清楚地認識到這一客觀事實，理性地拋棄非常政治時期遺留下來的觀念。只有這樣，政府才可能在現實中改變行事方式，遵循法治國家和法治社會的軌跡，對於日常的政府和宗教問題，也就是說當有衝突和糾紛時，以法律途徑而非政治方法和行政政策為救濟。

    第三，全球化的視野和胸懷。隨著經濟全球化，各國之間的社會經濟文化交流十分頻繁和緊密，公民個人和公民社會的國際交往亦勢不可擋，信教群眾和宗教組織也是如此。只有宗教「脫敏」了，那麼，這些日益豐富的國際交流才不會上升為「危害國家安全」的事情，才能還原為公民個人和非政府組織（NGO）的日常活動了。

    四、政教和諧的途徑：保護權利與控制權力

    法治的重心首先是防止公權力侵害公民權利，所以，從法治的視角來看，建立以政教分離原則為基礎、以政教和諧為價值取向的新型政教關係行政模式，意味著保護公民的宗教自由權利和控制宗教行政權力。下文將以基督教為例，提幾點實現政教和諧的行政模式需要解決的具體問題。

    （一） 保護權利方面

    第一，平等權，即平等對待有神論者和無神論者、信教群眾和不信教群眾，平等對待各個宗教。儘管執政黨主張無神論的宗教思想，但是，既然法治和政治文明是我國憲法理念和執政黨的制度目標，那麼，在黨外、在公共領域中，使有神論者受到無神論者一樣的同等尊重和對待就成為一個必然的要求，比如，如果遵循該平等原則，那麼，公務員錄用中的黨員優先規則就會受到挑戰。就平等對待各個宗教而言，如上文所述，基督教在近代史上的外來性使它相對於其他四大宗教在政治上格外敏感（當然佛教和伊斯蘭教在歷史上也是外來的），所以，造成事實上它常常不能與其他四大宗教一樣受到平等待遇。

    第二，表達和實踐信仰的自由。如果將宗教信仰歸迴文化形式，那麼，基督教團體應當和其他宗教組織、群眾文化團體一樣，成為校園、社區、社會裡公開活躍的角色，為自己做「廣告」、舉行街頭佈道、發展基督教傳媒事業等等；基督徒與其他公民同樣是支持公共財政的納稅人，有權自由地使用其他組織和文化團體可以使用的場地進行相應活動。比如，校園團契應當受到與其他校園團體一樣的平等對待，包括登記為學生活動團體、使用學校的學生活動中心等。有學者曾撰文，建議讓基督徒學生團契像北大禪學社那樣的文化團體來登記，為學生了解基督教增添一條合法、陽光的管道，[7]這是一個既體恤到學生基督徒的合法訴求又體諒了政治難處的好建議，具有避免信仰自由無法受到應有的尊重和保障、以及改變違憲的政治習慣的雙贏效果。

    再如，尊重和保護監獄服刑人員等剝奪政治權利的公民的宗教自由。如同其他服刑人員的活動團體、針對服刑人員的幫教機構一樣，應當允許成立服刑人員之間基督教團體和針對服刑人員的宣教機構及其自由活動。

    第三，家庭教會的法律地位。近年來，眾多的家庭教會一直尋求合法登記，但是，卻因為要通過「三自」登記這個隱性規則而被否決，行政複議失敗。我國現行《宗教活動場所設立審批和登記辦法》第三條之規定[8]在政府一方看，意味著設立宗教活動場所要由已經存在的、政府承認的合法宗教組織提起。比如，對於基督新教而言，設立地的縣、市、省、自治區、直轄市、全國性的宗教團體就是相應的基督教三自愛國運動委員會和基督教協會（簡稱「兩會」）。然而，一些基督徒及其團體在信仰上不能接受和認同「三自」的神學觀點，因此，對他們來說，如果必須通過兩會登記，就意味著要在信仰純正和合法性之間作艱難的選擇。這樣，要麼放棄登記、要麼不願意通過三自登記；在本文前述歷史遺留的思想觀念下，兩者都可能會被認定為「政治不合作」。然而，對於基督徒而言，這樣的選擇純粹是為了他們心裡所認為的純正信仰的宣信（confession of faith）而不是「政治宣言（political declaration）」，[9]所以，這種「異議」和「反抗」是真正出自良心的[10]，政府的行政否決事實上違背了對憲法權利的合法保護。

    第三，「三自」體系下的教會之自治和自由發展。比如，佈道信息、神職人員的任免屬於教會自己的事情，不受政府行政的干預；教會建堂不應當受到審批制度的阻攔和限制，政府行政應當尊重和保護教會的自由發展，取消各種違背政教分離和宗教自由的相應制度和習慣。

    第四，訴權和其他救濟權利獲得充分保障。訴權是救濟權利的權利，如果沒有充分保障訴權，就會使權利人受到雙重侵害。因此，充分尊重和保護宗教人士對相應紛爭和侵害其權益的政府行政行為的訴權十分重要。這一點同樣離不開上文提及的「脫敏」，因為只有在這些前提下，基督徒和其他宗教人士在體制內維權才可能實現，否則，法律維權的努力又會被上升為「危害國家安全」的行為而受打擊。可見，相應的訴權能否充分踐行是我國政教問題實現非政治化、實現由法律調整的標誌。

