鄭風田：省直管縣要了誰的命？

據中國政府網7月9日的消息，財政部周四發布關於推進省直接管理縣財政改革的意見稱,2012年底前,力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革,近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革範圍。



  省直管縣在今年初成為縣域發展最大的熱點，也是中央要增強縣域經濟發展活力的重要手段之一。據統計截止到目前，全國已有20多個省級單位、區域，全面或者部分地實行了省直管縣，其中也包括一些大的有一百多個縣的省份。財政是政府機構運轉的血液，對財政制度調整，是省直管縣最重要的措施之一，通過調整目前的財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，從而使一直困難重重的鄉鎮財政能夠有所改進。



去年十七屆三中全會的重大問題決策以及今年的一號文件，都提到了省直管縣的部下，使省直管縣引來了不少人的歡呼，更有些人上綱上線，對省直管縣大唱讚歌。把省直管縣神化，以為一「直」就靈。其實這是很大的誤讀，如果盲目迷信省直管縣，搞一刀切，帶來的危害會更大。原來的市管縣存在不少問題，但現在的一刀切搞起了省直管縣，問題則會更大。具體來講省直管縣有三大弊端：



一刀切搞的省直管縣，將抽空我國中等城市發展成長的血液，嚴重阻礙我國的城市化進程。中等城市不興，我國集聚經濟難建，規模經濟難成，這將阻礙我國區域經濟中心的形成壯大。



去年到河北一個地級市調研，與不少政府部門座談，感觸很深。我國目前不少地級市的政府部門目前已被虛置，要錢沒錢，要物沒物。他們戲稱自己是二傳手，很難通過區域協調來統籌資源做大做強區域經濟。縣級機構的實權是大大地增強了，但實際上這麼做卻產生了另外一個大問題：那就是區域經濟中心該如何形成？目前我國四大直轄市以及省會城市或者副省級市已成為區域經濟的龍頭，對經濟的發展帶動作用明顯。但大部分的農村發展需要形成數量眾多的區域增長中心才能帶動更多的地區發展。



遺憾的是，目前我國省級以下的地級市除了部分發達地區外，大部分的地級市，尤其是中西部地區的地級市很難成為區域增長極，導致目前的小牛拉大車，難以帶動縣域經濟的增長。但通過過去十多年的市管縣帶動，已慢慢形成一些有一定帶動作用的地級市。而目前一刀切的省直管縣將會大大延誤這種區域經濟發展中心的形成。從經濟發展的規模來講，區域經濟增加值又遠較分散的經濟重要得多。通過區域經濟增長中心，集聚大量的人力物力財力，一方面大量吸引剩餘勞動力，另外一方面又可以通過分工。這些都需要一定規模的城市形成。目前我國的縣域規模太小，一般的縣城十多萬人就不錯了，難以形成區域增長中心，只有地級市有可能形成。



省直管縣將延緩我國經濟規模的集中度，阻礙區域經濟的分工與合作。

相比於日韓等東亞近鄰國家，目前我國的經濟的集中度遠遠不夠。韓國四千多萬人，有一半集中在首都首爾及周邊，而日本東京灣也集中了日本很大一部分人口。我國雖然也形成珠三角城市群、長三角城市群、京津唐城市群，但相比於日韓來講，我國區域這幾個城市群的集中度與規模效應還太低，遠無法與首爾區及東京區相比，還有很大的潛力可挖。



有專家建言，從土地利用效率及經濟發展角度，我國應該形成20個5千萬左右的超級巨型城市，這樣可以解決十億人口的城市化問題。超級城市可以通過高密度的集聚，產生巨大的規模效應，也可以高效率地利用土地，形成產業發展中心。遺憾的是，目前我國只有三個區域有可能形成這樣有一定規模及幅度的區域：珠三解、長三角與京津唐，其他地區基本上都還是比較分散，基礎設施建設分散，難以形成城市群。



目前我國四個直轄市，除了重慶特殊一些，京、滬、津都是上千萬的城市，規模還應該可以再增加一倍，因為這些城市已形成完備的基礎設施，通過擴大一倍可以形成更好的擴散效應。而省會城市，除了個別的外，一般市區人口3百到5百萬還不太多。我國還應該大力發展一大批市區人口在2百萬左右的地級市。但目前能夠達到這個條件的地級市還太少。只有市區規模達到百萬人以上，才能有一定的輻射帶動作用。原來通過市管縣，估計再過十年，就會有一批中等城市成長起來。但目前這個省直管縣人為地阻斷了這個進程。



省直管縣助長了撤胡椒面的發展思路，難振我國產業分工與城市帶動鄉村的發展。

目前的省直管縣立意是想打造強縣，想法很好，但很難實現。主要原因是農村很分散，要想讓主要由農村組成的縣域自然發展成為區域增長極，難。而讓縣域產生大的規模優勢與集聚優勢，更難。目前的省直管縣，阻斷了過去市管縣的人力、物力、財力向地級市流動的過程，這樣下去，區域增長極就只能定位於縣。而單純地靠省直管縣來打造強縣也難。主要原因是目前的縣域是我國省級以下政府部門中最有實權的政府機構，所受監管遠不夠，近年來有大事的地方，隨意執法等都發生在縣域。而實行了省直管縣，更難從財政上來監管約束縣域的隨意行為。



那些贊成省直管縣的擁派，動輒拿浙江的例子來說事，認為浙江正是實行了省直管縣，才使浙江縣域經濟活力近年來大增，其實這是一個天大的謬誤。浙江的縣域經濟之所以能夠快速發展，一方面是因為浙江的人口密度很大，區域基礎設施完整。全浙江近年來幾乎都在學習義大利，搞塊狀集群經濟，大力重視發展中小企業，民間經濟發展迅速，這才是浙江縣域發展的主因。跟省直管縣不能說沒有關係，但如果把浙江的發展功勞都歸到省直管，那顯然是太牽強了。更有些人教條地認為，浙江的經濟近年很有起色，是因為他們搞了省直管縣，所以其他省也應該搞省直管縣，這樣經濟也就可以發展起來了。如果這樣一刀切地模仿下去，幾年之後又要傷筋動骨地進行大的調整。



所以還是要實事求是，因地制宜為發展的上策。

（評論者鄭風田為中國人民大學教授）

不論誰管縣都是要了農民的命。計劃經濟拚命索取農民糧食卻不給相應回報。現在拚命索取農民土地卻不給相應回報。

無非是權力和利益的再分配罷了。說不準哪天還會管到鎮、管到村。