秦暉：農民地權六論

之一：關於地權的真問題
     
    新農村建設更加凸顯地權爭論
     
    眾所周知，如今的新農村建設的一個核心內容就是擴大「公共品」投入，這本來是政府本著「多予少取」的原則為農民辦的好事，但我國的體制制約往往會形成「權責顛倒」，把為農民盡服務之責變成向農民行管制之權。於是一些地方在新農村建設中出現了對農民「不肯」合作的抱怨。有的提出「免征農業稅後對農民的約束機制消失了」，要求重建這種「約束」①；有的地區明確指示「要採取強制措施，確保新農村建設工作得以順利實施」②。結果在這些地方，新農村建設往往變成一場「收地拆房運動」。這使這些年來一直存在的土地制度爭論出現兩極化的趨勢：在一些人擔心「收地拆房運動」蔓延而又一次出現土地私有呼籲的同時，另一些人卻為順利進行「收地拆房」而要求改變現行承包制，在「集體」的名義下進一步弱化農民地權。 ( http://www. )
    其實，拋開各種術語遊戲，土地問題的實質是不難理解的。無論如何，我們的土地並不是無主的。它的處置權（無論叫所有權還是叫使用權）總得有人掌握著。有人說我們的農村土地不是國有制，也不是私有制，而是「集體所有制」。但正如我在《什麼是「集體所有制」》③一文中指出的：各市場經濟國家民法體系關於產權的規定中並無「集體所有制」提法。這是因為：世界上從來沒有非官非民的「集體」，如果老百姓根據結社權自由結成民間性集體，例如農會、民間合作社和股份公司，那就是私有制（西語private 本來就有「民間的」「非官方的」之意，並不僅指個人或自然人所有，企業法人與社團法人也可以成為private性質的權利主體）；而如果是身份性或強制性的官辦「集體」，例如人民公社，那就是官府所有的一種形式。 ( http://www. )
     
    不在於「公私」，而在於「官民」
     
    任何「主義」下的人類社會都要建立公共秩序，因此就有了管人的和被管的，或者說，權力主體和權力客體之別。憲政民主體制下官為民選，官權民授，官民間有委託代理關係。然而誰接受誰的委託是不同的，通過多元社會的代議政治，貧民富民各自委託「代表」形成左右分野。因此可以說這種體制下官民分野模糊而民間階級分野突出。而不同的階級對「所有制」可能有不同偏好：富民求護產，偏好於私有；貧民圖保障，偏好於「集體」。當然這只是「可能」，筆者無意把階級偏好與所有制偏好的關係簡單化、凝固化。但無論如何，那時公有私有各依民好，或左或右頗堪一爭。 ( http://www. )
    而非憲政民主國家則不存在這種委託代理關係，因此雖然過去意識形態強調傳統時代的民間貧富差別，把「官」說成只是「富民」的「代表」，但事實上既無委託，何言代理？酷吏虐民無分貧富，仁者惠民貧富皆澤。秦之商鞅有言：「國強則民弱，民強則國弱。」宋司馬光說：「天下財富止有此數，不在官，則在民。」無論真實的史料，還是折射社會現實的《水滸》等作品，都反映出那時民間貧富對立不明顯，而官民分野卻很突出。官壟斷不等於民福利，放任官不等於民自由。公有私有既不依民好，或左或右亦何堪一爭。可以說這是前憲政社會的通例。 ( http://www. )
    所以在這種傳統下，抽象地談集體、個體意義是不大的。歸根結底，掌握地權的不是老百姓（農民），就是官府（官員）。如果農民有結社權，可以自由結成「集體」，那麼土地歸農戶還是歸這種集體，並沒有原則上的區別（在國外民法中它們都算「私有」）——即便有區別，農民自己也可以做出選擇，而無須他人越俎代庖。但如果農民並無結社權，那麼土地歸農戶還是歸官辦「集體」，實際上就是土地歸農民還是歸官府之別。那麼，從有利於農民的角度講，從對農民「多予少取」的角度講，地權是歸農民（農戶或民間性集體）好，還是歸官員（官府或官辦集體）好，難道還有疑問嗎？ ( http://www. )
     
    農民的命根子，就不能交給農民？
     
    我曾經指出，以所謂「社會保障不能私有」為理由反對地權歸農，是一種顛倒權利義務的怪論，它把「國家責任不能推給個人」顛倒為「國家可以剝奪個人權利」，實在是很荒謬的。但是在權利義務概念極其混亂的當下中國，這種怪論居然被雙方接受。如今有人極力強調土地是「最後保障」，對農民非常重要，並以此作為土地不能歸農民的理由。而主張地權歸農的一些人為了反駁之，有時便說現在謀生不必種地，土地重要性下降了。我以為雙方的邏輯都是非常奇怪的。如果土地對農民很重要，他們就不能擁有它，只有可以棄如敝履的東西他們才能擁有嗎？這叫什麼話呢！難道相反的邏輯不是更合理嗎？如果土地是一般財產，有什麼理由要讓官府壟斷起來？如果土地是農民的命根子，那就更不能由著官員隨意處置了。 ( http://www. )
    現在有些人號稱是為農民講話的，可是不知為什麼他們總是把農民說得如此不堪，似乎農民根本不懂得珍惜土地，地權一交給他們，就會給喝酒賭博敗光了，只有官府才會替他們看住土地，不讓他們揮霍掉！難道這些年來人們看到的事實不是完全相反嗎？真正揮霍土地、胡圈亂占的是誰？難道是種田人？有人說農民要靠土地養老，所以不能把地權交給他們，以免他們揮霍掉了，失去「保障」。照這種邏輯，如今許多農民在種地賠本的情況下實際上是靠打工掙錢、存錢養老的（這也是我們現在以不能允許「貧民窟」為理由阻止他們移民城市，只許他們在城裡出賣青春，從而形成「農民工返鄉」的所謂「35歲現象」所帶來的必然結果）。那麼我們的官員是否也可以以「養老錢是最後保障，農民不能私有」為理由沒收農民的存款？更有甚者，自古以來（如今在很大程度上仍然如此）農民還有「養兒防老」的傳統，請問按上面的邏輯你是否要把他們的兒子也「收歸公有」呢？ ( http://www. )
     
