鄭永年：中國改革路線之變

編者按：
　　鄭永年，浙江人，普林斯頓大學政治學博士，英國諾丁漢大學中國政治研究所所長,《中國》季刊主編,著有《中國人的民族主義》、《全球化與中國政府轉型》等。在本刊專訪中，鄭永年教授著重闡述了2007年改革模式的變化。在他看來，中國需要確立面向國際社會的改革「話語」。這一改革話語的變化正在慢慢成型，目前已經包括人本社會主義、民生經濟、社會民主、社會賦權、選擇集權、社會改革、服務型政府等諸多豐富的內容。

　　十七大是個新起點

　　《南風窗》：2007年中國最重要的政治事件莫過於執政黨的十七大。中國政治體制改革向來是外界關注的焦點，無論十七大召開前後，輿論紛紛將其視為解讀重點。在您看來，如果將十七大視為新起點，它提供了什麼樣的答案？預示了什麼樣的方向？

　　鄭永年：政治體制歷來是人們關切的焦點。上世紀80年代，鄧小平等主政時也把政治改革提到很高的議程。當時認為沒有政治改革，經濟改革就很難深入；沒有政治改革，經濟改革的成果也很難保證。當時的政治改革有兩個重要點。一是要以政治改革來推動經濟改革；二是要以政治改革來保證改革成果，這裡的政治改革指的是制度化。從這個角度就很容易理解為什麼中國領導人這麼強調法制化建設。1989年以來，中國領導人也在一直強調政治改革。

　　90年代政府的重點在經濟改革。儘管中國取得了很大的經濟成就，但是代價也是很大的，包括環境惡化、收入差異過大、社會道德衰落和官員腐敗等等。這樣的情況如果不能得到根本性的改變，那麼不僅中國的經濟發展會變得不可持續，社會穩定也會成為很大的問題。當然，這些也導致國際社會對中國發展的「不確定性」表現出很大的擔憂，因而中國也面臨著巨大的國際壓力。

　　從這個角度來看，十七大就有分水嶺的意義。分水嶺並不是說十七大所提倡的改革和以往沒有任何關係，而是說十七大確定了新的改革模式，這個模式和以往的模式不同，但目標是一樣的。中共十六大正式提出建設小康社會，十七大提建設全面小康社會。這是個繼續。但是十七大還提和諧社會。這是個轉變點。小康社會必須通過繼續的經濟改革來取得，沒有繼續的發展，總體社會發展水平就會停滯不前，說不定還會退回到貧窮社會主義。所以十七大提發展還是第一要務。

　　但是過去的發展證明，發展並不一定能夠解決問題，反而會深化甚至惡化問題。關鍵在於是什麼樣的發展。十七大試圖回答這個問題。一種能夠可持續的發展，其核心必須是和諧社會。發展本身並不是目標，而是手段，是達到社會和諧的手段。和諧表現在各個方面，但從社會層面來說，和諧意味著社會公平和正義。在這方面，十七大有很好的論述。

　　社會公平和正義提到這麼高的程度，在改革開放以來還是第一次。從前強調經濟改革的目標是效率，公平居於次要地位，並且似乎經濟改革和社會公平是兩個不同的、可以加以分開的過程。就是說市場管效率，政府管公平。這種認識顯然並不確切。多年來，我一直在思考一個問題，中國政府為了解決收入差異過大的問題已經作了那麼多的努力，但為什麼效果並不理想？很多年來，政府的稅收增加是世界上最快的，政府的政策也是向社會弱勢群體傾斜的。照理說，收入差異就應當減小。但事實上並不是這樣。收入差異實際上隨著政府稅收的增加而增加。這種情況很難用現代西方經濟理論來解釋。但馬克思主義經濟學則可以對這種情況給以很好的解釋。原因很簡單，那就是中國的一次分配出了嚴重問題。如果一次分配出了問題，那麼政府所從事的二次分配再怎麼努力也會無濟於事。所以，要糾正社會不公平的情況，就要從一次分配入手，就是說要從經濟結構層面入手。如果沒有一個能夠實現民生經濟的結構，那麼民生經濟就很難實現。十七大從理論上糾正了這個錯誤認識，強調追求效率的過程本身就應當兼顧公平。這個理論論述對今後的改革會有很重大的指導意義。

