台學者：「一中三憲」探索兩岸統合大道

台灣大學政治學系教授、兩岸統合學會理事長張亞中在八月號發表專文《一中三憲：重讀鄧小平的「和平統一、一國兩制」》。作者認為：「兩岸目前的法理現狀為『一中兩憲』，當兩岸簽署和平基礎協定，包括雙方承諾不分裂整個中國、兩岸為憲法上的平等關係時，其實就已經進入『一中三憲』，即『和平統一、一國兩制』的機制。」而「兩岸關係是海內外全體中國人的大事，對此重大問題，我們有必要解放思想，開大門、找大路。」文章內容如下：
前言：用知識尋找共識　用情懷探索交集
   
    今天，我想重讀鄧小平，重新認識一下「和平統一、一國兩制」的思想精要，也試試看能否與時俱進地為兩岸關係的定位與走向提出一些新的觀點。在台灣研究會許世銓副會長的促成下，兩岸統合學會與北京清華大學法學院及中美關係研究中心於六月中旬在清華大學舉辦了一場由兩岸重要學術菁英參與、極為有深度的高水準學術研討會，討論的題目是「兩岸和平協議」與「兩岸統合路徑」。
   
    這也是兩岸學術界第一次嚴肅地就兩岸定位與未來的和平協議進行深入學術性的討論，除了中美關係研究中心孫哲主任的專業是國際關係以外，其他參與者均是法學專家。為了與北京學者進行有深度的對話，兩岸統合學會特別以自上年十月起在《中國評論》由張亞中、黃光國、謝大寧、楊開煌、謝明輝等教授陸續所發表的專文，以及包括沈衛平、許世銓、俞新天、李家泉、周志懷、黃嘉樹、才家瑞、張茜紅、陸鋼、牛震在內的大陸與海外學者的重要文章作為討論基礎。
   
    王振民院長特別將他在《環球法律評論》所撰寫的《「一國兩制」下國家統一觀念的新變化》一文提供與會者參考。而筆者在今年三月底出席澳門「『一國兩制』在澳門的實踐」學術研討會時，也拜讀了饒戈平教授所發表的《一國兩制方針與憲法在港澳地區的適用問題》一文。這兩位法學專家對於「一國兩制」的詮釋非常清晰，應該具有非常的官方代表性，也提供了我們一個討論的基礎。
   
    與會者均瞭解到，如何面對「中華民國」的身分與地位，是兩岸定位的核心問題，這個問題不處理，兩岸幾乎無解。在兩岸的定位上，我長期所主張的是「整個中國內部的兩個憲政秩序主體」。多年的社會運動夥伴，也是所敬仰的黃光國教授，將其簡化補充為「一中兩憲」，以求清晰明朗。（請參閱《中國評論》2009年5月號《以「一中兩憲」跨越和平協議的門檻》一文）。與會的台灣學者，也認為憲法層次關係是兩岸關係定位的必要性質，台北方面很難在這方面讓步，也同意「一個中國」（即「整個中國」）是北京不可能讓步的底線，而也是兩岸關係得以正常化與和平發展的基礎。
   
    與會者均同意，在討論這些問題時，我們不僅要有知識，也要有情懷。知識幫助我們探尋共識，情懷讓我們以關懷、體諒、包容的態度去思考兩岸與中華民族應有的解決方案。在這樣的情境下，一場嚴肅而有深度的會議，卻是充滿溫馨與啟發。與參加其他的國際會議不同，我們縱有看法的差異，但是都知道，「我們都不是外人」，而是在討論「自己人」的難題。
   
    兩岸問題的核心癥結已逐漸浮現，「兩制」不是核心問題，核心問題是「一國」。返回台北的途中，一直在思考，是否可以嘗試為兩岸的核心爭議找到共同的詮釋？一個看似冰火不容的問題，是否可以經由有我們的知識與情懷，找出解答的線頭？
     探索：「一國兩制」是否限定在中共憲法下的兩制
   
    饒戈平教授在論及港澳的基本法與中共的憲法關係時稱，「把基本法稱作特別行政區的憲法，容易導致憲法和基本法位階的混淆，在客觀上貶低或否定憲法的國家根本法的地位和職能，因此，『小憲法』之說不可取」。饒教授清楚地指出，《基本法》法源的基礎在於中共1982年《憲法》所增設的第31條，即「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」。
   
