食品安全，為何也一國兩制?

食品安全，為何也一國兩制?  
南方周末   
南方周末記者何海寧   南方周末實習生袁端端    發自珠海
　　
「我們至今保持11年未發現瘦肉精的紀錄。」近日,珠海出入境檢驗檢疫局(下稱珠海檢驗檢疫局)有官員表態稱。
　　
這句硬氣十足的話來自一套獨善其身的食品安全監管體系。與國內食品安全由數個部門分段管理不同,它是相對獨立由一個監管部門獨力監督全食物鏈安全。不僅活豬,其他牲畜、禽類、蔬菜等食品,也保持著自建立至今無安全事故的完美紀錄。
　　
這就是內地供港澳食品的監管體系,一頭豬從出生到出口,由出入境檢驗檢疫部門全程監管。這是國內食品安全監管的一個奇跡,其背後不僅有市場的推動,還有政治的考量。不過,這一體系若要複製到內地,卻是一個難題。
　　
全程監管
　　
珠海金鼎豬場場長林傑釗每天最重要的事情,就是防止他的豬生病。金鼎豬場每年出欄量約12000頭,是珠海有供應港澳活豬資質的5個豬場之一,每年約有4000頭輸往澳門。
　　
在金鼎豬場裡,豬如同剛出生的嬰兒一樣被百般呵護。在豬場約3米高的圍牆裡,豬舍被分成許多功能區。種豬安置在上風口,降低防疫風險。母豬配種時,有專門的配種間,臨産前一周,母豬會進入産房生産。仔豬産下二十多天之後,轉移到保育間,再稍大一些就養在育肥間,最後等待輸往澳門。「國內規模化的豬場差不多都這樣,但農戶散養的就不可能了。」林傑釗說。據了解,國內至少有一半的豬肉來自散養。
　　
更嚴格的是對人的要求。工人進入豬舍必須沐浴更衣,趟過齊膝蓋高的消毒池。進入不同功能區,必須再次消毒。如果工人休假外出後回到豬場,須靜養3天,降低攜帶傳染病的風險。檢驗檢疫人員下場巡查時,不能「串場」。「就是不能上午去這家豬場,下午去另一家,避免交叉感染。」林傑釗辦公室牆上掛著已經泛黃的「禁用藥物名錄」,這是豬場的生命綫。一旦跨越,將面臨撤銷供港澳資格的嚴重後果。無論是林傑釗還是其他豬場場長,都認為供港澳豬場的監管要嚴格得多,甚至工人的健康證,比普通的也多出結核病、布氏桿菌的檢查。
　　
在生産中,要求自繁自養、全進全出,即豬場不能購買仔豬,必須自己繁育；每批肉豬必須整體出欄,空欄徹底清潔消毒後才能進下一批豬,避免交叉感染。對於檢驗檢疫注冊,養殖場實行「一場一證」的準入制度。豬場日常生産活動都需記錄在冊,供監管部門查閲。每個月進行兩次瘦肉精檢測,每個季度進行一次常規監測,監測項目多達42項。在入冬、春末疫情高發期,張標和同事們還要加強疫情監控。
　　
林傑釗2000年來到金鼎豬場工作,恰好這一年「供港澳活豬檢驗檢疫管理辦法」正式頒布。約在2002年,豬場從國營改制為民營。「我們的企業核心價值觀都沒有變,一直將這個看作是政治任務。」林傑釗說。
　　
這樣養殖出來的肉豬並不是每一頭都有資格供應港澳,還要看豬的品質。「外形要好看,後臀比較豐滿,身體比較結實的。另外,瘦肉率要高,體重也有要求,不能超105公斤,不能低於95公斤。」那洲豬場場長冷和平說。他的豬場年出欄量約16000頭,有一半供港澳。
　　
「剩下的再拉到自己內銷的屠宰場,內地不看豬的外形。」林傑釗說。
　　
肉豬出口必須報檢,運輸過程必須符合動物防疫的要求。在運輸過程中,不同豬場的不能混裝,肉豬和其他動物不能混裝,而根據港澳對動物福利的規定,每輛車只能裝35頭豬。在出境前,檢驗檢疫部門再次進行臨床檢驗,必要時還要采樣送實驗室檢測。「上次瘦肉精鬧得這麼厲害,我其實很放心。」珠海檢驗檢疫局動植物檢疫監管處張標科長說,「我信得過這個體系。」
　　
監管體系由來
　　
這個迥異於內地的食品安全監管體系直接緣起於1998年在香港、廣東爆發的豬肺湯事件。「1998年之後啟動了一整套新制度,與以往做法不一樣。」珠海檢驗檢疫局辦公室主任黃新民說。他曾經在動物檢驗檢疫處工作了16年。
　　
在1998年之前,供港澳鮮活商品運作體系與現在不同,在養殖環節歸屬農業部門管理,為進出口檢疫把關的國家動植物檢疫局也是農業部下屬單位。「我們當時也對一些豬場進行注冊管理,但要求沒那麼嚴,主要是關注疫病疫情,對藥物殘留關注比較少。」黃新民介紹說。
　　
只有在1997年香港出現禽流感時,國家出台了相應的管理辦法,將活禽納入檢驗檢疫部門的全食物鏈管理體系。
　　
當時,出入境檢驗檢疫部門的職能分屬進出口商品檢驗局、農業部所屬的進出境動植物檢疫局和衛生部所屬的衛生檢疫局,後合併為出入境檢驗檢疫局。這恰好為後來供港澳鮮活商品監管體系的完善搭建了平台。
　　