　　十七大更為重要的意義在於把建設和諧社會和政治改革聯繫起來。這次黨代會把政治改革尤其是民主政治提高到非常高的程度。這不是因為胡錦濤的政治報告使用民主一詞達60多次，而是因為政治報告不僅把民主政治置於政治改革的核心，更是因為找到了一條我本人認為是切實可行的改革道路。

　　我以為，十七大報告中所提到的民主可以概括為三種形式，即黨內民主、人民民主和憲政民主。其中報告明確提黨內民主和人民民主，而憲政民主則表達於報告對法治和法律至高無上性的強調。黨內民主對黨內來說是一種結合了自上而下和自下而上的權力產生和行使方式。人民民主有多種形式，主要強調的是自下而上的政治參與，因此人民民主也可以稱為社會民主。而無論是黨內民主還是社會民主，或者是黨內民主和社會民主之間的互動，都必須在一個法治和法律的構架中，這就是憲政民主的內容。無論是執政黨本身還是其他社會行動者，都必須在憲政的構架內行使自身的權利和權力。

　　這個民主政治論述主要是回答了中國要實行什麼樣的民主、怎樣才能實現民主的問題。

　　實際上的行為聯邦制

　　《南風窗》：不過， 海內外期望中國政治改革迅速走向西方選舉民主的人們，顯然沒有得到滿意的答案，而且，執政黨也已一再表示，中國不會照搬西方的民主方式。

　　鄭永年：在海內外，人們一般簡單地把民主政治理解為自上而下的選舉和多黨制。這只是對西方民主政治的一種簡單概括，是對發展結果的概括，而不是對民主發展過程的總結，更不能說明民主發展的多種途徑和民主政治的多樣性的可能性。自上而下的選舉是社會民主的重要一部分，但不是民主政治的全部。從世界範圍來看，任何有效的民主政治必須建立在有效的現代國家制度之上。我曾經論述過，以民主政治為界，現代國家制度的建設可以分為三類。第一類制度必須在民主化發生之前建立，一旦民主政治發生，這類制度就很難得到建立或者根本沒有機會得到建立。第二類制度在民主政治發生前建立，但在民主化之後會發生變化。第三類制度則必須發生在民主化之後。第一類制度是現代國家的基本制度。任何國家，如果沒有這些制度，就不能稱之為現代國家，包括國防、外交、法律、稅收、財政、金融、中央地方關係、醫療保險、社會福利、教育等等。在發達民主國家，這些基本制度都是在民主制度發生之前建立，其中的有些制度在民主化之後發生了很大的變化。在後發展中國家，要建立有效的制度並不容易。一些國家民主化已經發生多年，但這些基本現代國家制度仍未建立。一個國家可以是民主的，但未必能夠強大起來。如果有了這些基本國家制度，民主經常是個整合因素，但如果沒有這些制度，民主經常成為分化力量。而第三類制度如民主選舉等必須在民主化發生之後才會有很大的發展。但即使是這類制度，如果民主化之前並不存在一定的制度和規則，民主化很可能就是一個混亂的過程。

　　中國強調黨內民主不僅僅是要強化黨的能力，而且更重要的是要強調黨及其政府在建立現代國家制度過程中的作用。較之先民主國家，中國面臨更加大的壓力，就是要進行現代國家制度建設的同時進行民主化。這是兩個互相重合和相互矛盾的過程。怎麼辦？這就需要黨內民主和社會民主結合起來來考量國家的整體政治發展過程。

　　《南風窗》：您認為，中國當前最迫切的政治改革在於基本國家制度建設，而中央和地方關係制度的建設恰恰是中國基本國家制度建設的關鍵。中國中央和地方關係從歷史上沿襲下來有什麼樣的特殊性？在今天中國國情較為複雜的狀況下，中央應如何把握「收權」與「放權」之間的藝術，又如何有「選擇集權」呢？

　　鄭永年：中國傳統國家數千年的歷史從來就沒有解決好中央地方關係。皇帝是統而不治，中央權力到達不了地方。中華人民共和國成立以後，中央權力第一次達到各個角落。但中央權力從理論上說巨大無比，但到了地方可能無影無蹤。因為地方的差異性，中央政府所發動的任何改革，不管其多麼合理，也很難在每一個地方得到實施。我認為，中國的中央地方關係從理論上說是單一制中央集權國家，但實際上是行為聯邦制。中國各個省份的實際權力要比任何聯邦制下的州政府大得多。就是說，中國的權力一直處於一個分權狀態。中央政府擁有名義上的權力，而地方享受實際權力。正是因為權力的分散狀態，就要求單一制國家來維持國家的統一。