    按此規定，憲法允許在特別行政區實行另由法律規定的制度，即可以不必是中國大陸通行的社會主義制度。也就是說：香港、澳門特別行政區能夠從憲法上找到根據來保留自己的資本主義制度。饒教授也特別提到，1982年《憲法》之所以增設體現與包容「一國兩制」方針的第31條，是為了處理好一般和特殊、全局和局部的關係。這種個別的例外是憲法所允許的，不構成對憲法的對立。以第31條來體現一國兩制方針，恰恰是憲法本身的一種慎重安排，構成憲法的一個有機組成部分。
   
    饒教授很清楚地說明了，北京與港澳的關係是《憲法》與《基本法》的關係，雖然《憲法》給予了《基本法》寬容的空間，但是《基本法》的源頭是《憲法》。或許可以替饒教授再狗尾續貂地補充一句：即《基本法》位階低於《憲法》，「一國兩制」在港澳的實踐並沒有、也不可以違反「一中一憲」原則，而「一中」指的是中華人民共和國。
   
    王振民教授也清楚地處理了「一國兩制」的時代意義。在王教授的大作中，首先界定「一國兩制」是一種新的統一觀，它是思想解放的成果，擺脫掉「武力統一、一國一制」的制約，「不再由僵化的觀念來決定國家統一，而是把社會制度和意識形態分歧放在一邊，在互相尊重對方的前提之下謀求國家的統一」，「最大限度地降低了國家統一的標準及實現國家統一的成本和代價」。
   
    王振民教授提到「如果採取『一國兩制』實現統一，就能保證不讓台灣同胞付出任何成本和代價，台灣不受任何傷害，不僅可以余留目前已有的一切成果，包括民主成果，還可以從統一中得到更大更多的好處和便利」。不過，王教授也在結論部分說，「『統一』要滿足哪些基本條件，儘管古今中外的認識不一樣，但還是有一些最重要的共同標準，例如政治主權的統一和憲法上的統一」。
   
    值得敬佩的是，王振民教授提出了一個非常清楚的基礎，即「如果統一是必然的，那麼能夠維持現狀的統一當然就是最好的統一方式。至於是否叫做『一國兩制』並非問題的關鍵」。
   
    綜觀這兩位深具代表性的法學先進，在看待「一國兩制」內涵時，共同強調「一國」內部的「主權統一」，以及「兩制」必須服膺於「一憲」。至於其他的內容均可以談。換句話說，他們的文章揭露出了根本的問題，也顯現出問題可以解決的曙光。問題在於，兩岸如何看待「一個中國」？這「一個中國」到底是指中華人民共和國、「中華民國」，或是兩者加起來的「中國」，即本人所稱的「整個中國」？「一憲」指的是中華人民共和國憲法，還是中國統一后的憲法？
     饒戈平教授所引證的中共《憲法》高於港澳《基本法》，是否同樣也必須引用至未來在台灣實行的「一國兩制」，即中共《憲法》高於台灣的《憲法》或《基本法》？或是依據王振民教授所說的「維持現狀的統一當然就是最好的統一方式」，那麼這種最好的方式，是否當然可以包括維持兩岸現有的憲法？亦即統一后的中國，是否應該不只是尊重雙方的「政治制度與意識形態」，也包括「尊重雙方現有的憲政秩序」？
   
    簡單地說，落實在港澳的「兩制」是中共憲法下的兩制，那麼，應用在兩岸的「兩制」是否也是中共憲法下的兩制，或者是兩種憲法下的兩制？就本人長期在台灣的生活與觀察，如果未來適用在兩岸的「一國兩制」，「一國」是指中華人民共和國，「兩制」是指中共憲法下的「兩制」，那麼，除非兵臨城下，或台灣經濟已經殘破，台灣任何一個政黨的菁英可能均無法接受。近年來，「一個中國」與「一國兩制」不斷地在台灣被妖魔化而得以收效，其原因也在此。
   
