台灣農地改革的另一面:讓農民「聰明」起來

來源：南方都市報 　2008-10-26 09:44:47 　作者：　　

南方朔

　　人們在思考及談論問題時，通常都會有一個最大的盲點，那就是，把自己沒有的都說成很偉大，並因此養成將複雜問題簡單化的習性。有的把問題「泛道德化」，有的則「泛意識形態化」，或「泛開放化」、「泛制度改革化」。從單一觀點切入看問題，不能說不對，但它的片面狹隘，最後難免會出現「舊問題未解決，反而製造出更多新問題」的窘境。

　　許多人談到台灣1947至1963年間完成的土地改革，包括「三七五減租」、「公地放領」、「耕者有其田」等，台灣當年的農地改革，確實達成了小農私有土地，提高農業生產力，進而安定農村，以及讓地主階級的資本被導向到工商資本等政策目標。所有的這些，有關的報告和學術研究，都不難找到，但過去的報告和研究，卻似乎普遍都缺乏「機能性」這種觀點的解釋，意思就是說，台灣的農地改革到底是透過什麼機能的支撐，而得此成功並不至於失敗？台灣的農地改革又造成了農村及農民什麼機能性的改變？


　　無論任何社會，農民皆註定為最弱勢的一群。農民在信息流動的管道里屬於最末端，在資本及市場上也距離最遠，這種弱勢位置使得農民只得非常遲鈍而貧窮地過著生活。一旦無法生活即出售土地，讓豪強兼并，本身即流離失所，成為動亂因素，這乃是古代中國王朝反覆的主因之一。近年來南亞及拉美開始推動農民的微型金融，它的主要目的，就是要培養農民借著做小生意而學習「接近市場」的能力。而恰恰好的，台灣的農地改革整個配套，就是比這些早了半世紀的先驅試驗。台灣的農民較為聰明靈巧，他們每戶土地多半不到一公頃，但卻能把這麼小塊土地的效用極大化：農民懂得品種改良，懂得合作運銷，懂得彈性調整經營方式，到了今天，農民更會搞休閑農業，無污染有機栽培與養殖，有些甚至還有本領自創稻米、蔬菜、花果及茶葉等的品牌，以及呼朋引伴到大陸，更大面積的開創。台灣農民這種能力的培養與成長，才是農地改革里，可能比地權分配更重要的成份。如果只有土地分配，而缺乏對農民能力的培養，它所造成的激勵會很短暫。一般人說台灣農地改革，只強調分配面，而較少談能力培養的這一面。這並非以前的人無知，而是農民及窮國的「接近市場的能力」（Accessibletomarket）這種思維角度比較後期才受到人們注意。


　　因此，台灣農地改革，有關「三七五減租」、「公地放領」、「耕者有其田」這些部分乃是地權的重新分配。它的過程及完成的數據，都不難在官方文書和官方資料庫里索驥。本文所想強調的，乃是台灣如何讓農民變得聰明，如何培養農民「接近市場的能力」的這個部分。它對大陸未來的農地改革或許反而有更大的參考價值。


　　台灣在農地改革的同時，也形成了龐大的農政架構及農民組織體系。


　　在農政體繫上，除了一般行政的機構外，最特出的乃是在台美合作項目下，成立了一個「農村復興委員會」（簡稱農復會），它主要是在推動各類專門性的農林漁牧先驅示範計劃，從事新品種的推廣、經營示範、合作運銷、社區計劃等。由於農復會為最初的美援機構之一，它的觀念新、籌碼夠，推動工作自然順利。台灣的新農業大半皆源自這個機構。台灣戰後技術官僚階層躥起，農業部門的技術官僚就以農復會為大本營。而除了有先驅示範計劃的發動機關外，台灣更值得肯定的，乃是有一個龐大的研究系統———即各類品種改良的試驗所，從稻米、林業、茶葉、蔬果、棉麻、水產，這個體系奠定了農業創新的基礎。至於學院方面，除了一般農業科學的劃分外，台灣還有一種少見的所謂「農業推廣系」，它不以學術研究為主要教學目標，而是以農村新觀念和新經營方式的推廣等實用性問題為主，從深層角度而言，它其實等於一種專責教育農民的科系，各類示範計劃、新品種，透過農業推廣而深入到每個農民的家戶。


