城管註定「背罵名」？ 困局凸顯城市化進程艱難

2009年07月02日 16:29 中國新聞社

　　6月14日晚，深圳街頭再次上演了因城管隊員驅逐小販而引發的流血事件。

　　當晚9時左右，深圳市龍崗區布吉街道幾名執法隊員在深惠路榮超花園公交站台驅逐小商販時遭到抵抗，執法隊員李國強被一把水果刀捅傷大腿，另外兩名隊員不同程度受傷。

　　榮超花園公交站台附近是布吉街道執法隊的嚴管路段，平日里亂擺攤現象相當嚴重，綿延幾十米的攤點甚至占據了公交站台，導致大巴車無法進站，等車的居民只能站在馬路中間，城管執法隊沒少接到投訴。

　　案發前，兩名執法隊員像往常一樣前來執法，大部分小商販見到城管隊員後立刻散去，而以一個黃頭發年輕人為首的一群小商販則態度強硬。李國強和同事接到值班電話趕來支援時，兩名執法隊員正遭到一群小商販圍毆，他們趕忙下車制止，隨即遭到毆打。

　　「一個矮個子從我背後追過來，抓住我衣服，一刀就刺中了我左大腿的後面，一條腿立刻沒知覺了」，躺在病床上的李國強回憶道。

　　這是近3個月來深圳第3起發生在城管與小販之間的流血事件。4月26日，深圳寶安區新安街道辦的城管隊員練士滔勸阻一對小商販夫妻停止亂擺賣行為時被男販刺中胸部。當月8日，福田區園嶺街道執法隊員位發興在查處佔道經營行為時與兩個賣麻辣燙的小販發生衝突，隨後在吃飯的餐廳內被尾隨而至的小販刀捅死。

　　 城管負責的都是難啃的骨頭

　　幾乎所有接受記者採訪的城管隊員都表示，城管難幹，不管吧，居民會投訴；管吧，除了面對小商販的反抗，還要承受社會輿論的指責，這就好比老鼠鑽風箱，兩頭受氣。

　　作為全國第一個設立行政執法機構並與城市管理機構合署辦公的城市，深圳曾是我國城市管理綜合執法的試驗區。2006年,深圳市政府下發了《關於全面推進街道綜合執法工作的決定》。照此決定，以前分散在城管、工商、衛生、環保、文化等多個政府職能部門的21項行政執法權統一集中到最基層的街道綜合執法隊。市、區兩級城管部門的主要職能是監督。

　　「執法隊員現在管的，差不多就是其他職能部門不願意管、也不好管的事情」，寶安區的一位街道執法隊的負責人說，比如，整治黑網吧本應由文化監管部門負責、取締黑診所由衛生部門負責、查處生豬私宰應由食品安全部門負責、拆除違建則應由建設部門負責──這些城市管理中最難啃的骨頭，現在統統都交給了城管，由此引發的各類社會矛盾也就集中在城管身上。

　　街道執法隊執法權限看似很廣泛，但實際擁有的執法手段卻有限。深圳市城市管理科學研究所所長胡振華分析道，城管執法的對象往往都是自然人，也包括街頭小販，除了驅趕和暫扣物品外，城管執法隊員沒有任何其他手段可以達到警告和教育的效果，甚至連查驗違法者身份的權力都沒有，在城管與小販的對抗中，絕大多數的流血衝突就發生在這一環節。

　　 城管註定「背罵名」？

　　如果僅僅放在城市管理的視野中考量，城管和小販的矛盾似乎是個無法化解的死結。

　　為了謀生，小商販們只能在城市的大街小巷游蕩，這是在城市中得以生存的唯一手段。而對於城管而言，維護城市的正常秩序則是他們的職責所在，對小商販的放縱就意味著失職。

　　「城管和小販衝突的背後，凸顯的是中國城市化進程的結構性矛盾」，深圳市城市管理科學研究所所長胡振華接受中國青年報記者採訪時表示。

　　以深圳為例，從1980年設立特區以來，短短的29年時間，深圳已從一個邊陲小鎮發展成為擁有1400萬人口的大都市。1400萬人口中，目前戶籍人口只有200萬左右，到底有多少人以小商販的身份在這座城市裡謀生，恐怕是個難以統計的數字。

　　到2008年年底，我國的城市化率僅為44%，距發達國家70%的水平還有不小的差距。有經濟學家預測，未來30年，我國還將有3億左右的人口從農村轉移到城市，他們能找到的謀生機會並不多，沒有門檻的小商販就成了比較熱門的職業選擇。

　　「雖然城市化的進程是不可逆轉的，但城市的空間都是經過規劃和設計的。任何進入到城市的人都必須遵循依照城市空間的設計功能來使用它，而違法改變的結果就是影響城市大多數人的利益。這是城管存在的合法性所在，也是城管隊員和街頭小商販衝突的最直接原因」，胡振華認為，現在的城管部門恰恰處在城市化進程中各種矛盾匯聚的閘口位置，註定了要「背罵名」。

　　 城管執法如何走出困境

　　「雖然城管的職能遠遠不止於驅趕小販，治理佔道經營也不是我們最棘手的工作，但只要提起城管，絕大多數市民的腦子里就會浮現出我們在街頭追趕小商販的畫面。」聊起對自己職業形象的看法，寶安西鄉執法隊的一位城管隊員苦笑著說。

