基層人大代表選舉中的把關體系

作者：邱家軍    發布時間：2009-03-01   
　　

  

    我國基層人大代表的直接選舉，通過黨的政治領導和組織建構組成了一個以執政黨為核心，以人大機關、相關政治法典、選舉政治流程及技術體系、選區及選民等幾個方面為外圍組織，共同鑄造的多重政治實體參與其中的選舉組織體系。筆者作為工作人員參加了晚近華東某省一區的人大代表換屆選舉的觀察，得以親身感受這一選舉組織體系。

   

    黨在選舉中的領導地位

    中國共產黨在人大代表選舉中居於領導地位，是對代表進行把關的最重要實體，黨通過在人大內部設立黨組、黨支部，並擁有一大批黨員代表而發揮其領導和把關作用。各級人大代表選舉的一般運行邏輯是：黨委通過人大及其常委會黨組正向作用於人大主席團，由人大主席團落實代表提名並做出反向反應從而最終完成對於黨委的負責制度。

    人大代表選舉的各項工作都體現出黨的領導地位。首先，中共中央換屆選舉的決定，就是歷次人大換屆選舉的開端。其次，各級人大常委會或選舉工作委員會制定換屆選舉工作安排后，需要經過同級黨委批准，由人大常委會會議投入並下發或者由黨委直接轉發。再次，各級黨委不僅僅是對選舉組織工作的指導，還通過黨委及各部門的幹部參與選舉組織工作的實際領導。

    每進行一次換屆選舉，就得臨時設立一個自上而下的龐大行政體系。這些機構組成人員的委任，按照目前的慣例，先由黨委審批，再由人大常委會正式任命，黨委領導擔當主要負責人。為了便利選舉工作的進行，各機構往往包括一些有關部門的負責人（黨委、人大、公安、工會、婦聯、民政局、財政局等），這就是地方人大代表選舉中廣為人知的「黨委領導」，人大主辦，各方配合。」有學者指出，黨委在選舉中的角色值得研究。選舉中黨委起領導作用，但人大和黨委作用的具體界限不慎明確。目前的普遍做法是各種選舉實施方案和各級選舉機構都是先經黨委審批，再由人大通過，越到底層，黨委的主導作用就越大。實際上，就企業發展人民民主來說，即便是人大機關也並不具有充分的選舉組織權，因為人大自身並不能保證主動規避其部門利益，成立中立的選舉委員會來負責各種選舉工作，不失為一種有益的選擇。

   

    法理把關實體的設置

    我國憲法第三十四條規定實行普選制，「中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。」然而具體的選舉法規條例卻將普選權加以限制。主席有兩種限制方式：一是列舉排除少數人的參選權。比如，直接選舉方面，《全國人民代表大會常務委員會關於縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》規定，有精神病的人、反革命分子和其他依照法律被剝奪選舉權和被選舉權的人不能參與選舉。第一項規定符合國際慣例。反革命分子則是一個沒有法定原則可以參考的靈活性規定，也不符合「無罪推定」的原則。最後一項規定具體指代不明，容易在具體操作被人為地加以操控。

    二是有限開放普選權。1979年選舉法將直接選舉的範圍擴大到了縣級人大代表。而目前在世界範圍內不管國土大小，直接選舉各級代表已經形成通則。前蘇聯也早在1936年憲法就規定，無論最高蘇維埃還是地方蘇維埃，均由選民直接產生。

    另外，我國各級「一府兩院」的領導人均由間接選舉產生。而目前世界範圍內的直接選舉不光指各級代表的選舉，還包括各級政府領導人的選舉，並且後者遠比前者重要。

   

    選舉過程中的把關技術

    選民登記和候選人資格審查受影響。選民登記決定了誰可以參加投票，是整個選舉過程的一項基礎性工作。隨著選舉法經1995年修訂后規定選民資格確認后長期有效，但各地的普遍做法仍然是在每次換屆選舉前全部重新進行選民登記。這樣做，一是落實流動人口的選舉權，二是擔心部分選民登記不到位也會影響民主，三是擔心剝權人員參與投票，這可能是主要原因。因為前兩者主要是流入和流出人口，戶口部門一般有比較準確的記錄。而剝權人員不屬於戶口部門的記錄範圍。