　　除了農政體系外，台灣的農民組織，即由省到縣市，再到鄉鎮的農會系統，可能更值得肯定。台灣的農民組織在清末即已存在，它是農民對抗地主的反剝削組織，日據時代另行發展出一方面從事服務，另一方面也藉此作為農民控制系統的農會體系，這個體系後來隨著形勢的變化而成為剝削及經濟統制的重要環節。而到了1949年後國民黨政府加以改制，又再強化其服務功能，當農會的服務功能能夠發揮，農民受益，自然在政治上就會效忠。過去國民黨能夠得到農民支持，農會體系扮演了極大角色。而農會中又以信用及推广部最為重要。


　　信用部是指在農村成立專屬的金融信用系統，它除了負責農民的信貸業務外，也是政府農業政策涉及補助、收購、救助業務時的專用金融通路。農會信用部使得農民有了一個相對自主而免受剝削的金融體系。


　　推广部則專責農業技術、新品種、新運銷方式等的推廣，它的經費則主要來自信用部的盈餘。農民在推广部的長期影響下，對現代化的農業經營日漸熟悉，進而成為更有主動性的新農民。


　　而除了信用、推广部門外，台灣農民組織在鼓勵農民合作上也多有開創，如輔導農民農會成立各種消費合作社（減少生活上的商業剝削）、運銷合作社（強化營運能力並防止通路商人的盤剝）、生產合作社（強化農民生產合作能力）等，這些都是使得農民個人及群體得以接近市場，甚至主動參與市場，甚至創造市場的過程。近年來，台灣民進黨執政，陳水扁為了瓦解國民黨在農村的影響力，強制并吞農會信用部，當農民組織的自主金融信用體系不存在，農會推廣以及運銷部門即不再有財源，這乃是台灣農村整體衰敗的原因，只有特別精明幹練的個別農民才得以苟存。


　　因此，今天人們談論台灣的農地改革，不宜只看地權重分配這個簡單的面向，而必須更注意它另一個支持架構。這個架構使得農民能夠與時俱進的在農地經營、產銷、品種改良等方面持續進步，他們的土地附加價值也得以持續提升，種田的農民愈來愈成為商業化的農民。當農民有了接近、參與，甚至創造市場的能力，他們就不會受到剝削，土地廢耕及被兼并的現象就不可能出現。諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞·森（AmartyaK·Sen）曾指出，經濟的發展必須是個「可持續分享的結構」，印度有高素質高科技的經濟部門，但更有龐大、文盲、完全無法接近市場的農民，它使得印度無法形成這種「可持續分享的結構」。如何讓農民變聰明、有能力，乃是讓這種機構形成的主因。


　　農地改革的初期，皆必然會刺激出農民的動力，但接下來，農民的能力就愈變愈重要。因此，當大陸進行農地改革時，很有必要配套形成提升農民能力的架構及措施。台灣的經歷之值得參考，這方面才是重點！


　　南方朔


　　本名王杏慶，原籍江蘇無錫，台灣著名學者、評論家，曾任台灣《中國時報》主筆，創辦《新新聞》周刊。曾被台灣《天下》雜誌評選為50年來影響台灣的200位人物之一，理由是「面對台灣這個思想貧乏的社會，他努力讀書，持續撰述，期能從自學的民間學者成為思想家。」


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　　1949年，國民黨當局撤退到台灣后，逐步施行了土地改革。台灣的土改始終沒有使用暴力機關從肉體上消滅地主，而是通過贖買政策（以債券形式），用和平的經濟方式取得了地主土地。分為三個階段：


　　三七五減租：1949年，台灣頒布《耕地三七五減租條例》，后歷經三次修訂而實施至今。該條例規定了地主收入的上限，亦即耕地的地租額不得超過主要作物正產品全年收穫總量的千分之375，原約定地租不到千分之375的，不得增加。三七五減租的施行，有效改善了台灣佃農的經濟狀況。


　　1　　公地放領：1951年，台灣頒布《台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》，簡稱「公地放領」，主要內容是把公有土地按低於市場的價格拍賣給農民。地價分10年償還，償還完畢，耕地為耕者所有，政府發給土地權證書。1948年至1958年間，共放領公地7萬多公頃，承領農戶14萬戶，約佔農戶總數的20%.


　　2　　公地放領：1951年，台灣頒布《台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》，簡稱「公地放領」，主要內容是把公有土地按低於市場的價格拍賣給農民。地價分10年償還，償還完畢，耕地為耕者所有，政府發給土地權證書。1948年至1958年間，共放領公地7萬多公頃，承領農戶14萬戶，約佔農戶總數的20%.


　　3　　耕者有其田：1953年，台灣頒布《實施耕者有其田條例台灣省施行細則》，主要內容是將地主超額的土地以債券徵購后再賣給無地或少地的農民。