古代官員為何「官不修衙」？

古代官員為何「官不修衙」？
2011-04-02 【來源:梁發芾博客】

這幾天，看到了兩則有關豪華官衙的報道。一則是，安徽省的望江縣，作為一個財政窮縣，在建「超過八個美國白宮」的辦公樓。這座辦公樓的建設經費，除了自籌一部分外，還挪用中央轉移支付的檔案館建設項目資金；另一則是，江西省的崇仁縣，同樣也是一個貧困縣，一面向蓋房子的農民每家強收5000元的所謂建築營業稅，一面也在修建豪華的行政中心。

其實，豪華的官衙建設，遠遠不止是這兩個地方。但凡在一些省市的城中心走走，映入眼帘的最豪華氣派的建築，都是辦公大樓。平常我們常說，中國目前有不少官場陋習，來自根深蒂固的歷史傳統。但修建豪華衙門這一點，倒是屬於新生事物。因為我們的老祖宗的衙門倒是非常簡樸的。如果歷史上當過官的老祖宗們看到今天衙門的氣派，一定會慨嘆生不逢時。

中國古代有一個不成文的官場規則，就是「官不修衙」。所謂「官不修衙」，即是說官員無能力去修衙，也是說，官員們不樂意去修衙。這個規則，一直延續到皇朝結束。古代的官衙都是很破敗的。比如宋朝的蘇軾在1072年擔任杭州通判的時候，看到杭州的衙門「例皆傾斜，日有覆壓之懼」，過了十多年後的1089年他擔任杭州知州的時候，衙門的屋宇仍然是那樣的破舊：「見使宅棲廡，欹仄罅縫，但用小木橫斜撐住，每過其下，栗然寒心，未嘗敢安步徐行」。

那麼，為什麼古代的官員不願意大興土木，修建衙門，給自己一個氣派的辦公場所呢？

原因當然有好幾條，比如官員任期只有三五年，所謂鐵打的衙門流水的官，官員沒有必要修建豪華衙門；官員迷信風水，認為已有的官衙都是以前選好的風水寶地，沒有必要再重新修建；但根本的原因是財政經費緊張，並無修建衙門的專項經費。所以，一般的維修，官員寧可自己掏腰包，如果實在需要大修，也會向朝廷申請經費。比如上面引述的蘇軾，只好向朝廷申請給他200道度牒以解決危局。所謂度牒，就是和尚的身份證明，在宋朝是公然向社會明碼標價出售的，因為擁有度牒就會免去納稅服役的義務。第一次朝廷拒絕了他，第二次也僅僅批准了30道度牒。

又如在清朝，一般情況下，官衙維修費用要向民間徵稅，在雍正皇帝實行耗羨歸公和養廉銀制度后，維修官衙的經費就包含在官員的養廉銀中，朝廷不會在養廉銀之外另行劃撥專門的衙門修建經費。如果州縣官員需要維修衙門，可以動用州縣衙門的閑錢，但是必須從官員三年的養廉銀中扣除。修建衙門與官員自己的收入掛鉤，當然，沒有哪個官員樂於修建豪華衙門了。清朝乾隆十七年，雲南巡撫愛必達以該省一些官衙地處邊隅，需要經常修葺為名，奏請將維修經費固定下來，按照衙署的大小，每年發給固定的銀兩，但乾隆皇帝拒絕了這樣的方案，認為修葺工費有多有少，歷年不一，如果作為固定支出，難保地方官不以此為額外進項。

關於歷史上「官不修衙」的傳統，現代不少歷史學家多持否定態度，認為官府衙門殘破，胥吏就會將公文檔案拿出衙署，私自篡改替換。不過，不可否認的是，「官不修衙」也非常有效地制約了地方官員大興土木，勞民傷財的衝動，減輕了百姓的負擔，給老百姓樹立了一個簡樸為民的好形象。

相比古代的官衙，今天的政府樓堂館所可謂氣宇軒昂。今天地方政府和官員熱衷修建豪華衙門，根本原因是因為錢太多，而且花錢不受制約監督。古代地方政府沒有自己的獨立財政，地方政府即使財政收入豐厚，其大部分仍然要上供朝廷；古代地方政府的公共職能也比較簡單，無需擁有大量的資金。而今天的地方政府，具有廣泛的公共職能，因而擁有巨額的財政資金。雖然有些地方財政資金的大部分來自中央政府的轉移支付，屬於專項資金，但是，一到地方政府，莫不被地方巧立名目，擠占挪用，用於建造官衙，購置公車等在職消費。

與地方政府擁有豐厚財政資金相伴的，是其財政支出權也基本上不受約束。因為存在嚴重的信息不對稱，中央政府根本無法及時有效地知悉地方政府的財政違規行為，使得監督成為虛文。因此，今天約束地方政府豪華官衙情結的根本出路，在於實行民主財政，盯緊地方政府的錢袋子。