中國海島生態惡化：護島立法捲起千層浪

中國海島生態惡化：護島立法捲起千層浪
本文網址：http://news.backchina.com/2009/7/12/gb2312_48592.html
江迅／中國首次啟動海島立法，十一屆全國人大常委會第九次會議六月下旬審議海島保護法等法律草案，引起了周邊國家，如越南、馬來西亞等東南亞國家，韓國、日本等東北亞國家的強烈關注，駐北京的這些國家使館人員，紛紛打探這一法律草案的審議情況。全國人大審議一項法律草案，引發周邊國家如此關注實屬罕有。

近來，中國沿海風不平浪不靜，諸多島嶼成為主權角力的舞台。日本諸多媒體紛紛報道了此次人大常委會會議將審議海島保護法草案的消息。由於提請審議的海島保護法草案，對無居民海島的權屬問題作出規定，於是，日本等國有評論擔心，中日兩國存在主權爭議的釣魚島，以及與中國存在主權之爭的南沙群島是該法案的對象。

七月二日，馬來西亞《吉隆坡安全評論》載文說，「在南海問題上正形成一個針對中國的東南亞『南沙集團』」。文章說，以今年上半年一些南海周邊國家向聯合國提交外大陸架劃界案引起的糾紛為背景，認為多國形成一個「中國最怕的東南亞『南沙集團』」，與中國爭奪南海。儘管「南沙集團」還未完全成型，但東南亞國家「聯合起來才能增加談判籌碼」，「若獨自與中國磋商就如螞蟻與大象談判」。

審議的海島保護法草案，解決了無居民海島的權屬性質不清的問題。這一法律草案第四條，對無居民海島的權屬問題作出規定︰無居民海島的所有權屬於國家，國務院代表國家行使無居民海島所有權。全國人大環資委法案室主任薛惠鋒說：「海島保護法是一部以保護海島生態為目的的海洋法律，從制度設計和具體內容而言，都不涉及海島主權問題，是在主權既定前提下的一部保護海島生態的行政法。」

作為海洋大國，針對國家海島及海洋主權問題，中國早在九二年就出台了《領海及毗連區法》，此外，包括《中華人民共和國政府關於領海的聲明》等都作出過規定。不過，這樣的解釋並未解除周邊國家的疑慮，日本一位駐香港總領事館的外交官說，釣魚島（日本稱尖閣列島）在中國人眼裡，難道不是「主權既定」的嗎？海島保護法究竟對釣魚島有沒有法律效用？

中國是海洋大國，海域遼闊，海島眾多。據資料顯示，在三百萬平方公里的海域中，面積為五百平方米以上的海島有六千九百多個，小於五百平方米的海島有上萬個，還有諸多低潮高地。由於海島管理牽扯部門多、分工不明確等原因，造成事實上的「群龍鬧海」局面，各自為政、互相推諉等矛盾長期存在。

海島生態惡化

隨著經濟的快速發展和自然資源的短缺，海島資源的重要性日益顯現。海島開發利用特別是無居民海島的開發利用活動也越來越多。同時，海島開發、建設、保護與管理工作中卻存在諸多問題，不當利用海島資源，致使生態日益惡化，海島的數量不斷減少。與上世紀九十年代相比，遼寧省海島消失四十八個，河北省海島消失六十個，福建省海島消失八十三個，海南省海島消失五十一個。由此，便促使中國最高立法機關儘快出台專門法律以保護海島生態。

其實，這一法律草案最受關注的內容之一，是解決了無居民海島權屬不清的問題。在中國，有常住居民的海島四百三十三個，島岸線長達一萬兩千七百多公里。但海島總體開發程度不高，特別是佔海島總數百分之九十四的無居民海島，由於海島管理的立法滯后，因而長期處於開發無度、利用無序的狀態。

