蔡定劍：公共決策中不能濫用民主

2009年04月07日 08:17南方報業網

北京市有關部門在大家休假的時候而且是在傍晚時分突然發布繼續對汽車限行一年的規定,使這一奧運期間的臨時交通管制措施變成了一項長期制度。儘管此前有官員放風,學者論證,還有評估報告和民意調查為證,但由於缺乏基本法律常識和民主知識,這些論證都不能擺脫強制限行的合法性質疑。給政府做出限行決策的依據是:第一,有評估報告表明,限行減少了交通堵塞和減輕了環境污染；第二,有民意調查機構宣布,八成被訪者支持繼續限行。

這兩個東西能不能作為政府做出限行規定的依據呢?政府要做一個決策,首先要弄清楚你所決策事項的性質是什麼。學者要討論一個公共問題,首先要弄清楚你發表的那通高論的「理」是什麼。沒有搞清楚事項的性質就決策是亂彈琴,沒有明白事理就高談闊論是瞎評論。

首先必須搞清楚的是,對私車長期限行是一個民法上的財產侵權問題。從民法上講,凡造成公民、法人財產利益減損的行為都是侵權行為。有不少人不明白限行怎麼是一個侵權行為呢?對不懂法律常識的人我們需要舉一點通俗的例子。如果政府可以發布一個命令,所有的車子一周必須限行1天,也可以命令所有車子每周限行3天。按照這個邏輯再進一步假設,政府也可以發布命令禁止所有的私車上路。結果是什麼呢?所有車子報廢了。這是不是侵權行為?侵權是對財產價值造成減損。禁1天和禁5天,事情的性質沒有改變,只是人們的感覺和容忍度不同。

既然是處理公民財產權的行為,就得按處理財產的方法處理。毫無疑問,現代社會公民財產權不具有神聖不可侵犯性,為了公共利益可以對財產權進行限制甚至剝奪,但必須根據法律程序,而不是民主表決。就像村民大會不可以對村民張三、李四的財產進行投票處理一樣。兩年前北京九仙橋地區有個好心的開發商用民主投票來決定是否拆遷。儘管有60%多的人同意拆遷,但開發商也沒有辦法讓這60%多的人對30%多的人進行強拆。因為根據法律程序,開發商只有與每戶拆遷者簽訂協議才可以拆遷。民主的方法不適用於處理公民個人的財產、生命、自由等基本權利。這是法治社會的基本原理。民意的多少不是決定公共利益的標準。如果修一個大廣場可能使多數人的休閑利益得到滿足,也不能證明要強拆五戶或十戶民居使居民無家可歸是符合公共利益需要的。公共利益需要根據法律標準和法律程序判斷。所以在限行的問題上,用民主搞民意調查的方法是不妥的,是政府決策使用方法不當。如果政府要完成限行,仍然可能得到多數市民的支持,因為目前城市有車族所佔人口比例還是少數(所以這樣的調查是沒有意義的)。民主不是解決所有問題的方法,民主的事情由民主解決,法制的事情要按法律程序解決。

為了公共利益的需要,政府可以對公民財產權進行合理限制。要使限制具有合法性,必須遵循法律程序。如果作為一個長期的政策就必須由立法機關根據憲法保障公民財產權的原則進行立法。如果是一個具體行政行為,就必須符合行政法上的比例原則。在限行問題上政府必須要證明有公共利益的需要:第一,限行目的正當性,現在的論證是限行給公眾利益帶來了多大的好處,減少了污染和交通擁堵；第二,這種手段與目的是相關聯的；第三,還要證明採取這種手段是達到目的所必要的,沒有其他更好的選擇。目前有關部門公布的報告沒有對上述問題提供充分的證明。北京的空氣污染與所限行汽車的排放到底有多大的關係?我們不知道那些技術指標,但有一個問題沒有得到解釋,譬如北京現在有350萬輛車,禁1/5,還有280萬輛,可能仍然比10年前多,但政府有關數據表明,現在北京的空氣比10年前好多了。為什麼汽車在增長而北京的空氣質量還是可以改善?世界上有很多大城市汽車比北京多得多,但空氣比北京好得多。這說明汽車污染僅是空氣污染的一部分,而且可能不是最主要的原因。如果不能證明限行排放是解決北京空氣污染的重要因素,那麼,解決污染和擁堵作為限行的公共利益證明條件就不符合上述行政法上的要件,限行就不具有公共利益性,或者它的益處並不大於它的弊端。從經驗來看,限行也不是解決污染和擁堵最好的選擇。事實上,不少人已提出了很多更好的解決污染和擁堵的辦法。

如果確實有證據證明限行是解決北京污染和擁堵的最好選擇,那麼限行就是合法合理的。剩下的問題就是給限行車輛補償問題。有人說減少養路費或車船使用稅不是補償嗎?不是,補償是對汽車本身價值減損的補償,而不是因少使用道路應有減免。有人說,你的車子還在,有什麼損失?不對,如果你有一座安靜的房子,政府批准一條輕軌穿過你的窗前,讓你睡不著,你的房子的價值還在嗎?你是可以在民法上得到房子價值的補償的。

在政府做出決策后,我們還要說明這個道理,是因為我們是一個講法制的社會,我們必須學會決策的民主化和法制化。由於我們的社會缺少民主和法制知識,有時在公共決策或進行公議時表現得很幼稚,民主不時地被誤用或濫用,而法制往往缺位。

(作者系中國政法大學教授)

很有道理

什麼狗屁專家？
車是私人的，但道路是公共的。
政府代表人民管理的是公共的道路。
政府如果限制私車在私人的產業上使用那是侵犯私人權利。
政府管理私車在公共的道路上行駛是政府的職責。
按他的道理，公共場所禁止大小便更侵犯人的基本權利。

立法執法都應以保護絕大多數人的利益為基礎。