    兩岸關係是一個有機體，有其不變的常數，也有隨著時空而變動的新情況，在重新思索兩岸定位與展望未來時，我覺得，有必要重讀鄧小平，嘗試從他的思路中找尋一些啟發。
   
    思考：鄧小平是從民族和平統一角度看兩岸
   
    鄧小平曾說：「世界上有許多爭端，總要找個解決問題的出路。我多年一直在想，找什麼辦法，不用戰爭手段而用和平方式，來解決這種問題。……有好多問題不能用老辦法去解決，能否找個新辦法？新問題就得用新辦法。……好好瞭解和研究一下我們對台灣、香港問題提出的解決方式。總要在死胡同里找個出路」。在這樣寬廣的思想下，鄧小平在1980年代提出了「和平統一、一國兩制」的主張。
   
    在港澳實施的「一國兩制」，是「和平統一」的結果。在回歸以前，香港與澳門的主權均暫歸英國與葡萄牙。兩地沒有本身的憲法，也沒有屬於自己的中央政府，因此，「一國」的定義非常清楚，即是中華人民共和國。港澳從原來從屬於殖民國政府，換成從屬於北京的中央政府，地方政府的本質沒有改變，可是卻取得了北京巨大的包容，即容許港澳有自己的制度，實行高度的自治。簡單地說，港澳的地位不是沒有變，而是比以往提升了。
   
    鄧小平思想的最終目標，也是他思想的核心原則，是希望兩岸能夠「和平統一」。「一國兩制」是工具也是安排，它的工具性目的為：一方面做為一種號召，在統一前減少人民對統一后制度是否會改變的疑慮；另一方面做為一項政策安排，做為在統一后減少統一代價而實踐的一種制度，讓人民不改變現狀地繼續平穩生活。
   
    目標與原則確定后，北京對於統一后「一國兩制」的應有內涵也在摸索。這個原本為台灣所設計、做為統一政治訴求的主張突然在港澳落實，北京也在適應。正如同王振民教授在研討會時所說的，1997年收回的只是香港的土地，而不是全部的香港人民。當時香港居民有一半以上是持英國的證件，這是國際法上難有的特例，但是北京不以為意，依然將其視為是「一國兩制」可允許的獨特之處，而順利讓「一國兩制」在香港運作。這個簡單的故事傳達一個重要的訊息，即只要目標與原則正確，其他問題都好解決，也好妥協，給香港方便，其實也是給北京方便。
   
    台北畢竟不同於港澳。台北延續著在中國大陸南京時的法統，它不是殖民地政府，也從來就不是個地方政府。在面對如何適用「一國兩制」時，北京的菁英或許也可以與我一樣，重讀鄧小平，與時俱進地詮釋與理解其思想精神。
     如果我們同意，如何促使「和平統一」才是鄧小平思想的核心，「一國兩制」只是為「和平統一」而服務的一項政策設計；那麼我們就必須重新認識鄧小平，不再把「一國兩制」當做一個定型的方式，而是一項為減少統一代價的政策。那麼，在思考兩岸問題時，不要被「一國兩制」現有的框架所限制住了，而應該對「一國兩制」重新認識，如此我們的思路將可更為寬廣。
   
    鄧小平提出了「一國兩制」，是因為他看到了「兩制」之間有著暫時難以跨越的鴻溝，必須用時間解決，他有耐心與自信地等待。鄧小平所提出的「一國」，意涵著兩岸不應該永遠地分裂。從鄧小平的交集中，可以看出他廣闊的心胸與格局，他是從如何促使民族和平統一的角度看兩岸，只是在那個冷戰意識形態對抗、兩岸爭正統的年代，鄧小平很自然地，也必須地將「一國」視為中華人民共和國。如果在一個和解的年代，鄧小平應該會站在民族和平統一的角度來處理兩岸的爭議，而不會多著墨於哪一個政權是正統。
   
    鄧小平在法國勤工儉學，對歐洲有相當的認識，如果他看到今日兩岸的發展與歐洲統合的進程，我深信鄧小平會告訴世人：我主張的「一國兩制」，「一國」是指中國的主權不可分割，中國的主權屬於兩岸全體中國人民；「兩制」是指在統一后，兩岸可以各有其自己的制度，彼此尊重；「一國兩制」的精神在於為「和平統一」而服務，至於方式，不必拘泥，只要是和平就好。
   