國家海洋局海域和海島管理司副司長呂彩霞說，由於國家法律沒有對海島權屬作出明確規定，致使社會對海島權屬性質認識不清。部分無居民海島被一些單位和個人視為無主地，隨意佔用和買賣，近來甚至興起一股「島主熱」，私自佔用和開發無居民海島的情況加劇，造成國家海島資源的破壞和資產流失。海島保護法草案的出台，將給「島主」們頭上戴上一道「緊箍咒」。

湖北省人大常委會副主任、華中師範大學教育學院教授周洪宇認為，現今世界各國無不將維護自己國家的主權和領土完整，作為自己的首要目標和首要價值追求。開發利用海島，特別是開發利用無居民海島，無序和無度越來越嚴重，已經影響到了國家海洋權益、國家安全和海洋經濟的可持續發展。海島直接涉及一國的主權安全，島嶼及其周圍海域，對於所屬國不僅具有重要的經濟價值和軍事價值，而且具有極其重要的地緣政治意義和重大戰略價值。

中國人民大學法學院教授周珂認為，對於無居民海島而言，國家應該是無居民海島所有權的唯一權利主體，這既合法又合理。無居民海島只能歸入憲法未予明確的其他自然資源，即「等自然資源」之列，歸於國家所有。無居民海島一般距離大陸較遠，其地理位置決定其所有權，不宜由管轄能力較差的集體組織來行使。無居民海島的利用特點是投入大，回報低，缺乏對集體組織成員的利益誘因，這也決定了無居民海島不適合採用集體土地所有權制度。無居民海島往往事關國家重大的政治、經濟和國防利益，對無居民海島的利用將會受到大量的禁止性規範和義務性規範的限制。

從上世紀八十年代開始，中國沿海省市相繼出台一些政策和措施，鼓勵海島的保護和開發利用。到上世紀九十年代，中國政府在全國海島綜合調查基礎上，先後開展三批海島開發、保護和管理試點。零三年，國家海洋局、民政部和總參謀部聯合發布《無居民海島保護與利用管理規定》，開始了海島管理制度建設。零七年六月，國土資源部、國家發展改革委和國家海洋局在北京聯合組織召開了首次國家海島調研規劃和政策研究工作領導小組會議，成立了由中央十六個部門參加的領導小組組成名單，研究討論海島規劃立法和政策研究等工作的實施意見。零三年十一月，全國人大組成了海島保護法起草領導小組，開展國內外海島立法調研，召開研討會，在徵求意見的基礎上形成了法律草案。

六月二十二日，首次提請全國人大常委會審議的海島保護法草案明確規定，中國將建立海島生態保護巡查制度。全國人大環資委主任委員汪光燾就首次提請全國人大常委會審議的海島保護法草案作說明時，列舉了利用開發海島缺少規劃，存在隨意性的種種問題。為保證海島保護法有效實施，草案強化了對監督檢查和法律責任內容的規範。

據美國海事分析與諮詢公司預測，在未來十年，亞太國家和地區在海事防衛方面的採購金額預計達一千零八十億美元，將超越美國和歐洲，成為全球投入最多資金購買或建造艦艇的區域，僅現在就有九個國家和地區正在同步實施十八個潛艇建造項目，涉及八十三艘潛艇，估計耗資二百九十億美元。如今，原本相當平靜的東南亞、東北亞水下世界變得喧鬧嘈雜而漸漸呈現「隱性殺機」。

據悉，中國沿海一萬八千公裏海岸線已全部有中國海監隊伍守護，全國海監隊伍總人數達到八千人，全部三百萬平方公里管轄海域，也由海監隊伍實施定期維權巡航執法，以維護海洋開發利用秩序、保護海洋生態環境、維護海洋資源權益不受侵犯。據中國海監總隊常務副總隊長孫書賢介紹，中國海監目前有九架海監飛機和二百多艘執法船艇，並配備高性能、遠距離、海空目標監視系統及地面寬頻音視頻傳輸系統，具有全海域遠程海空立體實時監視取證能力。