    評「土地保障代替社會保障」
     
    顯然，如果土地確實是農民的命根子——而不是官員的命根子，農民當然比官員更懂得珍惜它。農民中有沒有得過且過不思長遠喝酒賭博揮霍土地的二流子？當然有，但肯定不多。而官員這樣揮霍的可能性肯定大大高於農民。這倒不是說官員的素質與「覺悟」就比農民低——筆者相信情況可能相反，但問題在於這兩種揮霍的性質是全然不同的：「二流子」揮霍的是自己的土地，而官員揮霍的是別人的（或曰「大家的」，反正不是自己的）土地，能指望後者比前者更珍惜嗎？以個別「二流子」可能會揮霍土地為理由剝奪全體農民的地權並把它交給不受制約的官員，能夠使農民更有「保障」，這不是奇談怪論嗎？ ( http://www. )
    當然，儘管珍惜，有時農民也會陷入困境而不得不賣地。例如在沒有社會保障的情況下為了看病救命，或者為了供孩子讀書，農民會忍痛變賣家產。這隻能說明僅有地權農民還不可能得到確實的基本保障，但這當然不能說明沒有地權或把地權交給官府，他們反而就有了這種保障。說穿了，所謂以「土地保障」代替社會保障，就是說在沒有保障的情況下，有地權的農民百般無奈還可以賣地救命，而無地權的農民只能守著不屬於他（但據說是可以「保障」他）的土地等死！難道不是這樣嗎？這些年那麼多農民「死在家裡而不是死在醫院」，沒有醫療社保當然是主要原因，但農民沒有地權，連賣地救命這無奈的出路也被堵死，不也是原因之一嗎？這些年我們的一些農民「可以賣血，不可以賣地」，賣血賣出了艾滋病，也不能賣地求醫，只能等死，這就是所謂的「保障」？ ( http://www. )
    可見所謂以「土地保障」代替社會保障、把國家的責任推給農民的說法是經不起質疑的。然而令人難以置信的是，這些情況在有些人那裡不是督促政府承擔義務建立社會保障的理由，反而是為官員濫用權力剝奪農民地權辯護的理由！據說正是因為農民可能忍痛變賣家產，所以必須剝奪他們僅有的這點權利！雖然討論學理不宜使用「道德批判」，我還是想說講這話的人良心何在？如果有了社會保障，農民怎麼會至於賣地救命、賣地讀書？如果官府不能負責給農民以保障，你不批評也就罷了，怎麼反過來要禁止農民賣地救命、賣地讀書而把他最後的路也給堵死？既想保住命又想保住土地，你以為這樣的「覺悟」必須經過理論家的管教農民才能有嗎？但在缺乏保障無法兼顧的絕境下，土地重要還是命重要，難道官員比農民更有權選擇？難道逼農民守著土地去死、去當文盲，就是所謂「雖無社會保障，但有土地保障」嗎？因為農民沒有享受保障的權利，你就要連他處置自己家產的權利也剝奪？權利義務的顛倒，可以如斯而極？ ( http://www. )
     
    地權應當歸農
     
    當然還有第三種可能，即既非二流子揮霍土地，亦非因無保障被迫賣地，而是那些不靠種地糊口的農民以土地換資金（包括抵押與買賣）。近年來主張土地私有的論者多強調這種可能，而反對者則否認這種可能。其實，今天「農村」「農民」的情況已經千差萬別，有其他可靠收入的農民「理性賣地」作為一種機會選擇，這種情況肯定存在，可爭論者只是其多少而已。而且其確實比例雖然難於估計（在不許賣地的情況下我們如何統計農民各種賣地理由的比例？論者說穿了不過都是妄猜而已），但可以肯定，隨著農村經濟水平的提升，這一比例總的趨勢是上升的。隨著新農村建設對農民社會保障的改善，這種上升會更加明顯。這種性質的土地交易屬於一般要素市場，更沒有理由搞壟斷。設計土地政策當然不能僅僅考慮這一可能。但是如果像上面所說，地權歸農在其他兩種情況下不會有害於、只會有利於農民，那麼我們為什麼不能維護這第三種可能中的農民權利呢？ ( http://www. )
    總之，在邏輯上可能的一切情況下，地權歸農都比地權歸官更有利於農民，或者說更無害於農民。當然，說地權歸農有利於農民，並不意味著地權歸農有利於一切人。實際上，指責地權歸農的唯一有事實根據（是否有道義根據另當別論）的理由，就是地權歸農可能是太有利於農民了。對此我在後面談徵地時還會討論。這裡只想指出：地權歸農之所以難於實現，很重要的一個原因就是農民弱勢，發言權太小，因而有利於他們的安排往往難以實現，而不利於他們的安排往往難於取消。 ( http://www. )
     
    之二：評「無地則反」說
     
    何謂「無地」？
     
    近來有位朋友去了幾趟印度和拉美，回來就大講「無地則反」，並以此反對地權歸農，一時還頗有聲勢。我不懷疑他的好意，但他談論問題時的邏輯混亂，實在令人費解。 ( http://www. )
    「無地則反」的「無地」是什麼意思呢？如果是指農民沒有土地所有權，即並非「自耕農」的農民都算「無地」，那麼難道中國農民是這個意義上的「有地農民」嗎？在公社化取消了「耕者有其田」后至今未恢復此種權利的中國，按這個意義豈不是所有的農民都是「無地」農民，因此早就該造反了嗎？到底是印度、拉美的農民沒有土地所有權呢，還是中國農民沒有土地所有權？如果溫先生真的在這個意義上認為「無地則反」，他應當最主張把土地交給農民所有，也就是說他應當最主張農民土地私有制才是。可是偏偏相反，溫先生堅決反對把土地交給農民，而主張官府完全控制土地，照他自己的說法，這不恰恰是把農民往「反」里逼嗎？ ( http://www. )
    當然，溫先生所謂的「無地」也許不是指農民沒有地權，而是指農民無地可種，換言之，有地可種的佃農、僱農，包括私家佃農與國家佃農都並不是這個意義上的「無地」農民。那麼他又何以把租佃制看得如此可怕，認為「三十年土地革命」才使中國農民好不容易擺脫「無地」狀態呢？在這個意義上又如何可以說印度或拉美的農民是「無地」的呢？ ( http://www. )
    第三種可能的解釋是：他所謂的「無地」既不是指沒有地權，也不是指無地可種，而是指農民不種地——換言之，種地的佃農不算這個意義上的「無地」農民，而有地不耕、棄地出走的和無地可佃的外流農民才算——溫先生重筆渲染的「貧民窟」大概就與這個意義相關。那麼這裡仍然有個問題：是農民自願不種地就會造反呢，還是農民被迫放棄種地就會造反？如果是後者，那麼是誰能迫使農民放棄種地？不就是那些大肆圈地征地的官府嗎？怎麼溫先生反倒主張把土地交由他們來控制，而不能交給農民？ ( http://www. )
    而如果是前者，即農民自願不種地就會造反——且不說此論是否武斷——那和地權歸農又有何關係？地權不歸農或者地權歸了官，農民就不想外流，就不會棄農經商、離土務工甚至變成流民？歷史與現實都證明，地權歸官的情況下不僅官府圈地驅農會促使農民外流，就是官府想以「均田制」拴住農民，因役繁賦重、人稠地寡、天災人禍，或者因比較利益、追求機會而形成的農民外流仍然是大問題。我曾指出：歷史上、包括民國時期的流民群其主體都不是無地農民，而是有地不耕、棄地出走的農民。因此農民外流與輕徭薄賦、社會保障負相關，與遷徙自由、改業機會正相關，而與地權歸農極少相關。溫先生如果要制止自願外流，他與其建議禁止農民土地私有制，不如建議實行農奴制，或者乾脆把全中國農村變成勞改農場——那樣農民就無法「自願不種地」，更無法「外流」，而城裡也就一勞永逸地不可能出現所謂「貧民窟」了！ ( http://www. )
     
