誰來執掌760億元地震捐贈？

《新華時報》：第263期   

南京一個名叫徐超的乞丐，把自己討來的零錢兌換成百元大鈔，塞進街頭的募捐箱；上海一個外企白領從自己的工資卡上匯出1000元；北京一家報紙的總編輯取出10000元捐作特殊黨費……

去年「5·12」汶川地震之後，類似這樣來自全國各地、各式各樣的抗震救災捐贈款物，截至今年4月30日，總數達到了767.12億元（其中捐贈資金約653億元，物資摺合約114億元），被公認創下「中國捐贈史的新紀錄」。

在這個龐大的數目一天天累積的過程中，有些疑問被反覆提及：這些錢物流向了哪裡？

最近，清華大學公共管理學院的一支團隊對這些問題進行了研究。根據他們為期半年的調研，這些來自公眾個人或企業腰包的錢，極可能80％左右流入了政府的財政專戶，變成了政府的「額外稅收」，由政府部門統籌用於災區。

這個數據，在這支團隊的負責人鄧國勝看來，很值得玩味。在不少西方國家，救災時政府一般不接受民間捐贈，即使接受了，也會將錢交由民間組織去花。但在中國，事情顯然不是這樣。

在80％這個數字背後，這位清華大學公共管理學院NGO研究所的副教授看到的，是一種不容樂觀的現狀。這是一個隱憂，雖然未必刺激公眾神經，卻關乎這個國家正在發生或正要發生的一場深刻的社會變革。



被政府壟斷的民間資源



許多人願意用「井噴」這個詞，來形容去年那場大地震激發出的公眾捐贈熱潮。有數據顯示，僅僅去年5～6月，在上海、北京和重慶這些城市的市民中，每10個人里就有9個為抗震救災捐贈了款物。

這些錢也許是通過單位的工會捐了出去，或許是塞進了某個公益機構在路邊設立的一隻不起眼的捐款箱，或許是通過黨組織的特殊黨費交到了中央組織部，又或許是通過銀行或者郵局匯進了某個公益組織的募捐賬戶……

這些錢在全國無數個賬戶之間流動，最後，有一半以上直接進入了政府的賬戶內。這其中包含了全國數千萬黨員捐贈的特殊黨費、各地省級人民政府直接接受的捐贈、以及民政部設立的抗震救災專戶。

準確地說，在鄧國勝及其同事的調研中，截至去年11月，全國捐贈的資金為652.5億元，其中政府直接受捐約佔58％，約379億元。這筆錢，毫無懸念地，由政府部門來使用。

如果說這是「蛋糕」最大的一塊，那麼第二大塊，則是流向各地紅十字會、慈善會以及地方公募基金會的捐款。這一部分佔了約31％，約199億元。

儘管根據國務院下達的文件，這筆錢原本可以由這些地方性公益組織自行安排使用，但是鄧國勝團隊在對全國7個省（市）進行的抽樣調查中發現，這些捐款中的大多數，最後仍然交給政府部門去使用了。

這一比例究竟有多高，鄧國勝的團隊沒有給出確切的數字。但在調研中，他們拿到的事實是：在這些省份，這些地方性公益組織募集到的捐款，除去不多的必須按照捐贈者意願進行使用的定向資金外，非定向資金大多轉入當地政府的財政專戶。

事實是：有些省份，非定向資金必須要求轉入政府財政賬戶。有些省份，這些組織可以對受捐資金留有一些使用權，不用全部轉入政府的財政專戶，但通常需要和地方政府一起到災區開展援建項目。還有些省份，即使不用轉入政府財政專戶，但也仍然由政府統籌使用，然後從這些民間組織報賬。

事實是：有些省份，就連這些公益組織募集來的定向資金，也都要強行轉入政府財政賬戶，由政府按照捐贈人的意願來使用。

事實是：在少數承擔了災區援建任務的省份，當地政府用於對口援建的資金中，竟然一半以上來自社會捐款，只有不到一半來自政府財政。還有些省份，這一比例甚至更高。

現在，這塊全國救災捐贈資金的大「蛋糕」只剩最小的一塊，流向了中國紅十字總會、中華慈善總會和16家全國性公募基金會。流到它們盤子里的，只佔整個救災捐贈資金的約11％。在鄧國勝團隊繪製的表格里，只有這一塊資金後面，註明的是「自行安排使用」。



是怎樣的「自行安排使用」呢？



中國紅十字總會、中華慈善總會這兩家以往具有救災募款壟斷地位的「官辦民間組織」，總共募集了約63億元捐款。通常的方式是，兩家機構將募集到的資金層層下撥到地方紅十字會和地方慈善會。基層紅十字會和慈善會往往執行能力弱，在有些地方，甚至只是縣衛生局或民政局下屬的一個科室。無論是為災民建房、蓋學校，還是蓋醫院，通常，資金最終還是流向了地方政府，地方政府成為項目的實際執行者。