    他會在現在的「一中新三句」：「世界上只有一個中國，大陸和台灣同屬一個中國，中國的主權和領土完整不容分割」外再加一句，「中國的主權屬於兩岸全體人民，為兩岸全體人民所共有與共用」。這四句話不是站在狹隘的本位主義，而是寬廣的民族主義立場。我們不妨就在這新四句的基礎上重讀鄧小平的「和平統一、一國兩制」。
   
    基礎：「一中兩憲」是兩岸定位的法理現狀
   
    我完全同意王振民教授的看法，「維持現狀的統一當然就是最好的統一方式」，我相信這也是他深刻認識鄧小平思想所得到的心得。「認識現狀」是一個客觀的社會學者必有的態度，即在一個事實的基礎上去討論問題。與自然學科不同，社會學科不可能在真空的理想下處理爭議，而應該把世界看成是一個有機體，它或許並不符合我們的期待，但是它卻真實地存在。如何認真地面對問題，才能真正找到解決問題的方法。基於「維持現狀的統一當然就是最好的統一方式」這個看法，我們就必須來看看兩岸的現狀是什麼？
   
    現狀一：兩岸各在其領域進行憲政式的治理。兩岸自1949年起處於分治的狀態，各依據其憲法在其領域內行使完整的管轄權。事實上，1949年以後，兩岸的政府都沒有在對方的領域，對對方的人民行使過管轄權。一直到今日，兩岸人民進入對方領域必須尊重當地的憲政法律。
   
    現狀二：兩岸的憲法目前仍為「一中」憲法。冷戰期間，兩岸在國際間進行著代表權的競爭，即是基於雙方在憲法上堅持一個中國的原則，並認為自己才是整個中國的正統。主張自己主權涵蓋對方的「主權宣示」，其實就是保證對不分裂整個中國的宣示。李登輝執政以後，將台灣從整個中國抽離做為其施政的主軸，其任內的七次修憲，企圖把「一中憲法」的架構完全解除。在北京的壓力與美國的限制下，李登輝僅在組織結構部分獲得成功，憲法內的「一中」原則並沒有受到影響。後來的陳水扁雖然喊出「一邊一國」，但是憲法中的「一中」內涵並沒有因而更動。因此，就目前的情況而言，在憲法層次上，兩岸仍是持「一中」立場。唯一的差別是對「一中」定義的表述不同。
     綜合這兩種現狀，兩岸關係現有的定位現狀應為「整個中國內部的兩個憲政秩序主體」，或可簡稱為「一中兩憲」。這裡的「一中」指的是「整個中國」，即「中華民國」與中華人民共和國土地與人口加起來的中國，不是單指中華人民共和國，也不是「中華民國」。「兩憲」指的是在整個中國的土地上並存著兩個治理其居民的憲法。（請參考，筆者在《中國評論》2009年3月號，「論兩岸與中國的關係」一文）。
   
    雖然兩岸在面對未來時各有其政治主張，但是兩岸目前的憲法主權都涵蓋對方，因此，如果將「一中」或「一國」視為「整個中國」，兩岸目前不已經是「一國兩制」了嗎？
   
    疑慮：「一中」是否只是說說而已
   
    問題來了，大陸談的是「一國」，台灣說的是「一中」。「一國」是否等於「一中」？依據兩岸目前的憲法，「一中」是實的，在北京，一中是中華人民共和國；在台北，一中是「中華民國」。但是如果「一中」只是個歷史、地理、文化、血緣上的概念，那麼「一中」就變成「一個中華民族」，那麼「一中」就只是個民族文化概念，沒有憲法政治上的意義。如此「一中」就變成「虛」的概念，而不具備憲法上「實」的性質。如果是「虛」的，那麼接受「一中兩憲」就等於接受兩岸是兩個外國憲政秩序主體，接受「一中各表」也是等於承認兩岸沒有統一義務。這大概是北京不可能接受的。
   