    印度、拉美農民何以「無地」？
     
    溫先生拿印度、拉美做例子反對「土地私有化」。他對印度、拉美複雜的社會矛盾的簡單化解釋，乃至對印度、拉美農民「無地」的簡單化判斷，都令人難以置信。但即使退一步講，如果我們相信他的描述，據說印度、拉美都是地主土地私有制，而我們中國，如今究竟有誰主張把農民從土地上趕走、實行地主土地私有制呢？我國現今的土地私有化論者不都是主張把土地交給農民的嗎？ ( http://www. )
    當然，溫先生的意思大概是：農民私有了土地他們就會自由買賣、兩極分化、產生土地兼并而使土地集中到地主手裡了。 ( http://www. )
    但是溫先生舉印度、拉美為例能證明這一點嗎？就算那裡的動亂可以用「無地則反」來解釋（其實非常可疑），但那裡的農民何以會「無地」？難道是因為「小私有者自由買賣導致土地集中」？溫先生看來不了解印度和拉美史，傳統印度和前殖民時代的拉美原住民社會都存在著農村公社土地制度，並無小私有之說。後來英國人以強制權力劃撥公社土地而實行柴明達爾制（把土地撥給有權勢的包稅人私有）和萊脫瓦爾制（殖民當局直接把村社土地歸官而使農民成為官地佃農），形成了地權集中。而拉美的土地集中更是殖民征服過程中以暴力奪取土地形成大莊園的結果，根本與什麼「小農自由買賣」無關。 ( http://www. )
    當然，上面說的是近代歐洲流行的印度史觀，包括馬克思在內也是這樣看的④。但印度獨立后的、尤其是晚近的新研究指出：實際上傳統印度未必就是那麼個「公社世界」，那時還是有很多私有小農的。但是英國人存心把傳統印度描繪成沒有土地私有制的「公社世界」，為的就是便於奪取農民的土地！顯然，如果承認印度農民的土地私有權，而要通過「土地買賣」的方式來兼并他們，那太困難了！如果把農民的土地說成原來就是「公地」或「官地」，本來就是傳統國王（莫卧爾帝國）的，現在英國人繼承了國王的權力，那不就是英國人的了嗎？後來的柴明達爾制和萊脫瓦爾制，就是根據這種說法搞出來的⑤。換言之，後來印度農民之所以會「無地」，不是因為官府承認他們「私有」而任憑他們「自由買賣兩極分化」，恰恰相反，就是因為英國人借「公有」的名義剝奪了他們的地權！ ( http://www. )
    總之，無論按舊說法（傳統印度本來就只有公社而沒有土地私有制）還是按新說法（本來有私有制而被英國人硬說成「公有」），印度農民的「無地」都是以「公有」的名義剝奪他們的結果，而絕非「私有小農自由分化」的結果。明乎此，我們就會理解獨立后的印度人何以如此警惕官奪民產，不輕言否定民間產權。儘管從尼赫魯的「馬哈拉諾比斯社會主義」到英迪拉。甘地的民粹主義，印度的歷屆政府既不喜歡私有制也不喜歡自由市場。他們脫離「計劃經濟」而走向市場競爭的改革比我們還晚、還慢。可是他們的「左」只是表現為發展工會農會、實行「五年計劃」、重視福利、二次分配、管制貿易、平民民主等等，卻一直不搞官奪民產；他們熱衷於大量投資搞「增量國有化」，卻從未沒收民產搞「存量國有化」。就連比印共還激進的「極左派」印共（馬）執政的、贏得溫先生和我國不少左派朋友交口稱譽的西孟加拉、喀拉拉等邦，也沒有搞激進土改。溫先生明白這是為什麼嗎？ ( http://www. )
     
    耕者有其田，會導致耕者失其田？
     
    殖民統治結束后的印度和拉美的確有許多社會弊病，但溫先生暗示的「小農私有、兩極分化」卻根本是子虛烏有。在民主印度和不少拉美民主國家的土地私有制下，雖然未經激進土改、舊時的土地集中現象無法很快改變，但也並未進一步加劇集中。相反，那裡的土地在私有制下還是呈分散趨勢的。以印度為例，1954年該國土地分配的吉尼係數是0.63，1961年下降至0.59，如今大約在0.5左右。而殖民時代就盛行大莊園的墨西哥在溫先生的文章里有生動的描述，的確，該國曾經是世界上土地最集中的地方，1930年土地分配的吉尼係數高達0.96，但1960年降為0.69⑥，仍然很集中，但比過去還是相對分散了。 ( http://www. )
    當然，在沒有激進土改的情況下，這種土地分散過程很緩慢，也因此招致了主要是來自左派的批評。你可以說這種批評很有道理，但是這種批評是針對地主土地私有制的，不是針對農民土地私有制的，相反，他們這些批評者恰恰在為農民私有制而奮鬥！你怎麼能把這種批評「盜用」到中國來反對農民私有制呢？那些批評也從來沒有證明農民私有制必然會「自由分化」為「無地農民」加地主制，你怎麼能反過來說，「土地官有」比土地農有更能避免農民「無地」？ ( http://www. )
    其實溫先生也不是真不明白這個道理。就在同一篇文章中，你不是還指責民主印度過分縱容了貧民，以至由於不能圈他們的地，連高速公路也沒法建嗎？你不是還以印度這個「反面教員」為例，痛陳印度的官府和資本家與工農打交道的「交易成本太大」，而彰顯咱們的圈地運動降低「交易費用」的優越性嗎？難道你真的相信，承認農民的地權反而會有利於「兼并」？ ( http://www. )
     
    地權歸農促進了兼并，還是妨礙了兼并？
     
    進而言之，不僅印度、拉美，可以說古今中外我們沒有看到任何地方的土地集中是由初始平均的小私有者「自由買賣」導致的。相反我們看到：法國大革命后小農制度的「頑固延續」曾被許多人責怪為應該對法國資本主義現代化發展長期不如英國負責。筆者認為，這種指責固然片面，法國資本主義發展緩慢其實另有原因，但是小農在法國「頑固延續」，並沒有造成「無地則反」，卻是不爭的事實。東歐一些國家也是如此，如保加利亞，在1920年代初斯坦鮑利斯基農民聯盟政府時期經歷了比較徹底的平均地權改革，後來直到第二次世界大戰結束，這裡仍然被看作無地主的地區，戰後的共產黨政權也沒有再搞什麼土改。實際上，歷史上一些實行了「起點平等」的小農土地私有制，而此後又在憲政制度下保證了自由小農的地權不受專制權力干預的地方，雖然「平等的起點」在市場交易條件下不能永遠保持，但地權集中的程度和速度都是極為有限的，地權集中與分散的趨勢也是同時存在的。那些地方也許有其他弊病，但「土地兼并」從何談起？ ( http://www. )
    事實上，對小農私有制的批評歷來有相反的兩種：指責小農私有制促進了兼并和指責小農私有制妨礙了兼并。如果不考慮價值判斷（妨礙兼并是不是就該指責）而純就事實判斷而言，顯然是後者更有根據。我們今天的一些人堅決反對小農私有制，其實際的理由也是後者（這從其所謂國家與小農打交道要付出更大「交易成本」的理論和所謂印度對貧民難以征地的抱怨都可以看出）。從其官府本位的立場講，這種反對也不能說完全沒有道理，但是為了道德上好聽起見在表述時卻楞說反對小農私有制是為了害怕小農被兼并，這就不但在學理上既反事實又反邏輯，也不如那些明確站在兼并者的立場上反對小農私有制的「右派」論者更誠實了。 ( http://www. )
    總而言之，鐵的事實表明：在包括印度、拉美在內的絕大多數地方，也包括傳統時代的中國（我曾有專文論述），導致地權集中的主因都是不受制約的專制權力，而不是「小私有者自由買賣」。「無地則反」是否如此我們姑且不論，說「耕者有其田」就必然會導致「耕者無地」，進而造成「無地則反」，我以為這完全是無稽之談。 ( http://www. )