1998年5月,香港17名居民因食用內地供應的「豬肺湯」而中毒,同時廣東也出現了7例因喝豬肺湯而中毒的患者。這是國內首次瘦肉精中毒事件,引起了國家出入境檢驗檢疫局的重視,組織了全國各地經驗豐富的專家進行調研。「我們不是參考哪一個國家,實際上我們一直在積累經驗,專家們分析整個過程,從源頭管起是一致的看法。」黃新民回憶說,「這是一項政治任務,人、財、物資源投入很大,一定要管好。」香港、澳門的牲畜、禽類、蔬菜等鮮活産品大部分來自內地,保障港澳食品穩定供應一直是我國的政治任務。1959年,港澳出現鮮活商品短缺,向中央求援。在周恩來總理親自過問之下,全國各地收集商品支援港澳,出現了保障港澳「生命綫」的「三趟快車」。
　　
直至今日,供港澳活豬、活鷄、活牛等大宗農産品依然採取配額制,無論市場起伏,都首先保證港澳食品的穩定供應。2007年內銷肉豬價格高於港澳,導致港澳豬肉供應緊張,國家商務部、質檢總局緊急協調,各地商務部門和檢驗檢疫部門出面調配,確保了港澳市場穩定。
　　
1998年,形如救火般的活豬暫行管理規定出台,監管主體明確、單一的監管體制開始明朗化。
　　
這也是一個慢慢完善的體系。現在實行的在活豬身體上打針印的做法當時並沒有,在澳門政府部門要求能對食品溯源的規定下,後來才增加了這一環節,一旦豬肉出問題,可根據針印追溯至出欄的豬場。
　　
檢測項目也在不斷增加。2000年只有7種,2003年增加到了27種,2004年達到44種。「這是我們和澳門雙方協商的結果。」張標說。
　　
在活禽、活豬之後,檢驗檢疫部門開始主動出擊,對活牛、蔬菜、冰鮮肉製品也建立了相應的管理辦法,納入到與活豬類似的單獨監管體系。
　　
在建立活牛的管理辦法時,出現了小插曲。專家們以為這與活豬類似,後來發現活豬自繁自養的方式不適合養牛,農戶一般從市場購買小牛,因此管理方法不得不更加複雜。「現在供港澳的鮮活農産品全部都有了管理辦法。」黃新民說。這如同建立了一個食品安全監管特區,盡管檢驗檢疫局官員不願意作評,但與被戲稱為「9個部門管不住一頭豬」的監管體系相比較,確實令後者相形見絀。
　　
去年底,國家質檢總局官員前往港澳調研,香港稱內地出口食品合格率為99..97％,澳門達到了100％。而在張標的印象中,在這11年間,只有一家只有一家出口活鷄公司因為收購非注冊養殖場活鷄供應香港而被注銷了供港澳資格。
　　
能否複製?
　　
黃新民總結這套監管體系的成功之處,在於三點:「監管主體非常明確,是我們一管到底。另外,這是政治任務,國家投入非常大。還有,供港澳活豬價格比較高,企業有利潤,也願意加大成本投入。」這套體系是建立在高投入、高利潤的基礎之上。張標估計,按照活豬每季度42項監測,其中僅瘦肉精一項要每年兩百多份樣品估算,需要投入幾百萬元資金。這些是由國家撥款、免費提供給養殖場。這僅是活豬一項,而且針對的是年出欄量達到1萬頭的規模化養豬場。「在全國養豬有很多散戶,必須要進行規模化養殖,這樣行政成本才能降下來。」張標說。
　　
高企的行政成本還顯現在監管環節上。在疫情高發期時,監管人員需要「監裝」,每天凌晨三四點趕到養豬場,監督肉豬出欄,裝入貨車。張標感到目前存在的困難就是「人員和經費不足」。「我們每年都要求增加編製、增加經費,現在我們是真正體現了『5＋2』、『白＋黑』,加班已經習以為常。」黃新民半開玩笑說。
　　
林傑釗算了一筆賬:「豬場的成本主要在飼料、獸藥、工人工資、水電和日常開銷上。該用的東西都要用好的。比如買飼料,好飼料養出來的豬正品率會比較高。」他選擇的配料比普通的要高約200元／噸。「疫苗一定要打。別的一些散戶可能抱著僥倖心理,有時候可以不打。許多藥不能用,要治病就必須用比較貴的藥。算下來每頭肉豬要30塊錢。」他細細算著,「消毒費用也比較高,每周兩次,都不能少。」運費也比較高,一輛車只能運35頭豬。「內地有時候一輛車有3層籠子,裝120頭都有。」以這樣的養殖成本內銷肉豬,盈虧只能靠市場價格。據林傑釗介紹,內地豬肉價格波動比較大,時虧時盈。而供港澳豬價相對穩定,並且有配額保障,利潤也相對可觀和穩定。
　　
目前,從公開數據查詢到,珠海市場的豬肉零售價格約為15元／斤,澳門約22元／斤。兩者存在比較大的利潤空間。「出口的豬比內銷大致每頭多80塊錢。」冷和平說,「我們主要靠出口賺錢。」為確保出口肉豬不出紕漏,那洲豬場還專門招聘華南農業大學等對口專業的大學生負責檢測工作。
　　
冷和平本身也是華南農業大學獸醫博士,他認為供港澳活豬養殖方式可以推廣,但隨之而來的是豬肉零售價也會上漲,成本轉嫁給消費者。
　　
黃新民是廣東省政協委員,每年「兩會」,他的提案都與食品安全有關。他記得也曾有人大代表、政協委員提出要由一個部門全程負責食品安全監管工作。「但是,這是做不到的。供港澳食品數量有限,國家高度重視,投入很大,監管手段嚴密,但內地還沒達到集約化養殖的程度,所以按照我們這個方式來做,理論上可以,但實際上不行,成本承受不起。」