    北京的疑慮在於台北對於「一中」似乎只是說說而已。雖然「憲法一中」仍然存在，但是如果只是放在那兒當功能性的擋箭牌，領導人的談話與行為卻完全不受憲法約束，北京自然會認為，如果在這樣的基礎下接受「兩憲」，不就是等於接受「兩個外國」了嗎？
   
    北京的疑慮不是沒道理。「一中兩憲」雖然是目前兩岸的法理現狀定位關係，「一中兩憲」也當然不等於「兩國論」。但是台北的政治人物總是有辦法將其玩成「兩國論」或「台灣前途未定論」。
   
    「兩國論」是李登輝在1999年所提出，他當時用的名詞是「特殊國與國」。李登輝從1994年開始，將「一個中國」去政治化與法律化，而將「一個中國」視為歷史、地理、文化、血緣上的中國。（詳請見：「陸委會」第一份大陸政策白皮書，名稱：《兩岸關係說明書》，1994年公布）。在這樣的定義下，「一個中國」變成了虛的概念。因此，在李登輝的論述中，兩岸是兩個沒有統一約束的國家，他所強調的「特殊」，指的是「歷史、地理、文化、血緣」上與其他國家不一樣的「特殊性」。這種「特殊性」是沒有任何憲政上的意義，例如：奧地利與德國可以說是「特殊國與國」，美國與英國間、北歐各國間都可以說是「特殊國與國」，因此，李登輝的「特殊國與國」就是「兩國論」，是屬於彼此間為「外國」定位的「兩國論」。
   
    李登輝視兩岸關係為「異己關係」，這個「異己」有時「敵對」，有時「朋友」。李登輝以前視北京為「敵人」、「對手」，現在卻說「你是你，我是我，但你我可以是朋友」，這與民進黨長期主張兩岸可以發展成一種「外國」間的「睦鄰」關係，意義是一樣的。雖然他們沒有能力修改「一中憲法」，但是從來不把對岸當成是「一中」內的「家人」。在李登輝的眼中，連國民黨都是外來政權了，何況是中國共產黨？
   
    馬英九雖然堅持一中憲法，但是卻也不斷強調台灣未來的前途由2300萬人共同決定。回顧一下馬英九說過的話：2006年2月14日，中國國民黨在自由時報刊登廣告，表示「台灣的未來有很多可能的選項，不論是統一、獨立、或維持現狀，都必須由人民決定」。在2006年3月以國民黨主席名義訪問美國的馬英九以及後來做為「總統候選人」的馬英九均曾發表「台灣前途的決定，應經台灣人民的同意」之言論。2007年民進黨主張「入聯公投」，國民黨也主張「返聯公投」。
     2008年2月14日，國民黨發表「五點堅持」的兩岸政策聲明，其中第三點宣稱「堅決主張台灣的前途必須由台灣人民自己決定」。馬英九的競選廣告，也主張台灣的前途必須由2300萬人決定。當選「總統」以後，馬英九在2009年5月29日在出訪貝里斯的記者會中重申「我一向都主張台灣的前途必須由兩千三百萬台灣人民來決定」。馬英九走的是「台灣前途未定論」的路線2009年6月號，「他完全忘了，依照他宣示成為「總統」的「中華民國」憲法，是沒有台獨這個選項的。
   
    簡單地說，台灣內部有兩股主流力量，一股是立場堅定的不接受「一中」；另一股是媚俗地不敢多提「一中」，並以2300萬人的民意為說辭。當台灣內部自己都不敢嚴肅面對「一中」時，北京自然也對台北的「一中」疑慮，也因而不敢冒然接受「兩憲」。他們擔心，「一中」是否只是個裝飾品，用來美化「兩憲」；「一中」是否是個誘餌，誘使北京接受「兩國」？他們更擔心，如果接受「兩憲」，哪一天台灣突然透過民主程序修憲，廢除一中，兩憲的定位還收得回來嗎？
   
    中國大陸的另外一個疑慮在於對於「憲法」的認知。在他們看來，一個國家只能有一個憲法，承認兩憲不就是等於承認兩國嗎？要回答這個問題又必須回到如何看待「一中」，如果北京把「一中」看成是「中華人民共和國」，那麼當然不可能接受「兩憲」；如果認定台北所說的「一中」，只是個民族文化概念，或是個糊弄的概念，那麼也很難接受「兩憲」。
   
