反腐新法規制度建設重在約束權力

2009年06月01日10:33  瞭望

　　《瞭望》文章：反腐新法規值得期待

　　我國已進入依法反腐的重要階段，運用法律手段來鞏固反腐成果和加強廉政建設是一個重要的發展趨勢，需著眼於制度反腐的長效機制建設

　　文/《瞭望》新聞周刊記者陳澤偉袁元

　　日前，中共中央政治局召開會議，審議並通過《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》《中國共產黨巡視工作條例(試行)》《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》，同時向全黨提出要求，把學習貫徹實施這三項法規制度，作為加強反腐倡廉建設的重要政治任務。

　　《瞭望》新聞周刊了解到，此次通過的三項法規，僅是今年反腐法規建設的第一步。根據有關部門部署，今年內，將爭取起草、修訂出台16件反腐法規，前述法規即屬其中的三項。此外，還將積極做好26件反腐法規的起草修訂，擇機出台，另有8件法規的研究論證繼續穩步推進。

　　「2009年將是反腐倡廉法規建設關鍵的一年、重要的一年」，採訪中，中央黨校教授葉篤初告訴《瞭望》新聞周刊。他認為，全面規劃和部署反腐倡廉法規工作要點，是新中國建國以來和改革開放以來少見的黨和政府法規建設一攬子計劃，其涵蓋的「出台」、「草擬」、「論證」、「實施」等內容，洋洋大觀，意義重大。而科學執政、民主執政、依法執政，更是躍然紙上。「全面部署反腐倡廉法規建設，不僅對反腐倡廉影響巨大，有助於完善反腐倡廉法規體系，更顯示了我們黨在執政認識、執政經驗上的進步和成熟」。

　　制度建設重在約束權力

　　「分析有關部門對反腐倡廉法規的部署，其立法意圖非常明確，正是此次政治局會議上提出的『真正形成用制度規範從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制』」，葉篤初分析說。北京大學黨委副書記兼紀委書記王麗梅研究員也認為，「法規建設就是要加強對權力的監督和對腐敗的懲處。」

　　日前出台的三件法規，已經鮮明地體現出了這一思路。

　　「問責、巡視和廉潔從業方面的法規之所以率先推出，一個重要原因是這些法規處於廉政法規的關鍵性地位」，王麗梅分析說。

　　首先，從近年發生的一些案件、事件處理來看，問責制度已形成對幹部執政行為的嚴格約束，並在實踐中屢見成效，需要及時制度化。官員怕群眾舉報、網路公開和媒體曝光，主因是害怕事後問責。並且，問責制度是一個普遍適用的廉政工具，應用效果明顯、社會影響廣泛。從2003年至今，問責制度已成為我國建設責任政府的重要內容，有必要在實踐的基礎上，總結6年多來的經驗，進一步提升其威懾力。

　　其次，近年來處理的重大腐敗案件中，一些是在巡視過程中發現問題的，證明了巡視制度的有效性，典型如陳良宇案和杜世成案。因此，制定專門巡視條例，一方面可以破解「同級監督難」，另一方面也為巡視工作提供製度保障，克服「巡而不視」，進一步提高巡視制度有效性。

　　「此次出台的這三件法規由於法源、功能和對象的不同，所承載的使命也不相同，但均屬黨內基礎性質法規，其層位之高僅次於黨章和準則，其立法意圖正在於約束權力、規範權力，讓權力在陽光下運行」，葉篤初告訴本刊記者，這一立法意圖不僅體現在這三件法規中，也將是2009年，乃至今後很長一段時期內反腐倡廉法律法規的立法意圖。「目前即將出台、起草修訂，或正在醞釀中的多項法律法規將從不同角度對這一立法意圖加以完善，這將是長期工作」。

　　「廉政法規陸續出台，既可以總結近年來的實踐經驗成果，也可以指導規範當前的廉政工作」，王麗梅認為，這將形成一個科學有效的國家廉政法規體系。

　　現在，我國已進入依法反腐的重要階段，以制度建設、法律手段反腐倡廉是今後的反腐方向，這將避免「運動」反腐的弊端，有助於建立起反腐長效機制。

　　「三大法規出台顯示出以胡錦濤為總書記的黨中央的決心與意志。對於黨政領導幹部和國有企業領導人員中存在的腐敗現象決不手軟，毫不鬆懈」。葉篤初認為，這意味著我們在「用制度規範從政行為、按制度辦事、靠制度管人」上又邁出一大步。

　　從更為深遠的層次來看，這些法規的出台也正是鞏固黨的執政地位，提高黨的執政能力的有效手段。

　　葉篤初分析，5月22日政治局會議主題是制定反腐倡廉的有關法規，強力反腐，以進一步滿足人民願望，凝聚人心。同日政治局集體學習，內容是完善我國社會保障體系建設，「一方面為人民造福，一方面為人民除害，抑惡揚善雙手並舉，創造國內良好政治經濟形勢，是對國慶60周年最好禮物」。