之三：「使用著」不等於「使用權」
     
    什麼是「使用權」？
     
    儘管如此，我也不認為提倡「土地私有制」是當務之急。因為在地權問題上，農民的許多更基本的、並無意識形態禁忌的權利，也還有待爭取呢。 ( http://www. )
    現在在中國，提倡「土地私有制」還是個禁忌。於是一些為農民呼籲地權的人便提出：應當從農民的土地使用權「30年不變」的承諾再進一步，實行所謂「永佃制」，給予農民無限期的使用權。 ( http://www. )
    這個提議的良好動機是無可懷疑的。但是我懷疑其能否實現。儘管「永佃制」顧及了土地所有權仍屬「公有」這一意識形態規定，但問題是，它的前提——農民如今已經有了30年的使用權，現在只是要繼續延長——存在嗎？ ( http://www. )
    如果農民現在「使用著」他們耕作的土地，這就表明他們擁有「使用權」嗎？我們應該知道：某人正在做某事和他「有權利」做某事並不是一回事。古代的奴隸可以奉主之命與異性結合，但這並不意味著他們有「婚姻權」，而自由人可能是獨身，但他們無疑是有「婚姻權」的。一般而言，某人有「某某權」意味著他有做某某事的自由，亦即他可以自主地做或不做某某事——如果想做則別人不應阻止，如果不想做別人也不能強制他做。例如：某人有「選舉權」意味著他可以投票也可以不投票。但如果他被指定必須投誰誰的票，即投票對於他已非權利，而是成了必須履行的義務，那麼他雖然投了票，卻不能說是擁有「選舉權」了。同樣道理，近年來人們經常提到的「生存權」也不等於生存著。例如豬生存著，但不能說它有「生存權」，因為豬只是依飼養者的意志而「生存」，如果飼養者要屠宰它，它就不能生存了。類似地，在「君要臣死臣不得不死」的專制下，臣民雖然生存著，而且有的（如寵臣寵妃寵奴之類）還生存得很滋潤，但仍然談不上他們有什麼「生存權」。 ( http://www. )
     
    佃而無權，何言「永佃」？
     
    就地權而言，自從有了農業，也就有了土地的「使用」者，但遠不是所有「使用者」都擁有「使用權」的。例如奴隸與農奴都可能使用著土地，但他們不但沒有土地所有權，而且也不能說擁有土地使用權——他們只是在主人的意志之下使用土地：主人讓他們種地，他們不能不種。而主人不叫種了，也可以隨時把地收回，奴隸或農奴是沒有權利（就是所謂使用權）拒絕的。 ( http://www. )
    那麼誰有土地使用權？自耕農和經營地主無疑對其土地擁有所有權和使用權，而出租地主擁有所有權，使用權則被有償轉讓給他人了。轉讓給誰？就是轉讓給佃農。 ( http://www. )
    換言之，同樣是在沒有所有權的情況下「使用」土地，佃農與農奴—奴隸的區別就在於前者是有土地使用權的。這個權利受到租佃契約的保護：這種契約通常規定了土地使用權的期限，以及佃農為取得此種權利所應承擔的義務（交納地租）。一般地講，在典型的租佃制（亦即排除了農奴制因素的、純粹在契約基礎上成立的自由租佃制）下，佃戶的土地使用權是有保障的，即在契約規定的佃期內，只要佃戶履行了契約規定的義務，地主就不能違約收回土地、趕走佃戶。如果要收回，只能在租契期滿之後。當然契約期限有長有短。一般認為在人多地少存在租地競爭的情況下佃農會爭取長租期，而在人少地多存在招佃競爭的情況下地主會爭取長租期。主要由於佃農的爭取，中國明清以來租契逐漸長期化，乃至出現永佃制，佃戶取得無限期土地使用權，只要履行了一定的交租義務，地主就不能「奪佃」。而佃戶可以把此種佃權再投入流通，即今所謂「土地使用權有償轉讓」。這種永佃權號稱「田面」「田皮」，而原初的所有權為「田底」「田骨」，形成所謂「一田二主」的現象。無疑，這對於維護佃農利益有著很大意義。 ( http://www. )
    事實上根據如今一些學者的研究結果，清代地權流通中佃權或曰「田面權」的流通已經漸成主流。尤其是一些經濟相對發達地區田面權的流通量遠遠大于田底權流通量。這一方面表明農民比官府更懂得珍惜土地，不到萬不得已他們是不輕易出賣「田底」的，另一方面表明當時佃權已有相當保障。如果地主可以無視佃權，任意抽回土地，誰敢購買這樣的「田面」，誰又能出售這樣的「田面」呢？而今天我們的政策不僅允許「土地使用權有償轉讓」，許多文件還要求促進這種轉讓，但是這種轉讓在許多地方仍然興不起來，這除了因為農民改業機會有限無法輕易轉讓「田面」外，恐怕另一個很重要的原因，就是如今農民的「佃權」實際上是無保障的、極不可靠的。 ( http://www. )
    顯然，永佃制的前提，是一般契約規定的佃權或使用權得到尊重。亦即無論租期長短，只要在期限內田主就不能「奪佃」。而佃戶在此期限內可以自由使用土地（例如他可以轉交他人耕作，而自己去打工經商）。應當說，能否做到這一點是區分有無「使用權」的標準，也是區分自由佃農和農奴的標準。只有承認使用權的存在，亦即把「使用者」當作佃戶、當作租佃契約的承租方而尊重其權利，而不是當作召之即來揮之即去的農奴，才有可能把這種「土地使用權」逐漸延長，以至達到「永佃」。如果不是這樣，而是反過來，地主可以隨時收回土地而佃戶卻沒有遷徙自由、非經主人特許不得離開，那麼即便他事實上長期「使用著」土地，也不是什麼永佃制。相反，如果他永遠被束縛在土地上，那倒近似於農奴制了。 ( http://www. )
     
    地權問題的癥結何在
     
    話說回來，今天我們農民對土地的使用能叫做「使用權」嗎？如果說能，那麼這種使用權的期限為何？許多人認為就是文件常說的「30年」。然而這種看法在理論上和實踐中都十分可疑。首先，現行《中華人民共和國土地管理法》第14條的說法是「土地承包經營期限為三十年」。但並未明確說農戶對其所承包的土地擁有30年使用權，而且其後還有「在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整」的說法。於是在許多地方，土地管理法的說法被解釋為「土地承包制」這個制度30年不變，亦即30年不搞集體化，至於具體讓不讓你承包某塊土地則是可變的。還有人解釋說，所謂30年不變是指30年不進行全面的土地重分，但不排除進行「適當調整」。總之，有權者要拿走你的土地，在現行法規中他完全可以「解釋」得通。 ( http://www. )
    還有些學者甚至從理論上證明：所有權是上位權，使用權是下位權，「使用權服從所有權」，所有者只要願意，就可以把使用者使用著的土地收回。這種說法實際上是根本否認了農民土地使用權的存在。但它在學理上的荒謬一望可知：所謂「上位權」「下位權」的說法不僅並無法理依據，而且從常識講，使用權固然是來源於所有權（不是所有者也未經所有者同意，使用者是無法取得使用權的），但它既經所有者同意轉讓，就成為獨立的權利，而在契約的意義上與相關權利取得了平等地位。如前所述，即使在一般認為存在著地主強勢和佃戶弱勢的傳統契約租佃制下，地主也必須依約行事，租期未滿是不能收地奪佃的。「永佃」與否只是租期是否無限之別，在租期內使用權受契約保護這一點上是一樣的。因此，那種地主可以召之即來揮之即去的「佃戶」其實不能算是佃戶，而只是農奴。確實，如果有權者可以不受租期限制、任意撕毀契約、以「所有者」的名義隨時收回土地，那實際上就不僅否認了農民的土地產權（所有權），而且否認了農民的佃權（使用權）；不僅不把農民當成獨立所有者，甚至沒把農民當成佃戶，而是把農民當成農奴了！ ( http://www. )
    而在現實生活中，農民也確實不像擁有「土地使用權」的樣子。不僅農地常常在承包期內被「調整」，農地轉為非農業用途，無論是公益性建設還是開發商的贏利項目，基本都是按「征地」（「土地徵收徵用」）的模式進行。既無需向農民購取土地所有權，也無需向農民購取土地使用權。如此看來，今天農民在維護其「佃農」權利方面尚有很長的路要走，「佃權」沒有保障，「永佃」又從何談起，更不用說爭當「自耕農」了。 ( http://www. )
    換言之，在地權問題上如今的根本癥結在於我們的許多機構權力不受制約，因而農民的權利，無論是意識形態禁忌的還是不禁忌的，紙面上許諾了的還是沒許諾的，都得不到尊重和保護。 ( http://www. )
     
