反腐根本：執政黨內合理分權

"編者按：""中共十七屆四中全會公報於9月18日公布，對黨內民主的進展及反腐的嚴峻形勢都不乏憂患意識。如何「完善黨內民主決策機制」並在反腐敗方面加大「制度創新力度」？本期刊發制度反腐學者辛宇的探索文章，供參考。"

"■對於黨內分權，半世紀前黨的「八大」有過嘗試。設立了黨內最高權力機關中央委員會，毛澤東為主席；設立了黨內最高執行機關中央書記處，鄧小平為總書記；設立了黨內最高監督機關中央監察委員會，董必武為書記"

圖/向春

改革開放30年，從反腐蝕到反腐敗也歷經了30年。

不爭的事實是：經濟建設國內外一致認可，同時，卷進腐敗的人員之多、金額之巨、職權之重、級別之高的紀錄，不斷被刷新。中央的論斷，四個字多年不變：仍然嚴峻。中國反腐能否取勝？

得之於政改推動經改，失之於政改滯后經改

十一屆三中全會開啟了改革開放之門。但很多人沒注意到，這個門是靠政改之力啟動的。

首先以解放思想為號角，恢復了實事求是；其次，終止了領袖個人的高度集權，代之以集體領導；第三，通過重建中紀委，使黨內有了比較合理的監督；第四，此前長達36天的中央工作會議和其後5天的三中全會，身體力行了黨內生活民主化，對全黨起了重要的示範帶頭作用。這四項舉措都是政改推動經改，使全黨工作重點順利轉移。

到了上世紀90年代，政改慢於、弱於並滯後於經濟改革。經改這一腿的過長與政改這一腿的過短，其間的巨大縫隙，恰是腐敗迅速滋生蔓延的土壤。

現在繼續沿用計劃經濟時期的紀檢監察體制，已難以適應市場經濟的發展。

鄧小平1980年關於黨和國家領導制度的改革的「8·18講話」，所針對的不是管理、技術層面的改革，而是頂層制度的改革。但此後二十多年的政改，基本上都是技術層面的改革，自覺或不自覺地迴避了「8·18講話」的實質。

儘管改革可以暫時迴避實質問題，但問題卻不會因為暫時迴避而自動消失。

宏觀突破不了，微觀也要見成效

面對易發多發、不斷滋生蔓延的腐敗現象，各級紀檢監察機關在缺乏體制改革試點的支撐和宏觀戰略改革的情況下，為不辱使命，只好採用不斷加大懲處烈度與打擊強度來保持對腐敗的相對高壓態勢。於是，人員不斷增加，費用不斷追加，機構不斷擴編，級別不斷提升，但30年來反腐敗形勢還是四個字：仍然嚴峻。

下面講，反腐反腐，越反越腐；上面說，取得明顯進展，得到不同程度的遏制。在認識反腐形勢上，公眾多說現實，幹部多說道理；下面多看問題，上面多看成績；專家多講體制弊端，領導多講技術改進。

陷入困境的主要原因在於，缺乏從宏觀的體制制度層面上的突破，只好抓中觀突破，以通過巡視、派駐，使同體監督有所改觀。中觀層面不便深入，就不斷把工作向微觀層面鋪開。黨內監督的專門機關——紀委，工作細微到上馬路檢查收費，下礦井察看礦難事故……紀委查辦的案件越來越多，教育的面越來越廣，糾風的事越來越細，而監督的缺位和不到位改進不大，也越來越疲於奔命。8小時內的監督困難，就轉向抓8小時外的監督；對官員本人監督之餘，還轉向監督其配偶、子女、秘書；查處窩案、串案影響穩定，就搞定點清除、量體裁衣……

目標的鎖定不盡合理，靠投入更多財力物力人力的高成本反腐方式，有如揚湯止沸。不能只用加法，必須加減乘除並用。

預防腐敗關鍵在黨內分權

30年反腐敗，從只重治標，到標本兼治；從重視辦案，到源頭治理；從懲防並舉，到注重預防；從一個注重，到三個注重（注重預防、治本、制度建設）。

怎麼預防腐敗，始終還未能破解。由於缺乏體制預防和制度預防的試驗田，因此無法根據試驗田的收成及時提出「預防為主」的戰略方針。

在反腐領域還形成不了一個「預防為主」的共識，最關鍵的原因，就在於缺乏體制改革試點的有力支撐。遺憾的是，30年來，在政治體制改革上，沒有「特區深圳」，在紀檢體制改革上，也缺乏類似的「小崗村」。如此，「注重預防」大多只能寫在紙上，說在嘴上，貼在牆上，而很難落實在行動上。