　　「艱難困苦，玉汝於成」。當前迎戰金融危機，是對黨、對政府、對各級幹部和廣大黨員的嚴峻考驗。葉篤初認為，應對危機中強化嚴管官、善待民的制度建設，有利於我們嚴以治黨、寬以待民，把以人為本，統籌兼顧，全面協調可持續的科學發展觀最大程度地落實到各項工作中去。

　　立法計劃有的放矢

　　有關反腐法規工作要點中確立的立法計劃，在實際操作層面和立法步驟上也日顯成熟。

　　王麗梅分析，這一立法計劃體現了在堅決懲治腐敗的同時，更加註重治本，更加註重預防，更加註重製度建設的要求，反映了黨對反腐倡廉建設的高超駕馭能力和反腐敗鬥爭的堅定決心。

　　「從當前的立法進程來看，可以概括為『時間過半、任務過半』。」葉篤初認為，目前的進展比預期迅速得多，也成熟得多。之所以有這個判斷，是因為最急需的幾項法規都已經出台了。

　　葉篤初分析，問責制度屬於對領導幹部管理和監督原則與制度之延伸；巡視制度屬於黨內監督的充實完善，關係體制問題，具有重大意義；而國有企業領導人員廉潔從業，屬於黨內廉政準則的必要補充和具體化。就「以權尋租」而言，國有企業領導人員的危害更為驚人，而檢查的難度更大。這個法規有極大現實性、緊迫性。

　　「這三大法規正式出台，不但表示了亟需，也表示了可能」，在受訪專家看來，這樣的立法安排是「水到渠成，瓜熟蒂落」。

　　首先，這是基於對現實狀況的觀察、對人民呼聲的傾聽，迅速在制度上作出的安排。

　　例如，問責制直接作用於對領導幹部的嚴格要求、權責一致，規範他們履行職責，承擔黨和政府賦予的使命，重在解決領導幹部失職、瀆職、不作為的問題。而近些年出現的煤礦、食品、醫藥等方面的失職瀆職案件，都涉及到上級黨委、上級主管部門的責任，這些事件提出了向黨政幹部問責的要求。這一法規之所以在第一批三件法規中率先出台，就是對群眾呼聲的迅速反應。

　　此前，組織部門曾經出台關於引咎辭職的相關文件，但是級別較低。而此次出台的問責制則是僅次於黨章的重要黨內法規，必然將發揮更為明顯的效果。

　　其次，立法是根據法規試行過程中暴露出來的問題，進行合理調整。

　　葉篤初分析，例如，有關國企領導人員廉潔從業問題，此前曾有過試行規定。但在試行過程中，證明還存在漏洞，操作性也不強。此次出台的《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》便針對問題進行了調整，並且取消了「試行」，其穩定性就很強了。

　　「近年來，我國反腐倡廉建設不斷發展，取得了新的成就。這需要我們一方面總結新的實踐成果，把成功經驗和有效做法加以成文化和規範化，為鞏固廉政建設成果提供基礎；另一方面，針對新的反腐敗形勢，我們必須與時俱進，不斷創新，及時修訂舊有的廉政法規，查漏補缺，對適用的法規內容加以繼續完善，不適用的法規內容加以刪改」，王麗梅這樣說。

　　受訪專家進一步分析，在有關部門部署的年內即將出台的一系列法規里，有一些重點法值得期待。

　　王麗梅認為，結合工作實踐，年內即將出台的16件法規中，《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》修訂尤其值得關注。這個規定的實行已有十年，比較明確地規定了黨風廉政建設的主體、程序和方法，但對責任追究的規定仍顯不足，強制力不夠。「期待修訂工作能進一步完善這個規定的責任追究和懲處方式。」

　　此外，起草《設立「小金庫」違紀行為適用<中國共產黨紀律處分條例>若干問題的解釋》值得關注。小金庫問題由來已久，黨和政府近年來不斷改革財政制度和資金使用制度，嚴禁私設小金庫，但這個問題仍缺乏有效的配套措施，以致小金庫問題呈現「韭菜現象」，一個問題被解決，另一個相同的問題又出現。王麗梅告訴記者，「期待通過立法強化對『小金庫』問題的治理力度，期待在行政監察法中對教育紀檢監察部門的地位和職能予以明確，為高校、研究機構等事業單位開展行政監察工作提供依據。」

　　葉篤初也認為，《設立「小金庫」違法違紀行為政紀處分暫行規定》和《設立「小金庫」違紀行為適用＜中國共產黨紀律處分條例＞若干問題的解釋》應加快步伐。因為在各個企業改革、各地方部門調整加快的過程中，「小金庫」容易外流，最容易出問題，全面有序的治理已到時機。

　　而《關於實行農村基層黨風廉政建設責任制的規定》也是現實急需的。葉篤初認為，這一規定將有利於提高基層政府取信於民，既能規範基層幹部的權力使用，也有助於調動其積極性。「村級幹部培訓正在廣泛展開，第三批科學發展觀教育實踐活動也即將展開，這一法規的出台已迫在眉睫。」