    在法理上，如果我們將「一中」看成包括兩岸領土與人民在內的「整個中國」，那麼「兩憲」不等於是「兩個外國」。正如同多聯邦國家內部各州或各邦都有自己的憲法，只是在參與或建立聯邦時，將自己的若干權力交給聯邦行使。即使交出權利后，它們的憲法還是叫憲法。因此，如果有「整個中國」這個前提，「兩憲」並不等於「兩個外國」，「兩憲」代表的是彼此平等並相互尊重對方在其領域內行使權力的權利。
   
    總結而說，北京對於「一中兩憲」有法理上的疑慮，而更多的是政治上的疑慮。法理上的疑慮在於北京仍然不放棄他是整個中國唯一合法的政府，因此不能接受「兩憲」，政治上的疑慮在於台北對於「一中」的態度捉摸不定、搖擺不一，不敢冒然接受「兩憲」。要解決這個問題必須兩岸雙方面一起面對
   
    關鍵：如何讓「一中」憲法實體化有三件事必須面對與處理。第一、站在現狀的基礎上建構兩岸未來的藍圖，即以「一中兩憲」為基礎，這是北京方面可以思考的；第二、不要讓現狀再被錯誤或含混地解釋、不容許現狀成為永久分離的基礎，這是台灣方面必須要重新堅持的；第三、兩岸必須將「一中」從雙方的憲法規範，拉高到另一個具有拘束力，以使其能夠明確與清晰地規範兩岸的互動原則的協定或憲法層次，即將「一中」再實體化、再憲法化。這個超越兩岸憲法的法律架構，與兩岸憲法並存，我們將其稱之為「第三憲」，這使得兩岸在法律架構內，存在著「一中三憲」。
   
    「一中兩憲」與「一中三憲」不同之處在於，「一中兩憲」純粹是個兩岸目前現狀定位的客觀描述，是一個在法理上維持兩岸不分裂的靜態概念；而「一中三憲」則不僅描述了兩岸的法理現狀，而且也提供了兩岸走向「和平統一」的方向與規範，是一個既處靜態、又為動態的架構。
     「一中三憲」與「一國兩制」的異同在於， 「一國兩制」純粹是統一后的政治安排，而「一中三憲」是有助於走向統一的統一前，也可以是成為統一后的政治定位安排。這個代表「整個中國」的「第三憲」，本身是一個促使兩岸從現狀步入統合的憲政規範，是一種「統合式的憲法」。希望這些概念沒有太複雜，以下就容我清楚地再解釋一下
   
    「他山之石、可以攻錯」。對於他人的經驗，我們不需要，也沒有必要全盤照搬，但是總有些地方可以給我們一些啟發與學習。歐洲統合經驗是值得我們參考的。歐洲共同體是人類廿世紀下半葉最偉大政治發明，他們創造了一種介於「聯邦」與「邦聯」之間的「歐洲共同體」，是一種「合中有分、分中有合」的體制。在主權問題上，歐洲共同體的基本精神是主權共儲與共用，他們透過一連串的共同體條約，將自己憲法內的某些權力交給了歐洲共同體，成立了超國家的歐洲議會、執委會、法院，也制訂了不計其數的跨國政策。在煤鋼共同體、原子能共同體、經濟共同體條約后，他們又經歷了單一歐洲法、馬斯垂克條約、阿姆斯特丹條約、尼斯條約。
   
    進入21世紀，他們思考是否可以通過一個讓歐洲建立一個憲法的條約，俗稱「歐盟憲法條約」（The Treaty establishing a Constitution for Europe, TCE），簡化一下現有的程式，雖然後來沒有通過，但是目前正在等待愛爾蘭最後批准的里斯本條約卻承襲了憲法條約的精神。目前在歐盟領域早進行了四大流通，歐元是絕大多數國家共同的貨幣。或許我們要問，這是否等於統一？從傳統的國家型態來說，歐盟不是統一的國家，但是從人類發展的角度來看，歐洲創造了一個新的政治聯合體，它可以給人民提供安全、和平與繁榮，這不正是統一國家要追求的目標嗎？