    之四：官府自律能夠遏制「圈地運動」嗎？
     
    「圈地運動」與地權歸農
     
    我曾經指出，如今一些理論家和一些涉地部門官員都反對地權歸農，但理由卻截然相反：理論家說地權一歸農，農民就容易失去土地；而官員則說地權一歸農，就很難把農民從土地上趕走——也就是搞不成「圈地運動」了。有趣的是，那位鼓吹「無地則反」的朋友既號稱三農實踐家又熱衷於理論，於是兩種說法兼收而不管其矛盾。他一方面以印度為例宣稱地權歸農導致土地買賣、「無地則反」，另一方面又說由於印度的承包商和官員無法趕走貧民，導致它難以大修高速公路。我很高興他還能看到這後面一點。 ( http://www. )
    的確，要說絕對的土地私有權有弊病的話，那絕不是什麼農民自由賣地造成「土地兼并」和「無地則反」，而是相反，由於土地私有條件下農民難以被趕走，一些特殊區位的地權私有如果絕對化，確實可能影響公共設施建設與國土整治。正因為如此，如今所有發達市場經濟國家、所有承認土地私有制的國家，對土地私有權的限制還是比對其他財產私有權的限制為多，而公共干預的保留也比對其他私有財產的干預大。原則上只要通過民主法治程序真正證明是基於重大公益目的，西方政府也是可以「征地」的，亦即在以合理價格達不成購地協議時，國家為公益可以行使最終定價權，以免區位壟斷者無限要價。只是在民主法治條件下，他們行使這種權力的制約條件極為嚴格，甚至可以說很「苛刻」。因此濫用這種權力大搞「圈地運動」是不可能的。而我們這裡就是另一回事了。所以我曾說：限制農民地權如果說有理由，也必須以政治體制改革為前提。在缺少此種前提的情況下，地權歸農就應該比西方的條件下更有必要，或者說強調農民地權在中國當今條件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。 ( http://www. )
     
    「大限」能遏制圈地嗎？
     
    應該說，隨著稅費改革後土地問題的尖銳化，如今國家，也就是中央領導的確為遏制「圈地運動」做了許多努力。尤其是2004年的征地改革，號稱「土地新政」「土地革命」「8.31大限」，在限制官商勾結損害國家利益方面應當說是作用不小。這場改革改變了開發商與國家的利益分配模式，從協議「批租」制改為公開「拍賣」制，使開發商通過賄賂批地官員而拿到低價土地、給國家財政造成地價損失的可能性得以降低。然而，由於這種改革對於國家與農民的利益分配模式沒有什麼改變，尤其是國家壟斷土地「一級市場」、只許官府「征地」不許農民（甚至包括「集體」）「賣地」、更不許農民討價還價的規則沒有任何改變。我認為，這種做法不僅不能緩解而且有可能加劇「圈地運動」的弊病。為什麼這樣說？ ( http://www. )
    在過去批租制下的征地，的確容易發生明顯的「征地腐敗」：商人賄賂或有權勢的官商唆使批地官員低價批地，固然是一坑國家二坑農民，只有開發商與經手官員個人大發橫財。但是這種做法由於只是個人發財，而「公家」財政得到的好處相對而言還不算多。這不僅容易招致「反腐」打擊，而且容易在政府機構內部引起制約——那些沒沾到好處的政府同事會有監督他們的激勵。同時這種征地雖有商人和征地官員個人利益的刺激，「賣地財政激勵」相對而言還不算大。而應當實事求是地講，雖然如今官員腐敗問題十分嚴重，但還不能說完全失控，除了某些政府完全「黑社會化」的地方，腐敗官員還不能說是為所欲為。因此推動圈地的官員個人積極性與政府積極性相比，能量還是相對有限的。 ( http://www. )
    「征地改革」后就不同了：從低價征地、低價「批租」變成低價征地、高價「拍賣」后，從農民那裡得到的征地收益並未減少，但這種改革如果確實實現，征地收益將更多地收歸政府財政，而不是歸入官商私囊。「賣地財政」對政府財政的意義會更為重要。於是雖然腐敗官員個人推動圈地的積極性可能會收斂，但政府推動圈地的積極性卻會大大提高！並且這種收益歸官府而不歸個人的征地卻很難責其「腐敗」，由於政府內部財政利益均沾，來自「沒沾到好處的政府同事」的監督和制約也會大大減少。於是，以「賣地財政」為激勵而不是以批地官員個人利益為激勵的圈地、由政府整體推動而不是由個別官員推動的圈地、形式合法的而不是「腐敗」的圈地，會比以前更肆無忌憚。這絕非難以設想：「土地新政」后一年半，因征地引發的官民衝突不是減少，而是增加了，定州、南海、汕尾等過去少見的嚴重事件也接連發生！ ( http://www. )
    更何況，自1990年代的分稅制改革后，除沿海發達帶外的我國多數地區地方財政，尤其是縣及縣以下的「財政饑渴」一直在加劇，稅費改革目前緩解了農民負擔，卻在很多地方加劇了基層財政困難，而為解決困難應當進行的基層政治體制改革又難以有實質性推進，在此背景下「征地改革」又進一步突出了「賣地財政」的巨大誘惑，這幾種因素疊加后，「圈地運動」會如何發展，應當可想而知。 ( http://www. )
     
    兩年「凍結」啟示錄
     
    根本問題在於：我國現行體制主要的弊病是「官民」之間缺少委託代理機制，權責不對應、權大責小的狀態難以改變。這種機制下官員個人牟利當然是問題，但政府聚斂的問題更大。為陞官邀寵而大搞「政績工程」「形象工程」以及追求「增長」「引資」、政府圈錢「經營城市」——這些做法的嚴重危害，遠甚於官員個人貪污，而這些做法導致的「圈地運動」，更不是制止了（如果能制止的話）受賄批地就能夠遏製得了的。 ( http://www. )
    中央領導並不是沒有看到這些，「征地改革」中也對從農民那裡拿地做了不少規定，但在地權不歸農、農民只能作為被「征」者、沒有賣方權利亦無談判資格的條件下，這些規定都只是強調官府自律，強調要嚴格審批等等。 ( http://www. )
    但事實上過去並不是沒有要求官府自律，而且要求的力度有遠甚於今日者。但效果如何呢？自1992年後中國出現了失控的圈地大潮，中央從1993年就開始力圖「剎車」，在幾次強調嚴格控制不見效的情況下，朱鎔基政府痛下決心搞「一刀切」式的全面禁止圈地。1997年4月15日，中共中央、國務院下發《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號文件），宣布全面凍結非農建設佔地一年。1998年4月又發出《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於繼續凍結非農業建設項目佔用耕地的通知》（中辦發電〔1998〕2號文件），再接著凍結一年。然而就這樣連續兩年的嚴厲禁令也未能遏止圈地潮。一些地區恰恰在這兩年形成「過熱」圈地，甚至圈而不用導致這兩年「爛尾地」猛增，直到2005年還在消化這些地塊⑦。「兩年凍結」前的「八五」期間（1991~1995），中國平均每年凈減耕地440萬畝，而包括「兩年凍結」及其後數年的1996年到2003年7年間，耕地年均凈減卻驟增為1428萬畝⑧。時人驚呼：「採取『世界上最嚴格耕地保護政策』的國家卻成為世界上農地最易被『徵用』的國家」⑨。老實說，今天的「嚴格控制」不太可能比那時的「兩年凍結」更嚴厲。當年效果不過如此，今後又能怎麼樣？ ( http://www. )
    顯然，只要「地權歸官不歸農，政府圈地即圈錢」的狀況不變，要求它自己監督自己、自己「嚴格控制」自己，怎麼可能？ ( http://www. )
     