　　提高法規預防腐敗作用

　　此外，關於公費出國、出境旅遊，近期也不斷暴露問題。儘管法規工作要點中目前沒有這方面的計劃，但是紀檢監察部門也應對此有所準備。

　　「沒有經驗，可以先試點；搞不成一整套，可以先搞臨時的幾條或權宜性的辦法。做不到的不寫，做得到的就寫到法規中去。法定了，還可以改，改得更好。『一個有生命力的黨重要的是能夠在實際生活中去尋找新的法規』。這是老祖宗們說的，也是我們黨的實際經驗」，葉篤初說。

　　王麗梅指出，將要起草修訂、擇機出台的26件法規也表現出了兩個鮮明的特點：一是這些法規抓住了當前反腐倡廉的重點領域和關鍵環節，如領導幹部親屬管理、政府採購、社會保險基金及考試工作等，有利於廉政風險管理；

　　二是這些法規重在解決紀檢監督工作本身的規範性和科學性問題，有利於規範信訪工作、案件處理、紀律處分及隊伍建設等。

　　反腐法規建設仍需加力

　　分析有關反腐法規工作要點可以看到，一系列重要法規已經出台或即將出台，但也有一些重頭法規，依然處在研究論證階段。

　　「在新的歷史條件下，經過多年以來反腐敗鬥爭的經驗積累及工作基礎，可以說是日漸形成進一步『緊逼』和『圍殲』的態勢，機不可失，時不再來」，葉篤初認為，當前反腐法規建設仍需加力。

　　還處在研究論證階段的8件法規中，最引人矚目的是《防治腐敗法》和《公職人員財產收入申報法》。

　　2004年初，十屆全國人大代表、中華全國律師協會副會長楊偉程就曾呼籲在國家的反腐敗進程中，制定專門的廉政法律。

　　此後的幾年中，制定專門反腐敗法律的呼聲越來越高。2005年1月，中央在《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中提出，要用五年的時間，建成懲治和預防腐敗體系基本框架，其中包括法律建設的工作。

　　有關專家指出，制定出台防治腐敗法，將幫助反腐綜合治理，增強反腐綜合力量，並可以組織和動員各種社會力量共同反腐。

　　但時至今日，防治腐敗法依然處在研究論證階段。中央黨校教授林喆分析，其難點在於，一是收入申報制度不成熟；二是贈與行為如何定標準比較困難；三是公務員兼第二職業，如企業顧問、協會會長等比較普遍，難於定性。這些難點都有待統一認識，共同克服。

　　與之類似，《公職人員財產收入申報法》也遲遲難以出台。中南大學公共管理系主任陳潭教授分析，這個法規「難產」的一個主要原因，是既得利益集團的反對。「從技術角度說，實現公職人員的財產收入申報並不是一個很困難的事，困難在於『人』。公職人員申報財產收入，一些黨政幹部未必願意如此。」

　　財產申報制度，是有關公職人員家庭財產申報、登記和公布的制度，被喻為「陽光法案」。作為肅貪治腐的利器，是一項重要制度安排，20世紀80年代后逐漸為世界大多數國家所採用並完善。我國曾於1995年5月25日發布過《關於黨政機關縣(處)級以上領導幹部收入申報的規定》，開始推行收入申報制度，但該規定存在缺陷，不足以全面反映情況，監督力度也不夠。

　　諸多專家早已指出，為強化對公職人員的經常性監督，預防腐敗，現行收入申報規定亟待規範化、法制化。

　　地方探索已經展開，如新疆阿勒泰財產申報、公開的探索，被社會各界稱為「破冰之舉」。但這畢竟只是個別探索，專家指出，對公職人員的財產監督，仍有待於盡快制定和頒布《公職人員財產申報法》，對公職人員財產申報的內容種類、方式程序、受理的組織機構、信息核查、申報監督、違法後果處理等事宜作出嚴密規定，以使公職人員財產申報事宜有權威性的法律依據。

　　「在上述法規的研究論證、起草出台過程中，有幾個原則需要把握好」，葉篤初提醒說，一是服務大局，從黨的建設的全局出發提出解決問題的方案；二是同國家法律、法規銜接，保持一致性，黨內法律法規要和憲法法律相一致；三是考慮人民的承受力、黨自身的承受力，在黨內立法執法守法上，將眼前與長遠結合起來。

　　「如果問我有什麼新的期待？我認為，隨著問責制的公布，財產公開制已經不遠了，而罷免領導辦法必將接踵而至」，葉篤初最後這樣告訴本刊記者。□

反腐新法規制度建設重在約束權力,就是因為賦予了官員權力，他才有機會貪污腐敗。

反腐新法規制度建設重在約束權力,就是因為賦予了官員權力，他才有機會貪污腐敗。
大臉貓皮皮 發表於 2009-6-3 08:45

所以才下緊箍咒。