這是一條逆向的資金流動。難怪「希望工程」創始人徐永光會感嘆說，國際上通行的是政府購買NGO（非政府組織）的服務，比如美國政府購買NGO服務的款額是民間捐贈總額的1.5倍，但中國卻正好相反，變成了NGO「購買」政府的服務。「中國公募基金會向社會募捐后，都是和政府合作做項目，在項目落實的時候，幹活的都是公務員。」

儘管沒有更確切的數字，但據鄧國勝粗略估算，全國來自社會和民間的抗震救災捐贈，最後流向政府、由政府來使用的，極可能在80％以上。至少，在他的團隊調查的幾個省份中，這個比例很高。



「沒錢花」和「愁花錢」



某種程度上，鄧國勝對此表示了理解。因為紅十字會和慈善會這些組織讓地方政府執行項目，便可以將成本轉嫁給地方政府，同時也將風險轉嫁給地方政府，對它們而言，「這不失為一個省心省力的好辦法」。

然而，「這不是方向。」這位學者搖著頭說。

在他看來，方嚮應當是「小政府，大社會」，是政府從壟斷走向適度開放。為什麼不把這些資金拿出來，委託外包給民間組織，從而激發社會的活力呢？鄧國勝反問道。

他相信，在公共服務的提供方面，政府有著自身的局限，「所以我們才要改革，在經濟領域引入市場機制，在社會領域引入民間組織。」

「一個社會有一群能夠自我管理自我運作的民間組織，這是公民社會的重要內容。」鄧國勝說。

他認準的大方向是，這個國家在實現「經濟開放」之後，如今到了該走向「社會開放」的時候了。

「5·12」地震之後出現的景象曾一度令他感到「很激動」。據不完全統計，奔赴四川一線參與救災的民間組織有300多家，介入的志願者更達到300萬人左右。許多人認為，中國的志願者及民間組織以前所未有的態勢登場，是這個國家「民間力量的第一次集體亮相」。

樂觀者相信，「2008年是中國公民社會元年」。更有研究機構高調宣布，中國已經進入公民社會。

不過鄧國勝審慎地表示並不認同，因為事情似乎還不那麼令人樂觀。

自去年8～9月份始，曾活躍在災區的志願者和民間組織「潮水般」地退卻了。在調研中，鄧國勝的團隊了解到的數據是，截至今年4月，堅守在災區的民間組織估計已經不足50家，志願者不到5萬人。

「缺乏資源和資金的支持，難以為繼，這是非常重要的一個原因。」鄧國勝說。

這場地震，「就像是放大鏡」，將長久以來存在的弊病集中顯現。一直以來，國內草根NGO幾乎無法獲取本土資源的支持，它們的資金大多來自國外。地震之後，看到民間爆發出驚人的捐款熱情，從事NGO事業近20年的徐永光原本以為，「這一次中國本土NGO一定能獲取本土資源支持」，但事後發現，情況並沒有明顯改觀。

來自民間的捐贈最終大多數流向了政府，流向本土NGO的，少之又少。一個項目能獲得三五百萬元的資助，已經「非常可觀」；能獲得一二十萬元資金，也「已經不錯了」。

所以也就不難理解，人們會聽到這樣兩種截然不同的憂慮：

一個名叫劉猛的草根NGO負責人憂慮自己快沒錢了。他用自己的數十萬元積蓄維持一個團隊的開支，一度陷入困境，幾乎吃了上頓沒下頓，以至於他的妻子不得不從國外趕回來給他送錢。這個名叫「全國心理援助聯盟」的組織，在都江堰市的板房區內為災民做心理援助，最多時有200多個志願者，最後只剩下少數人苦苦支撐。

而民政部社會福利與慈善事業促進司的一位官員則在災后憂慮說，現在幾百億元的捐款是懸在中國政府頭上的「堰塞湖」。甚至有的機構，平均一個工作人員「攤到」好幾個億的捐款，該怎麼花？

無法確切知道，地震災區究竟有多少草根NGO像劉猛那樣靠自籌經費、自掏腰包在維持。據在災區調研的學者們說，「不在少數」。甚至，四川省社會科學院研究員郭虹認為，志願者和NGO大量從災區撤走的最主要原因，就是缺乏資金支持。



「中國公民社會的道路還很漫長」



80％以上的社會捐贈資金最終流向政府，這樣的事實意味著什麼，看起來公眾對此並不像鄧國勝那樣感到焦慮。

今年5月，鄧國勝團隊與一家市場監測機構聯合進行了抽樣調查，結果發現，在2000多個有效樣本中，60.8％的受訪者認為，救災時，社會捐贈資金應該由政府統籌使用，只有9.7％的人認為不應該，還有29.1％人表示無所謂。

學者們承認，「弱小，是中國民間組織共同的特徵」。美國一家名叫聯合之路的慈善機構2007年一年就能籌到40億美元，而中國超過1300家基金會同一年只募到約6億美元。

學者們也承認，中國的民間組織執行能力常常還不夠強。他們還承認，這些民間組織大多在財務公開、信息透明方面做得不夠正規和完善。而間或曝出的醜聞也令它們的公信力大打折扣。