30年前鄧小平就一針見血指出，「總病根」是權力過分集中。十一屆三中全會開了改革開放從黨內分權起步的先河，應當走下去。建立結構合理、配置科學的黨內權力結構，黨內民主就能有存在空間，就能有發展的時間，就能真正成為黨的生命；有了健全的黨內民主，就能真正並有效地推動人民民主的發展。

解決腐敗問題，應當打破思維定式，走一條減法之路。也就是科學分解黨內權力。一說分權，幾十年的慣性思維是怕弱化權威，習慣做法是頭痛醫頭分事權。

既然一把手權力過分集中，一些地方和部門就想出了一把手不直接分管人、財、物的奇招。殊不知，一把手憑藉過分集中的權力，讓更依附於他的人掌管人、財、物，效果遠勝於他自己直接管。執政六十年，必須認真研究並實踐黨內機構分權了。在保持中央和省委現在領導體制格局不變的前提下，可通過在市、縣委搞試點來探索經驗，尋求從辦案的思維轉向監督的思維，從峻法轉向預防，從同體監督轉向異體監督，從治標為主轉向治本為主，從事後轉向事前。

這種從揚湯止沸到釜底抽薪的轉型是個痛苦過程。但不走這步不行，想走這步，不改革體制制度也不行。

改革難題是「議行合一」體制

實踐中面臨的最大難題是，黨委實行「議行合一」領導體制。馬克思在138年前對72天巴黎公社「議行合一」領導體制的讚揚，成了各執政的共產黨權力結構的經典模式。

其實，巴黎公社的「議行合一」，是在戰爭壓力下採用的權力結構，是情有可原、時間很短的權宜之計。議行合一的權力結構沒有保證公社的成功。

蘇聯照搬「議行合一」權力結構，並由此而形成「蘇聯模式」。黨內權力過分集中的總病根，是導致蘇聯解體、東歐劇變的重要原因。前蘇聯部長會議主席尼·雷日科夫，曾引用過一句名言——「權力應當成為一種負擔。當它是負擔時就會穩如泰山，而當權力變成一種樂趣時，那麼一切也就完了。」蘇東劇變令人深思。

監察制：中國歷史上的權力分立

如果考察中國封建社會的監察制度，可以發現其權力結構設計頗有可取之處。

秦始皇統一中國，也完備了監察制度。皇帝擁有決策權，宰相郡守縣令擁有從中央到地方的執行權，同時還設立了從中央到地方獨立於行政官員的御史制度，並賦予其監督權。中國成為世界四大文明古國，既得益於開西方文官制度先河的科舉制，更得益於開西方三權分立先河的監察制。但現在很少有人研究秦漢以來中國三權分立這筆歷史遺產。

無論是加強黨的作風建設，還是嚴格黨的組織紀律，現在黨委成為同級紀委難以監督的對象。之所以難以監督，是因為地方各級黨委是將黨內決策權、執行權、監督權集中於一體，而在這一體之中，又往往集中於被稱為「一把手」的一個人。

儘管在中央正式文件中沒出現「一把手」稱謂，但如果不引起高層的足夠重視，「一把手」可能憑藉其越來越大的張力，最終擠進中央的正式文件。常委會的召集人，可能演變成不再是普通成員的「班長」，而成為凌駕於班子內所有成員的「一把手」。為了使這種凌駕能合理合法，個別地區的「一把手」通常還要加掛上級黨委常委或副書記的職務。

誠然，個別地區的「一把手」加掛上級黨委常委或副書記的頭銜，在特定時期和特定地區有合理性。但是一旦常態化並固定下來，必然弊大於利。個人權力肯定會成為監督的死角禁區；對組織，黨內民主肯定會受到削弱和重創。杜世成是如此，陳良宇也是這樣。

不知最初決定加掛上級黨委常委或副書記的頭銜的領導者們，是否從歷史和戰略的高度，研究並權衡過加掛的利弊得失？

在這一權力過分集中的體制下，執政時間越長，黨委一把手權力集中的程度就越高；在計劃經濟向市場經濟轉型的過程越長，權力的含金量就越重。其根源無不出自權力過分集中的「總病根」。

改革開放前的「文革」十年浩劫，從中央到地方對這一「總病根」的認識已十分到位。但是，改革開放30年來，始終未能解決好這一「總病根」。

小病慢慢釀成大病，違紀漸漸形成歪風，腐蝕逐步成為腐敗。雖經組織部優中選優，並經黨委、紀委嚴格把關，「一把手」犯錯比率居然高於一般普通黨員和其他領導幹部。通常占同級別犯錯誤黨員領導幹部的百分之四十左右，個別地方甚至超過百分之五十。究其錯誤背後的原因，可以很清楚地看到：地方黨政各級一把手的集權程度超過了建國來的任何一個時期。