　　如果只簡單分析城管與街頭小販之間的對立，那得出的結論無疑是「雙輸」：一面是正在被妖魔化的城管形象，一面是小商販日益逼仄的生存空間。

　　「事實上，作為城市化進程中的產物，城管與小販矛盾的產生和化解都不在城管部門本身」，胡振華進一步分析道，在城市管理者還沒有做好管理城市的准備、或者不具備城市管理能力的時候，處於各種矛盾下游的城管部門為此背了「黑鍋」。

　　「輸入地政府能不能通過產業調整發展經濟來創造更多的就業機會，輸出地政府能不能為進城農民提供更多的勞動技能培訓讓他們在城市裡有可以生存的一技之長、能不能通過發展小城鎮來緩解大城市急速擴張的壓力、能不能完善社會保障體系和分配製度來給這些人提供更多的生活保障？」面對一連串的問號，胡振華的觀點是，只有把城市化進程中的種種矛盾化解在上游，城管執法才有可能最終走出目前的困境。

　　深圳大學管理學院教授馬敬仁也認為，城管的困局，其實是體制上的原因所致，對授權執法、自身並沒有強制手段的城管而言，也許只能期待法律層面的改變了。

　　目前對破解城管困局的各種討論中，有三種觀點比較流行。

　　第一種認為應該取消城管。有專家撰文認為，應該廢除城管，對街頭小商販、地攤採取開放政策，把它當作就業和商業發展的一部分，可以在商務部門下建立城市服務管理機構，實行低門檻登記制的服務管理制度。

　　胡振華對這一觀點持反對態度，他說，目前城管的問題是中國城市化進程中的必然，沒有城管，中國的城市化必然會陷入拉美、印度的城市化發展模式，也會對現有的市場經濟秩序、公共城市空間的功能以及食品安全等公共安全帶來威脅。

　　另一種觀點則認為，鑒於目前城管執法的權力真空，通過成立城管警察等方式加大城管的執法力度。深圳市政協委員、市社科院教授楊立勛就曾在政協會上提出了《關於組建深圳市城管警察的建議》的提案。在紐約、倫敦等世界先進城市，城市管理執法權統一由警察行使，警察不僅管刑事犯罪，也管亂擺賣、亂丟垃圾等行為，這似乎是一種國際慣例。

　　對這一觀點持批判意見的專家如馬敬仁則認為，在目前的狀況下，城管執法已經出現了權力濫用的苗頭。組建城管警察，有可能進一步壓縮小商販們的生存空間，加劇社會矛盾。

　　第三種觀點認為，「城市化不是要消滅小商販，城市應該是不同收入和階層的人們共同生活的地方，不可能只有白領和花園別墅」，也要在城管與小商販、城市秩序和底層民生之間，尋求一種兼顧原則。

　　在長期的對抗之後，一些地方政府也開始積極尋求既能有效維護市容市貌，又能兼顧民生的中間路線。如新修訂的《南京市市容管理條例》，就增加了「在不影響市容交通的前提下，方便群眾生活，允許各類攤點在規定地段規定時間經營」的人性化管理條款。

　　 給城市請個「保姆」

　　32歲的湖北人袁慶國是深圳寶安一家物業管理公司的保安班長，與一般的物業公司保安相比，袁慶國負責的範圍要廣得多。袁慶國所在的物業公司是近10平方公里的西鄉花園社區的保姆。

　　西鄉地處深圳西部，居住人口達110萬，其中戶籍人口只有6.8萬。隨著城市化進程的加速，2005年西鄉在一夜之間變為城市。但是，亂擺賣、亂張貼、職業乞討等「城市頑疾」卻一直積重難返，管理對象與執法人員之間「你進我退、你退我進」的貓鼠游戲接連上演。

　　面對城市管理眾多問題，西鄉人試著為城市請個「保姆」，即借鑒物業管理模式，探索一條城市管理多元化的新模式。

　　從2007年年底，該街道劃定了方圓2.07平方公里的範圍作為試點。通過購買服務，將涉及城市環境衛生、綠化整治、市政道路維護等13項城市管理職能交由一家物業公司去做，其中也包括勸離在交通要道等重要公共場所經營的小攤販和乞丐。

　　據物業公司的負責人介紹，他們是以合同約定的方式，以每平方米9.38元的價格承包了這個社區的管理工作。「我們的員工始終牢記一點，那就是我們是保姆，而不是執法者，對街頭亂擺賣的小商販，我們只能是提醒、告知和勸阻，與小販進行平等的對話和溝通。」

　　與此同時，社區保姆們還專門開設了跳蚤市場、街道市場，勸說原本在大街小巷游蕩的小商販們到這里來做生意。一年多的試點下來，過去街道執法隊要用80%的力量來維護市容市貌，如今僅用30%的執法力量就遊刃有餘。

　　深圳大學教授馬敬仁認為，在城管和小商販之間，建立一個平等的協商、溝通機制是一種明智的做法。城管的職能由此可以逐漸由「整治」過渡到「服務」，花園社區的做法，也許是破解現階段城管困局的一個有意義的探索。 （本報記者 武欣中）

很同情城管，他們很辛苦，但是總是費力不討老百姓的歡心。