    關於「補償」問題
     
    「8.31大限」以後，土地政策調整重心似乎從「控制規模」轉向了調整「補償費」。這既是兩年來幾次低價征地引起重大事件的刺激，也體現了新近三農政策強調對農民「多予少取」的精神。 ( http://www. )
    現行《土地管理法》規定的「補償費」明顯是不讓農民分享土地增值收益的。它不僅規定不按市場價、而按耕地被征前若干年莊稼的價值來「補償」農民，而且不規定下限、只規定補償「最高不得超過」若干，明顯帶有「不怕民吃虧，只怕官不賺」的味道。如今的新精神則開始強調對商業性開發征地補償標準要考慮市場因素，這當然是個進步。 ( http://www. )
    然而圈地的性質到底屬於商業性開發還是「公益建設」，其判斷權仍是征地者說了算，農民並無發言權。即便承認是商業性開發，要考慮市場因素，這種考慮仍然由征地者單方決定，沒有地權的農民依然不能討價還價。然而既無討價還價，何來「市場」標準？ ( http://www. )
    其實在如今的體制下，只要是官員單方定價，沒有雙方合意，就容易生弊。價賤固然傷農；價貴一般農民也未必得利。如今由於眾所周知的原因低價征地當然是主要的問題。但筆者也的確聽說過這樣的事：某些城郊地區有上層「關係」的村官找門路要求「被征地」，前提當然是特殊的「高價」，這就不是權錢勾結來強征地，而是權錢勾結謀求「被征地」了。但這樣的「高價征地」，普通農民是碰不到的，高價征地款更不會給他們。總之，只要無地權的農民不是交易的一方而是被「征」的對象，那「圈地坑農」的事仍然難以避免。 ( http://www. )
     
    「垂直管理」成效分析
     
    面對地方政府「村改居」「租代征」「整化零」等變相圈地策略，中央又連續出手，2006年推出地政部門「垂直管理」，2007年出台「土地督察」制。繼「8.31大限」被稱為「土地新政」后，這些新動向又被稱為「土地改革」。 ( http://www. )
    我是贊成地政垂直化的，因為它有助於國土整治，筆者十年前就著文主張過⑩，今天仍以為早該如此。可是地政「中央集權」有利於國土整治，但是否有利於維護農民權益？至少在如今宏觀體制的約束下很值得懷疑。過去靠朝廷御史出巡來為民做主，結果御史反比地方官更腐敗，識者譏為「察弊適以滋弊」{11}，可謂明鑒。1994年財政中央集權，眾所周知的結果是惡化而不是改善了農民處境。如今鄉鎮上的「七所八站」當初都是「垂直化改革」的結果，現在卻被認為是比「四套班子」更難對付的「汲取」機器。「塊塊」可能坑農，「條條」就不會坑農或者坑農更甚？ ( http://www. )
    僅就土地問題而言，過去「村官」私賣村地侵吞地款引起村民抗議的事屢有所聞，後來批地權上收省、縣，「圈地運動」卻有增無減，反而村官為維護村社利益帶領村民抗議「省圈村地」「縣圈村地」的事成為近年來土地事件的突出現象。因為如今官民間委託代理關係雖遠不完善，畢竟基層與百姓的委託鏈條較短、而利益關聯更大。兔子雖吃窩邊草，強龍方能刮地皮，猶如歷史上鄉紳、土官雖然欺民，所謂紳權制衡皇權、土官制衡流官的機制也不是一點沒有。那麼，今天在地政方面進一步中央集權的結果，先不說千頭萬緒的涉地事務是否管得過來，即便能管，會不會又出現「朝廷圈省地、圈縣地」？要知道不僅地方政府有「經濟人」的一面，中直機構同樣如此。「部門利益」一定會比「地方利益」更親農民嗎？ ( http://www. )
    其實，工業化、城市化要用地是無可避免的事，土地政策的目的不是不佔地，從根本上講也不是為了少佔地，而是為了（1）從全局利益著[盡量提高用地效率，改善國土整治；（2）在這一過程中維護涉地各方的權益，消除或緩解社會矛盾。前一點可以寄望於「垂直化」改革，后一點只能寄望於農民權利的保障。如果說「地方利益」不能代表農民利益，那麼「部門利益」同樣不能代表。馬克思當年曾說傳統小農「不能自己代表自己」，但那個時代早已過去。如今在先進國家，農會常常比工會更活躍，我國農民也應當可以自己代表自己，去參加利益的博弈。 ( http://www. )

之五：農民反對地權歸己嗎？
     
    關於民意的思考
     
    近年來，一些反對地權歸農的論者還曾經舉出某些調查數據，說是可以證明農民反對土地私有制。另一些人則認為這種問卷設計有前提、有誘導，以此言「民意」不可信。有人還列舉另外的調查，以證明另一種「民意」。 ( http://www. )
    但我覺得首先應該想好的是：在地權問題上哪些方面應該由「民意」決定，哪些問題可以各從其便，不必由什麼統一的民意或官意來規定。在1978年那時候如果搞全國的民意調查，我想多數農民未必敢於表白主張分田單幹，是否可以因此禁止小崗人的實踐？而1985年如果搞這種調查，我想多數農民都會認同大包干，是否可以因此取締南街村的模式？ ( http://www. )
    應該說，任何社會都是價值多元的。正如南街村、華西等地農民可以不選擇承包制一樣，某個地方的農民完全可能選擇某種地權制度。我多次講過：只有命令經濟要禁止「私有制」，從來沒有市場經濟會禁止「公有制」的——後者只是禁止非自願的強制「歸公」而已。其實，在地權歸農的條件下，某些希望聯合起來的農民照樣可以聯合，不但可以聯合起來搞產前產後服務，如發達國家通常所說的合作制，就是像以色列的「基布茲」那樣的集體農莊，只要成員確實是自願結合，誰也沒有權力阻止他們。當然前提是：如果不願，誰也不能勉強你聯合，如果聯合之後又想離開，同樣不會被阻攔。 ( http://www. )
    所以一些人主張共有土地是完全正常的，問題是如果另一些人不想共有，前者應該禁止他們退出嗎？地權既然是一種權利而非義務，當然是可以放棄的，問題是如果有人不想放棄，前者應該剝奪他的權利嗎？在後一問題上應該講自由還是講民主？即便假設多數人願意放棄權利，他們就可以強迫其他少數人也必須放棄嗎？如果多數人願意聯合，他們就可以禁止另外的少數人退出嗎？ ( http://www. )
    這種問題的答案，其實是「人同此心，心同此理」，農民也許不會講什麼「權利」之類的詞語，但他們也知道「強扭的瓜不甜」。如果原來大家是單幹的，聯合起來當然應該自由，你不願意，就不該勉強你加入。 ( http://www. )
     
