秋風：誰給了縣委書記超越憲法的權力

2010年11月05日08:14新快報

秋風 北京學者

江西萬載縣委書記陳曉平近日因為質問著名學者於建嶸「我們縣委書記不拆遷，你們知識分子吃什麼」，而在網路世界迅速躥紅。於建嶸接著曝光，這位縣委書記還對上訪者立下一條規矩：今後凡是到北京非正常上訪的，第一次訓誡談話並罰款；第二次拘留；第三次勞教。媒體已經證實，陳曉平確實在8月31日該縣維護社會穩定集中整治月活動暨政府機構改革動員大會上講過這樣的話。

這樣的縣委書記已經變成了土皇帝，國家的憲法、法律在他眼裡就是廢紙，他把自己看成了當地至高無上的統治者、立法者。

憲法第四十一條規定，公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。對於公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。

《信訪法》第三條規定，任何組織和個人不得打擊報複信訪人。按照該法第四十七條，信訪人違反了有關規定，有關國家機關工作人員應當對信訪人進行勸阻、批評或者教育。經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止；違反集會遊行示威的法律、行政法規，或者構成違反治安管理行為的，由公安機關依法採取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。該條沒有提及罰款，也沒有提及勞教。另外，《信訪法》從來沒有規定，到北京上訪屬於「非正常上訪」。也就是說，萬載縣委書記一個人隨隨便便地制定了一套法律，這套法律在憲法、法律之外，甚至與之完全背道而馳。但很顯然，在萬載縣境內，真正有效的正是縣委書記制定的這些法律。這位縣委書記就是典型的土皇帝，在他所統治的範圍內，他就是至高無上的，他的話就是法律。也正是藉助這些法律，這位縣委書記可以大規模地進行強制性拆遷。

這樣的情形並不只是發生在萬載縣。暴力拆遷導致民眾自焚的江西宜黃縣委書記是這樣的土皇帝；一聲令下拆除成百上千個村莊，強迫農民集中居住的山東諸城市委書記也是這樣的土皇帝。

經濟學家解釋中國過去十幾年的經濟高速增長，多歸因於地方政府間的競爭。其實，這種所謂的「競爭」的主體，不是別人，就是在本轄區內享有至高無上的權力的一個個地方土皇帝。他們可以超越憲法，無視民眾的財產權，利用自己掌握的強制力，強迫拆遷居民房屋、徵收農民土地，污染農田河流，壓低勞工工資。面對這些侵害，法律所規定的行政申訴或者司法救濟，基本上失靈。

民眾本以為可以保障他們權利、利益的憲法、法律，在很多地方，幾乎成為廢紙。民眾只有走上上訪這樣一條沒有希望的希望之路。這些土皇帝則用自己的土法律對付這些上訪者：為上訪者辦學習班，把上訪者當成精神病人予以禁錮，與保安公司合作截訪，或者像萬載縣委書記所宣告的那樣，乾脆處以拘留、勞教，等等。

按照憲法設計，中國本來應當屬於中央集權國家，為什麼竟會出現憲法、法律在地方失靈的局面？古人已經深切地感受到，秦以來的政府架構存在嚴重缺陷，其中一項就是單獨依靠自上而下的監督機制約束基層官員，但由於上級官員的政績依賴於下級官員，於是，監督很自然地就蛻變成為合謀，自上而下的監督體系基本失靈。除此之外，又沒有其它監督機制，比如，沒有民眾監督，也沒有獨立的司法監督。結果，每一個地方政府就成為一個權力自足的土圍子。

政府內部同樣缺乏民主機制，地方政府的最高長官也就成為主宰一方的土皇帝。他們幾乎可以隨心所欲地做任何事情，而不會遭遇制度化的監督、制約。其結果是，全國性憲法、法律在地方經常無效，地方長官的意志變成最高法律。制度的內在缺陷讓中央集權體制完全走向自己的反面，「政令不出中南海」的嘆息，說明的正是這一現象。

這些土皇帝在憲法、法律之外製定的稀奇古怪的土法律、土政策，確實在短期內實現了經濟的高速增長。但是，這一增長所形成的經濟結構是高度扭曲的，更重要的是，這一增長是以廣泛而嚴重地侵害民眾權益的方式實現的，也因此，經濟增長過程伴隨著民眾的上訪、伴隨著群體性事件，總之，好看的增長伴隨著統治的正當性的流失。維穩體制應運而生。這種體制旨在維護社會秩序，然而，實際運轉的結果卻是強化了土皇帝們的權力。他們可以更加肆無忌憚地侵害民眾權益，結果，社會秩序更加不穩。

種種社會跡象已經表明，立刻採取有效的改革措施，控制土皇帝的權力，已經成為政治上的當務之急。

GCD的狗官，何時把法律放在眼裡？

憲法第四十一條也適合於建嶸，因為他也是國家工作人員，而且級別比縣委書記大多了。

還用問？黨給的，槍杆子給的！！