　　上世紀80年代講得最多的就是分權與集權之間的矛盾，就是說一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就放的惡性循環。現在好長時間不談論這個問題了。但這個問題實際上繼續存在，並且越來越嚴重。要解決中央地方關係問題，有選擇性集權變得不可避免。鄧小平南巡之後，中國發生了激進的分權運動，結果導致宏觀經濟調控問題。朱鎔基在經濟方面實行有選擇集權，實行分稅制、中央銀行制度改革等。但在政治方面，除了加強黨管幹部制度之外，並沒有發生有選擇集權。最近這幾年來，為了加強宏觀調控，各方面的集權運動又在發生。

　　要跳出集權與分權之間的惡性循環、建設有效的中央地方關係，就必須繼續在經濟上深化和改革有選擇集權的基礎上，在政治和法律制度上也進行有選擇性集權。國土範圍、多民族國家、地方差異等因素表明中央政府必須具有足夠的權力。國防、外交、暴力、涉及整體國家的法律、整體經濟調控等權力必須集中到中央來。對這些權力，中央政府要不惜一切代價加以維持。但是不能僅僅把地方政府視為中央的派出機構。地方政府也是政府，必須具有自治的空間。也就是說，地方政府也必須擁有足夠的政治和法律權力來對地方進行有效的管治。凡是涉及地方事務的領域，中央政府要把權力下放給地方。在一些領域，如果中央出政策，地方出錢，事情就不會辦得好。這些領域的權力還是下放給地方為好。現在的局面是，那些有利可圖的領域，中央的官僚機構就想出各種辦法來集權，但對那些對國家非常重要但要花錢的領域，中央官僚機構就沒有動力來集權，千方百計地要把這些領域推給地方。與地方爭利是中央地方矛盾的一大根源。

　　社會民主實際上是有利於中央權力的

　　《南風窗》：那麼，面對「中央權力弱化」、地方腐敗日重的局面，您認為中國政府最緊迫的制度創新應落在何處？今天中國的面目不是很清晰，這也反映在知識階層的訴求，就這個問題而言，一方面，中央集權的呼聲很高，另一方面，要求中央進一步放權的聲音也不絕於耳。最近，一些知識分子及民主黨派人士諫言政府推行縣域自治以作為中國政治改革的突破口。您對於這種主張有何看法？

　　鄭永年：有些人把分權理解成為地方自治。地方自治在很多國家都有實踐。但不能對地方自治作過於機械的理解。在現代社會，任何現代國家都是中央集權國家。但中央集權並不是說自治就不可能了。例如日本搞自治，但自治並不是說，不要中央權力了，地方可以成為獨立王國了。地方自治只是有選擇的領域。在一些地方，中央政府的權力和服務一通到底。在歐美的很多國家也是這樣。中國人對地方自治從來就有片面的理解。地方自治可以學，但是必須先考察地方自治到底在實踐上怎樣？更重要的是，地方自治必須以民主政治作為保障，否則就會演變成地方專制，地方城堡國家。

　　權力下放給了地方，地方就會腐敗。怎麼辦？這就要求權力在下放給地方的同時，也必須下放給社會。沒有社會的被賦權，地方的腐敗就會變得不可遏制。在中國，現在反腐敗主要依靠中央政府，沒有自下而上的動力，也沒有來自社會的外在制約。來自中央政府的制約也是一種內部制約。沒有來自外部社會的制約，內部制約就會無效。這些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度遠比地方政府大。其中很重要的一個原因就是地方政府直面老百姓。老百姓對地方的腐敗有太多的不滿。要解決這個問題，上面所談到的社會民主就變得非常重要。社會民主就會給地方政府造成有效的壓力，增加地方政府的透明度，使得地方政府對其下轄的人民負責。很顯然，在這個意義上，社會民主實際上是有利於中央權力的。

　　對社會賦權的重要性，有關方面並不是沒有認識。但很多人總是恐懼於社會權力。這是因為人們總是把社會權力和政府權力對立起來，好像兩者是一對矛盾。其實並不然。唐朝的柳宗元就明確看到了人民的權力可以是皇帝權力的基礎。在今天更是這樣。如果中央政府要對地方有權力和權威，就必須把自己的權力基於社會權力之上。也有一些人擔心，社會權力的增加會導致社會的失序。但這裡我們強調的是社會的制度化權力，是基於憲政之上的社會權力。