    地權問題上的自由與民主
     
    然而，如果原來已經「歸大堆」了，你要退出，那就涉及兩個問題：第一，你有沒有權利退出？應該有，強扭的瓜不甜嘛，這不是什麼少數服從多數的問題，應該講自由而不是講民主。 ( http://www. )
    但是第二，你要帶著什麼東西退出？這恐怕就不能任你「自由」了。大家的東西，你不能想拿走什麼就拿走什麼。當然「大家」之中你也是一分子，不能叫你一無所有凈身出戶。這就產生了一個「分家」的問題。我曾經指出：在重大的改革進程中，往往是「怎樣分家」比「是否分家」更易產生矛盾。「分家」既然涉及大夥，就不應一個人說了算，得講民主了。 ( http://www. )
    老實說，我們改革過程中的無數問題，幾乎都是這兩個規則用顛倒了造成的：「是否分家」不講自由，甜瓜也強扭成了苦瓜：「怎樣分家」不講民主，形成「掌勺者私佔大飯鍋」的大弊。 ( http://www. )
    回到土地問題上來。地權應當歸農，這是每個農民應有的權利，你不能以某些農民願意「公有」為由就禁止其他農民「私有」，不能以「多數」（即使真的是多數）農民願意棄權為由就禁止其他農民維護自己應有的權利。但是地權如何歸農則是另一個問題。這個問題本來比較簡單，因為現在畢竟不是人民公社，承包制下農民本來就是各自使用「份兒地」的，承認其對份兒地的地權不就完了，還有什麼「分家」問題嗎？原來確實如此。但現在在許多地方，它已經被人為地複雜化了。 ( http://www. )
    本來，土地的分配是各種財產分配中最容易達到公平的一種。它不像股市那樣百姓看不懂，容易被操控，被下套；也不像企業那樣涉及無形資產、隱形負擔、債權債務、評估價與變現價之差異這類算不清楚的糊塗賬。土地明擺在光天化日之下，既難於隱藏、私吞，又易於分割、分配——不僅自然形態的土地易於分割，土地權利的分割（如明清時期的「田底」「田面」）也相對簡單。歷史上的「計口授田」屢有先例。當年的激進土改，雖然在是否該剝奪地主的問題上有強烈的爭議，但在土地分配環節上沒有多少質疑。東歐對國有企業搞「一人一份」的證券私有化，引起不少爭論，但我們在「大包干」改革中「一人一份」地分配責任田，並沒有招致多少糾紛。如果當時工作做細一點，而且在分配之後就明確地權歸農，那應當是很簡單的，也不會有多少公平性方面的質疑。 ( http://www. )
     
    「現狀」離「起點」有多遠
     
    然而當時沒有這樣做——這當然有種種原因，或曰別無選擇，筆者並不想批評那時的做法，但不管怎樣，那時給人的印象是「責任田」似乎是一種臨時性的安排，以後如果不重搞集體化，好像也會不時地進行重分。因此不少地方採取的是抓鬮分地之類簡易辦法。如果重分間隔期不長，這無疑是公平的。但如果知道從此就固定不再分了，那當初農民就會考慮別的辦法。如果把不經意的抓鬮形成的分配固定下來，部分在抓鬮中吃虧的農民是有意見的。 ( http://www. )
    這種意見本來也並不難解決。然而後來不但提倡「承包」長期化，「30年不變」載入法典，而且以「增人不增地，減人不減地」等提法取消了公權力維持「份兒地平均」的責任。但是另一方面，農民的地權卻並未被認可，「上面」仍然擁有對土地進行「適當調整」的權力。不難想象，如此不以「均田」為職能的權力，如此有權無責的「調整」，往往人為擴大了地權不均。如1990年代筆者調查的一些地方，農民娶媳婦能否分地，全憑與幹部關係如何，不分給你是「增人不增地」，分給你是「適當調整」，橫豎他都有理！甚至一些地區還以「效率」為理由推行否定「公平」的強制「調整」，如在「二田制」名義下把一般農戶土地抽走，作為「經營田」讓大戶集中承包，只給前者留下「口糧田」，而對大戶則增加「提留」率以提高幹部所得。更不用說還有像著名的「蔣巷事件」那種現象，直接以權力趕走農民，圈佔大片土地來搞「農業規模經營」了。 ( http://www. )
    所有這一切加上20年非農化「圈地」造成幾千萬無地農民，使得如今中國的土地實際控制狀況已經遠離「起點平等」。正當一些人聲稱不許地權歸農是為了防止「土地兼并」的時候，我國的土地兼并實際已在地權不歸農的情況下，依靠權力槓桿以遠比「私有制」下更快的速度進行著。按照美國加州大學河濱分校格里芬等幾位學者根據中國的相關數據做的統計，1990年代初中國農戶實際使用土地分配的吉尼係數達到了0.41{12}，另一份研究更表明，1995年我國農村農戶使用土地的吉尼係數，在進行過土地重分的地區達到了0.47，沒有重分過的地區更高達0.50{13}.而據說是經過了幾千年「土地私有自由買賣」、被有些朋友渲染為「無地則反」的中國土改前狀況，以吉尼係數計，在許多地方也不過如此。其實中國歷史上即使有一定程度的土地兼并，主要也是由於政治因素造成的。這和我們現在看到的情況是一樣的。 ( http://www. )
     
    反對「30年不變」，就是反對地權歸農？
    　　
    這樣，地權歸農如何實現就比當初複雜了。如今不少人說調查表明相當比例的農民不贊成「土地私有化」，我覺得至少在上述過程發展得比較典型的地區，出現這種調查結果並不奇怪。但是這就跟國企改革的情況一樣，農民與其說是反對「私有化」，不如說是反對不公正的私有化方式。這就像改革之初，如果取消人民公社不是以平分土地的方式，而是把公社宣布為社長的私人莊園，趕走農民或令其給社長打工，你說農民能幹嗎？實際上，如今不少農民不僅不贊成固定現狀的「私有化」，而且反對「公有制」下的「30年不變」，要求進行土地重分。筆者在1997年組織對湖南農村的調查中，對「您家對土地關係未來的希望」這一問題，收集到的有效回答率為（允許多項選擇，故總計不為100％）：A.「長期維持現狀，不再重分，份地永占，不得買賣」：20%，B.「延長重分周期（20年以上）」：12%，C.「10年左右重分一次」：44%，D.「三五年重分一次」：12%，E.「再分一次以解決現有問題，然後長期維持不變」：44%，F.「恢復集體耕作」：16%，G.「可以出租，但不許買賣土地」：16%，H.「土地私有（可以買賣）」：16%，I.其他、無所謂：0.9%{14}.從這一結果看，當時當地農民只有16％贊成「土地私有」，贊成維持現狀基礎上實行「份地永占」的人也才20％，遠低於主張縮短土地重分期限的人，而贊成「恢復集體耕作」的人居然與主張私有化的人相當。初看起來的確容易得到農民並不那麼希望擁有地權的印象。但其實這是誤解。從主張「再分一次以解決現有問題，然後長期維持不變」的佔到44%之多可以看出，比率更多的農民實際上是希望在「起點公平」的條件下實現地權歸農的。儘管在9年前的當時，意識形態的思維定勢使他們更願意以「長期維持不變」、而不是以「私有」來表述這種地權，但是在此之前，他們希望優化，而不是凝固現狀，以期在起點公平的基礎上進入新的地權關係。 ( http://www. )
    可見將農民對土地分配現狀的不滿、對「三十年不變」持有異議，解釋為農民反對地權歸己，而情願更加強化的地權歸官，是完全錯誤的。但是也的確不能忽視農民對土地現狀的意見，一味強調現狀「不變」。如果在公有、私有、頻繁重分、就此固定這些簡單化的選項外增加選擇，例如「再分一次，然後穩定」，我們就能看到農民的真正意願究竟是什麼。 ( http://www. )
     