但在鄧國勝看來，「不能因為目前沒有能力，就不給你機會。有時候雖然政府能比它們做得更好，但這不是方向。」

否則，政府的大包大攬，將讓這些民間組織的發展陷入惡性循環。「因為你弱，就不給你機會；不給你機會，你只會更弱。」鄧國勝說。

鄧國勝團隊的調研成果，將於8月12日在北京開幕的「社會組織5·12行動論壇暨公益項目交流展示會」上發布。與這一成果一起亮相的，是其他數位學者圍繞民間組織參與救災展開的多項調查。

在中國民間力量「集體亮相」一年多之後，由中國扶貧基金會、中國紅十字基金會等21家基金會和NGO聯合發起的這一大型論壇，將對中國NGO參與地震救災的行動和機制進行總結、反思與展望。

鄧國勝已經不再像一年多前那般樂觀。坐在辦公室里，這位瘦瘦的學者感嘆說：「中國公民社會的道路還很漫長。」





  

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網民追問捐款體制缺陷



8月12日，清華大學公共管理學院的一支團隊經過半年的調研得出結論，來自全國各地、各式各樣的價值高達767.12億元的抗震救災捐贈款物，極可能80%左右流入政府的財政專戶，變成了政府的「額外稅收」，由政府部門統籌用於災區。很快，該數據在網上「激起千層浪」——

網民：誰動了我們的善款？

在得知清華大學的調研結果后，很多網民開始懷疑自己的美好夙願並未得以實現。其中一網友發問：「400億的捐款，都給災民了嗎，還是用來買了汽車，建了辦公室？按照道理，政府建樓買車，應該用行政撥款，不能挪用救災的捐款，這是國家慣例。如果真有400個億，如果有400個億的捐款，那些災民還整天說沒有冬衣，作為捐款人之一，我真是想不通。」

部分網民忿忿不平，「經濟學人學經濟」稱：「從此以後不再捐錢，我會把僅能拿出的錢給應該給的人。」

更有網友情緒激動地表示：「老子以後還會捐一分錢就不是人！在中國，把錢捐給政府管理那根本就是多養幾個貪官來危害百姓，你發現了嗎？今年5·12后，全國公務員大漲工資，車改後車補達到七八萬，又是紅包，又是獎金……總之，汶川大地震后，有好多人發了大財，而且不費吹灰之力！」

較為冷靜的網友則提出，中國的改革還需要走很長的路，作為捐款人，希望公布捐款的用途及去向。

政府支配捐款：目前國情下最有效安全

也有網友表示，慈善捐款進入財政賬戶，由政府支配是在目前中國國情下的最優選擇。

四川新聞網上署名「魚煙羅」的作者撰文表示，在當前的社會慈善運行機制下，來自於公共的大額捐款，流入政府財政賬戶、交由政府部門統一調配，卻是最可靠、最可控、最可行的路徑選擇。

道理很簡單，因為在當前的中國，近年來隨著經濟的發展，民間慈善組織雖然如雨後春筍一般湧現，已成為一股不可小視的重要公益力量。但絕大多數的民間慈善組織都處在名不正言不順的地位，很難獲得合法註冊，一直遊離在制度之外，披著非法的外衣獻著「非法的愛心」。因為「不合法」——缺乏有效規範和公開透明，很多民間慈善組織操作方式隨意，公信力不強。公眾社會無法信任地將捐贈交與民間慈善組織來進行運作，轉而投向「官方賬戶」只能是惟一選擇。

「魚煙羅」指出，儘快將民間慈善組織合法化並納入可控的規範管理，提高其運作機制透明度和社會信譽度，是社會發展的一種必須，越早越好。




透明度：慈善捐款的瓶頸

另外，很多網民表示，無論是政府還是慈善機構，都存在缺乏透明度，公信力不足的問題。

「北狐獨思」指出，災后重建過程中出現的這樣的現象：因擔心善款未能公開透明地使用，包括公眾人物在內的一部分人選擇了一種爭議頗大的方式去幫助四川地震災區——他們親赴災區現場，親手將錢送到災民的手上，自己出錢自己找人設計施工，看著災區人民把家園和學校重新蓋起來，把每一分錢都落在災民手裡。他們表示這麼做是「根據以往的經驗，有些善款的確沒用到該用的地方」。

「當然，我們不能每個人都把自己的捐款『押送』到災民手裡，這就需要我們的社會制度進行一定的改革，讓我們去掉擔憂。」

他指出：「公開、透明應是慈善機構運作的最基本原則。但是，由於歷史原因，中國主流慈善機構都由行政主導，官本位色彩濃厚，根本沒有向大家公開花錢『隱私』的習慣。說到底，公眾的疑慮能否打消，關鍵在慈善機構的公信力如何，能否被廣大人民所信任。而要提高公信力，就需要加強慈善機構建設，使之真正成為『透明的玻璃口袋』。」

估計被貪掉很多吧。一萬三一頂的帳篷，進口越野車，東芝筆記本，U盤。。。。。這些都只是冰山一角啊。