    又如，上文提及的家庭教會尋求登記失敗問題，因為我國是法官相對消極的成文法國家，法官不能對行政和立法進行違憲審查，所以，當行政複議失敗后，家庭教會很難找到其他救濟途徑。在現有條件下，法律方面唯一能期待的，是制定規章的行政機構自動作出修改或者其上級部門撤銷相應規定，[11]或者通過全國人大制定一部位階更高的法律使不適當的行政規章及其他相關行政法規失效。

    （二）控制權力方面

    上文提到的每個權利保護之實現都需要政府行政的相應尊重和恭讓，每一點都對應著行政權力的相應控制。從法治國的視角看，行政權最小化是現代法治國家的一個重要理念，政府對於宗教問題的行政也是如此。

    一方面，需要行政讓位於社會，即使宗教團體和其他非政府組織實現充分的自治。如王局長文中所論，政府依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務進行管理，那麼，控制權力的起點需要明確什麼是應當進行管理的「國家利益」和「社會公共利益」，應當對「國家利益」和「社會公共利益」、以及「涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務」其進行明確、合憲的法律解釋，以劃定行政權的領域。

    另一方面，需要行政讓位於立法、司法，最大限度地取消和減少行政審批、行政許可的範圍，由法律來規範和調整宗教問題[12]。在政府權力面前，公民個人是弱小者，如何能避免以強壓弱達成的「和諧」呢？在這樣的情勢中，中立的法律和獨立的司法機關就可以發揮優勢了，尤其是在政府利益和公民權利衝突時以及相應的政教糾紛發生后。

    總而言之，「政教和諧」的新型政教關係行政模式以如何促進行政相對人宗教自由權的充分保障和實現，而不是干預和控制行政相對人的自由，為宗教行政工作的日常指針。

    五、結語

    綜上所述，實現政教和諧的行政模式不是一個簡單的問題，牽動著政治習慣、執政理念的改變，也依賴於相應法律的發展及司法機構的充分獨立和受尊重。在立法上，對於憲法36條進行憲法解釋或者修正，由全國人大制定一部全面的《宗教法》則在所難免；就司法實踐而言，需要我國公檢法機關的獨立和公正執法，基本憲法權利維權的充分發展及律師權利的充分保護等等法律環境的配合。正因為如此，政府如何處理政教關係、或者說政府處理政教關係的行政模式這個問題，成為我國實踐政治文明和法治國理念繞不過去的一個重要關卡。

    懷著促進理解和溝通的善良動機進行公共對話，無疑是排除萬難來推進上述理想的第一步，因此，盼望更多的仁人志士加入這場對話。如同一個人需要塑造赦免（forgiveness）、寬容(tolerance)和友愛(fraternity)的品格一樣，一個民族、一個國家也是如此。實現政教和諧的行政模式，需要我們赦免歷史上傷害我們的民族和國家，忘記背後、努力面前，寬容與執政黨持不同宗教觀念的信仰者，愛從而平等地尊重每一位公民。也只有在赦免、寬容和友愛的氛圍中，才可能興起一場真實有效的對話。

           
註釋：

[1]見 2009年11月23日《學習時報》。
[2] John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1999.
[3] Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, London: Duckworth, 1978; 「Rights as Trumps」, in Jeremy Waldron, ed. Theories of Rights, New York: Oxford University Press, 1985.
[4] 張千帆《「法治中國」面臨什麼樣的挑戰？》，載《同舟共進》2010年第4期。
[5] 前引，王作安文。
[6] 見劉澎《關於中國宗教問題的戰略思考》，載《領導者》2009年8月號（總第29期）。
[7] 見魏德東《從基督教團契到禪學社》一文，「普世社會科學網」2007年8月31日文：http://www.pacilution.org/ShowArticle.asp?ArticleID=960 。
[8] 該條內容為：「籌備設立宗教活動場所，一般應當由擬設立地的縣（市、區、旗）宗教團體提出申請。如擬設立地的縣（市、區、旗）無宗教團體的，可由擬設立地的設區的市（地、州、盟）宗教團體提出申請；擬設立地的市（地、州、盟）無宗教團體的，可由擬設立地的省、自治區、直轄市宗教團體提出申請；擬設立地的省、自治區、直轄市無宗教團體的，可由全國性宗教團體提出申請。縣級人民政府宗教事務部門是籌備設立宗教活動場所申請的受理機關。 」
[9] 參見本人拙文《我國政教關係法律對話》，見「普世社會科學研究網」2009年7月10日文： http://www.pacilution.org/ShowArticle.asp?ArticleID=1922。
[10] 詳見劉同蘇《上帝與凱撒的疆界》一文，「普世社會科學網」2006年11月21日文：ShowArticle.asp?ArticleID=752；以及《非暴力不服從與中國家庭教會的法律定位》，「共識網」2010年8月12日文。http://www.21ccom.net/articles/z ... _2010081215511.html。
[11] 我國現行《立法法》第88條第（三）款規定，「國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章」。
[12] 見劉澎《從看得見的手到看得見的法——中國宗教管理體制的困境與出路》，「普世社學科學網」12月3日文：ShowArticle.asp?ArticleID=2714。

                  http://www.pacilution.com/ShowArticle.asp?ArticleID=2770