　　社會權力不僅僅是指社會參與政治的權力，也是社會參與經濟生活的權力。例如，社會權力必須替代各級地方政府的經濟壟斷。現在各級政府都在搞壟斷。壟斷在中央層面還說得過去，因為一些經濟部門具有戰略重要性。但越到下面，壟斷就越變樣。到了地方，壟斷僅僅意味著政府與民爭利。哪裡有利可圖，哪裡就有政府壟斷。必須下大決心改革中央壟斷和解散地方壟斷。中央壟斷領域即使必要，也越少越好。可以把一些領域下放給社會，建立類似於西方發達社會的政府─社會夥伴關係。而地方的壟斷就必須全面下放給社會。只有這樣做，中國才能夠營造一個有利於中小企業發展的經濟環境。中小企業是民生經濟的基礎，是解決收入差異的最有效的經濟手段。

　　社會改革正式成為頭等議程

　　《南風窗》：改革初期中國政府將「經濟改革」視為核心任務，而新階段則逐漸將改革的重心移到「社會改革」，您認為社會改革的核心是什麼？中國改革重心的轉移是否決定了政府職能勢必發生轉換？社會改革又將帶給政治改革什麼樣的機遇和挑戰？

　　鄭永年：我把中國的總體改革分為經濟改革、社會改革和政治改革三個方面，並不是說這三者是可以分開獨立的。在中國政治環境中，很難把這些方面完全分開來。但是在不同的階段，只有一種改革才能成為主體改革。

　　十七大儘管強調發展仍然是第一要務，但隨著和諧社會概念的確立，標誌著社會改革正式成為頭等議程。社會改革一方面要糾正從前的經濟發展模式，使得經濟發展變得更具有可持續性，因此是深化經濟改革。另一方面，社會改革也要為將來的主體政治改革創造條件。任何一個有效的民主政治必須具備有效的社會政治基礎設施。這個設施是通過社會改革來實現的。

　　如果說在經濟改革階段，政府的權力主要建立在推動經濟發展從而提高人們生活水平的基礎上，那麼在社會改革階段，這個權力基礎轉移到主要向社會提供政府服務。就是說發展型政府轉型到服務型政府。實際上，隨著政府公司化所帶來的種種弊端和社會衝突的增加，服務型政府的社會訴求已經凸現。

　　但從發展型政府向服務型政府轉型並非容易。這需要觀念上的解放。服務型政府並不是說政府可以完全從經濟領域撤出，而是說政府要轉換其經濟角色。要政府完全從經濟領域撤出並不現實，就是說完全的政企分開仍然是個理想。但是政府必須以市場經濟為基礎來處理其與企業的關係。

　　同時更為重要的是，政府不能繼續把自己視為是公司或者企業，一些重要的服務領域必須由各級政府負擔起來，或者與社會共同負擔，例如醫療衛生、社會保障和教育等等。在經濟改革為主體的階段，政府從這些領域撤出，結果導致無窮的問題。如果在這些領域，政府不能提供有效服務，那麼，政府的權力基礎就會受到很大的弱化。這裡應當強調的是，服務型政府表明政府必須負責提供服務，但並不是說，政府必須親自提供服務。政府也可以和社會甚至企業結成夥伴來提供。在這些方面，有很多的外國經驗可供借鑒。

　　再者，社會的改革也意味著基本國家制度的建設。我在前面說過，這些方面的基本國家制度非常重要。如果中國不能建立這些可以提供現代國家服務的制度，那麼就很難成為一個現代國家。很自然，無論是向服務型政府轉型還是建立現代社會制度，都必須通過政治改革來進行。但這裡的政治改革顯然並不是指選舉政治。選舉政治是建立不起這些制度的。這些制度的建成往往是通過自下而上的壓力和自上而下的制度創新。

　　社會改革的成功不僅可以為下一步主體政治改革提供基礎，而且也是一種民主化的動力。西方國家也經歷這樣一個過程。從早期的原始資本主義到福利資本主義或者社會主義成分的資本主義，都是通過社會改革而得到實現的。而社會改革的動力則來自社會本身。儘管中國不會原封不動重複西方經驗，但從現在的發展趨勢來看，也不可避免要走這一過程。

　　原載：南風窗