    資格審查又分為選民資格審查和候選人資格審查。這一縣鄉人大代表的換屆選舉特別提出，要「先摸底考察候選人」，再提出代表候選人名單。

    政治分群技術對於候選人的影響。我國人大代表選舉的分群標準主要有以下幾種：一是黨派結構。目前一般要求共產黨員代表的比例在百分之6.5左右，民主黨派的比例沒有具體的要求，因為各地民主黨派的成員數量不一。據了解，民主黨派的人大代表大都是略嫌不足。一位小組負責人告訴筆者，她歷次都要派人到各單位尋找民主黨派成員，爭取安排他們當代表。

    二是性別結構。婦女代表的比例，一般要求在百分之25左右。在不少的地方，婦女代表和其他分群標準重疊在一起，比如按照黨派分群，女共產黨員應當划入共產黨員範圍，但是在統計婦女代表的比例時，都記入婦女代表之內。

    三是工農分群。選舉法規定，縣級人民地區大會代表的名額，按照農村每一代表所代表的人口數四倍於鄉鎮每一代表所代表的人口數的原則分配。

    政治分群的標準還有許多，在提出代表候選人時，根據需要，可以先「預製」出代表候選人的身份，再去找代表候選人，目前這種情況比比皆是。可以說，分群標準越多，就越容易模糊選民與代表之間的直接授權與代議民主關係。

    單位選區制對於代表資源的掌控。選舉法對象選區按生產單位、事業單位、工作單位和居住狀況劃分。《全國人民代表大會常務委員會關於縣級以下人民代表大會直接選舉的若干規定》中又增加了按照每一選區劃分的種種方式相結合，理論上至少可以產生21種選區搭配模式。1995年第三次修改選舉法時對選區劃分又有了新的標準，即「兩個大體相等」：城鎮各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等；農村各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等。據觀察，這些不同的選區劃分標準，實際上值得許多為領導人能夠方便地控制代表紫雲並保證自己順利當選。

    公開投票對於代表候選人的確認。一般認為，舉手錶決、不採用秘密寫票的和不能祛除投票的環境壓力的選舉都沒有意義。然而，這種現象在我國不同程度地合法存在著。筆者參加的某區人大代表換屆選舉，就沒有秘密寫票間，等於公開投票。當事人不迴避選舉投票活動也屬於公開選舉。所有的活動都有可能被選舉為代表的人來組織，選舉委員會組織投票選舉自己，既領導選舉工作，又有權受理選舉中違法行為的檢舉和控告，這樣就很難保障選舉很民主。根據《選舉法》規律，在選舉委員會的工作全部完成後，這個臨時機構即行撤銷。這樣，在換屆選舉結束后，就很難追查選舉組織人的不當行為。

    非競爭性選舉設計的影響。競爭是選舉制度的應有之義，然而目前的選舉制度設計上存在一些競爭性選舉的障礙：一是選舉活動組織性強，各種實權和要害部門都參與其中，使得體制外可能出現的「非組織」的競選行為受到一定壓力而偃旗息鼓。二是強調整體利益規避部分利益有可能導致的競選。隨著選舉法規定各黨派、各人民團體的選民或代表均可以按選區或選舉單位聯合或單獨提出代表侯選人，但實際上極少出現各黨派和各人民團體單獨提名候選人的行為。三是運用陪選技術選擇代表，導致差額選舉成了形式，本質仍然是等額選舉。四是調整法條迴避競選。比如1979年的選舉法規定各黨派、團體和選民，都可以用各種形式宣傳代表侯選人，但在1982年第一次修改選舉法時將宣傳代表候選人改為在小組會議上介紹代表候選人。2004年選舉法修正後，增加了選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面、回答選民的問題等內容。可見，選舉法的修改與調整帶有規避候選人競選的傾向。由於選舉法沒有競選的制度規定，所以在選舉活動中候選人競選也盡量被規避。



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