事實證明，當權力失去20%的監督時，它就蠢蠢欲動；當權力失去40%的監督時，它就破門而出；當權力失去60%的監督時，它就鋌而走險；當權力失去80%的監督時，它就敢於踐踏一切法律；當權力失去100%的監督時，它就不怕上斷頭台。

腐敗一旦在較長時間、較大範圍保持一種「出生率」大於「死亡率」的態勢，就會在局部出現人心思貪的現象，就會在一些人中間發出為沒有機會腐敗的喟嘆，就會在部分人中出現笑廉不笑貪的心態。

稱謂上，書記變老闆，老闆變大爺。權力所內含的獨佔性、擴張性、排他性，在這「總病根」的催化下，對內形成強烈的封建式的人身依附關係，對外先滋生成跑官要官，再蔓延成買官賣官，最後發展成騙官殺官。

中共「八大」曾嘗試黨內分權

欲治其症，欲求其解，黨內的決策、執行兩權必須分開。

對於黨內分權，半世紀前黨的「八大」有過嘗試。設立了黨內最高權力機關中央委員會，毛澤東為主席；設立了黨內最高執行機關中央書記處，鄧小平為總書記；設立了黨內最高監督機關中央監察委員會，董必武為書記。甚至從中央到地方還推行了黨代會常任制。然而由於國際形勢的突變，毛澤東關於設立「黨內國會」 的構想及其黨代會常任制的推行，很快戛然而止。

黨內分權、黨政分工、黨政分開，孰先敦后？1980年代也有過教訓。當時黨內還沒有科學分權，黨政還沒有合理分工，黨的肌體還沒有建設好的情況下，倉促提出黨政分開，結果欲速則不達。

從縣級黨內分權開始試驗

黨內分權怎麼才科學合理，可向現代企業借鑒。現代企業法人治理結構通常由決策機關（董事會或股東大會）、執行機關（總經理及各級經理人員）、監督機關（監事會）三大部分組成。分工明確，制衡有效。

借鑒現代企業的權力結構，可從縣級黨內的分權入手。

首先，由該縣的黨代會選舉產生黨內的三個委員會（黨內原有的縣處級職數不必增加）。一是縣委會（黨內決策機關），由15—21人組成，實行委員會制，縣委書記是會議的召集人也是縣委會成員中唯一的縣處級幹部，但他的一票與其他委員的一票無異。這時的縣委書記，也真正具備了兼任縣人大主任的基本條件。二是執委會（黨內執行機關），由5—7人組成，實行首長負責制，由現任的縣委專職副書記擔任執委會書記，成員包括組織部長、宣傳部長、統戰部長、縣委辦公室主任。三是監委會（黨內監察機關），由5—7人組成，實行委員會制，縣紀委書記改稱監委會書記。

其次，黨代會閉會期間，由縣委會代行其職權，縣執委會和縣監委會向縣委會報告工作，並接受其監督。

最後，縣監委可以對黨內專門的執行機關——縣執委進行到位並有效的監督，同樣縣執委也可對黨內專門的監督機關——縣監委進行有效制衡。

綜上，在縣級黨委進行改革黨內權力結構的試點，既符合黨的十六大、十七大提出的擴大在市縣開展黨代會常任制試點的要求，也遵循了分權制衡的原則，還能有效推進黨代會常任制的試點工作。通過黨內科學分權，逐步實現黨政合理分工，再到完成黨政分開。分權、分工、分開，既能有效並充分發展黨內民主，也恢復了黨員主體地位，還是從戰略層面上真正實現預防和遏制腐敗滋生蔓延的過程。

零下也轉理性的分析文章，不容易啊。也不知道是咱老眼光看人了，還是零下貼之前沒細看。應該是前者。

零下也轉理性的分析文章，不容易啊。也不知道是咱老眼光看人了，還是零下貼之前沒細看。應該是前者。
cangxiao 發表於 2009-9-25 00:52

理性都是相對而言。你烏糟糟得像個病人一樣，還要我對你理性，那不是豈有此理么。

口德還是不好，不過不跟你計較了，落後的人有一點點進步都那麼令人高興。

口德還是不好，不過不跟你計較了，落後的人有一點點進步都那麼令人高興。
cangxiao 發表於 2009-9-27 02:52

跟我計較，難道你站得比我高么，難道你是黨員么？切～拉倒吧你。