    地權改革不能久拖
     
    而上述分析也表明，在地權不歸農的情況下延續如今這種權利關係曖昧不明的現狀，已經積累了許多問題，而且造成了我國土地問題的複雜化。在20年前可以通過「承認平分現狀，從公平起點出發」而易於實現的地權歸農，如今操作起來已越來越不容易，而且可以設想，照此下去以後會更難。 ( http://www. )
    應該說，同樣的吉尼係數值，因操弄權力造成的佔地不均比因「土地私有自由買賣」導致的佔地不均更令人反感，同樣是農民放棄土地，被強「征」和自願出賣感覺完全不同。而且後者的不滿會稀釋於社會內部，前者的不滿卻可能聚焦於政府，從而更加影響社會穩定。中國土地問題的嚴重性，還不在於耕地減少的趨勢無法扭轉（搞工業化就難免如此），農民的分化不斷加劇（市場經濟是難免有分化的），而在於這種失地和分化的性質惡劣，無論從社會主義還是從自由主義的角度講都完全沒有說得過去的理由。人們用「防止兼并」為理由拒絕地權歸農，但在地權不歸農的情況下「兼并」卻愈]愈烈，等到積重難返之後再考慮地權改革，地權歸農的操作難度就更大，引起社會震動的風險也會增加。我們應該避免這種惡性循環。 ( http://www. )

之六：以維護農民權利為核心推進地權改革
     
    當前土地問題的實質
     
    過去有一種傳統的說法：「農民問題的核心是土地問題。」這話對不對？要看你怎麼理解所謂的「土地問題」了。如果像某種成說那樣，把「土地問題」理解為經濟意義上的「所有制問題」，那即使在傳統的農業時代，這話也言過其實。中國歷代的「農民戰爭」其實多系官逼民反導致的「民變」，而不是「土地革命」，主要是自耕農—流民反對官府而非「佃戶反對地主」，與「無地則反」的描述或「土地私有—自由買賣—土地集中—主佃衝突」的意識形態公式也不相干。 ( http://www. )
    但如果像張曉山先生最近所說，「土地制度的核心是權利主體」，那麼的確可以說，不僅傳統時代，即便今天中國已不是農業國，甚至「農村」「農民」的非農業產值也已超過了傳統意義上的農業產值，土地問題仍然至關重要。我曾提出：今天農民問題的關鍵是：農民的數量要減少，農民的權利要提高。而農民權利升降的一個主要的標尺就是土地問題；農民的數量是喜劇性減少還是悲劇性減少，很大程度上也取決於土地問題。 ( http://www. )
    土地問題並不能歸結為經濟意義上的所有制問題。李昌平先生曾主張「慎言土地私有制」，我在一定程度上同意這個說法：私有制有各種各樣，我當然不能同意那種以專制權力「跑馬圈地」、趕走農民而造就地主的「私有制」。但「慎言」並非不言，在起點平等基礎上形成的農民土地所有制，我認為沒有理由反對。同樣，我認為也應該慎言「集體」，農民行使自由結社權形成的自治集體，如農會、合作社及股份制聯合體之類，當然是多多益善。但身份性、強制性的官式「集體」，往往是農民權利的損害者，的確是「慎言」的好。 ( http://www. )
    農民土地私有制當然也有弊病，這不是什麼「小農自由買賣造成土地兼并、無地則反」，也不是什麼小農制會摧毀農民的「最後保障」，世界上私有者農民不但擁有生死存亡意義上的「最後保障」、而且享有福利國家式的退休、醫療等各種待遇的例子不勝枚舉，西歐發達國家不說了，劇變前的社會主義國家波蘭、南斯拉夫（它們在社會主義時代都沒有搞集體化）不都是這樣嗎？農民擁有私有產權和國家提供公共服務（所謂保障責任非「私有」）有何矛盾之處？而農民被剝奪了產權、國家卻推卸保障責任（將責任「私有化」）致使農民大量死亡的悲劇，在我們的歷史上難道很陌生嗎？ ( http://www. )
    土地私有制的真正弊病，就是私有權如果絕對化，可能會妨礙公益建設和國土整治。因此對私有地權的公共干預多於對其他產權，在市場經濟中也是通例。但是這種干預要真正合乎公益，需要以政治民主來保證。而在沒有這種保證，因而權力不受制約的情況下，地權歸農就更為重要、不可或缺，其可能的弊病只會更小、不會更大；而地權歸官的害處絕對是更大、不會更小。 ( http://www. )
     
    地權歸農應從底線做起
     
    但是我國目前農民的地權不僅遠遠扯不上什麼「絕對化」，而且達不到起碼的要求。不僅談不上「所有權」，而且「使用權」往往也有名無實。農民只是在別人特許下「使用著」土地而已。他們不僅沒有產權，而且「佃權」也很不可靠，不要說「永佃」，就是有限佃期也無法保證。這樣的地權狀況不要說經濟上達到積極的土地資源優化配置，就是政治上達到消極的「防危機」配置也還很勉強。經常失控的「圈地運動」、頻繁發生的土地衝突就是證明。而由於體制的局限，一次次的「土地新政」都不能解決問題。前面說過農業時代「土地問題」其實並非中國的主要亂源，而在如今的非農業時代，「土地問題」倒成了最大的不穩定因素之一，這實在說不過去。 ( http://www. )
    因此，保護農民的地權必須從最基本的「底線」做起。首先那些意識形態上已非禁忌、紙面上也已允諾承認的權利，應當儘快落實，例如農民的「土地使用權」應該得到確實尊重，需要從農民手中得到「使用權」的有關方面，應該學會向農民「購買」而不是「徵收」這種權利。如果國家規定開發商擁有「90年的土地使用權」，那麼他們應當向農民購買其中的30年，再向政府購買其餘的60年——不是說由官員作主賣了再把地價的三分之一給農民，而是兩者都應該遵循合意原則，像「土地新政」那樣實行公開拍賣。農民和官員一樣，作為賣方有權說「不」。如果達不成合意而要強征，那就要在民主與法治的基礎上（而不是僅憑官員意志）充分證明該項用地的公益性。否則只有在農民的「使用權」期滿后才能「徵用」——就像租約期滿后地主才能易佃一樣。 ( http://www. )
    在商業性開發上，向農民「買地」當然比強征農民的地來得公平。要防止農民（主要是發達地區、城郊、城中村等高價區位的農民）獲得的賣地收益過高，可以開徵地價累進稅，那也比低價強征土地要好。即便是公益性開發，也沒有理由拿農民做「犧牲」，「公益」也是利益，利益應當「擺平」，把農民作為交易方仍然比單純向農民行使權力更正當。如果為避免農民漫天要價損害公益而需要限制其交易權，這種限制則應當與「公權力」本身的公共性（民主性）相對應，以防止其為某些強勢利益集團所用。 ( http://www. )
     
    向農民「買地」又何妨
     
    對於向農民「買地」一向有兩種批評，一是怕農民一味說「不」、漫天要價而妨礙商業開發，二是怕農民一味說「是」，賤賣輕甩而導致農地過減，甚至「無地則反」。其實這兩種批評的自相矛盾已足可互為駁斥。對前一種擔心，我們應當相信農民也和今天的官員一樣是理性人，買方明白他們不會一味說「不」。當然他們可能不會像官員那樣輕易說「是」——不是因為他們比官員更聰明，而是因為他們賣的是自己的地，不像官員賣的是別人的地。但這難道是一種「弊病」嗎？如果這會減緩「商業開發」，那難道不正是這20年來政府三令五申、千方百計、殫精竭慮、苦心孤詣，發了無數的文件開了無數的會，強調「保護耕地、控制用地、暫時凍結、從嚴審批、地政反腐、垂直管理」而始終達不到的目的嗎？地權歸農，這目的就達到了，何樂而不為？ ( http://www. )
    其實在這種情況下，連「土地新政」都不必搞了：「協議轉讓」之所以易生腐敗而需要代之以公開拍賣，就是因為官員賣的不是自家的地，容易受賄賤賣。如果是賣自家的地能有這種問題嗎？因此向農民買地，交易方式還可以更加靈活，是否拍賣都不必硬性規定，也就未必真會妨礙合理的商業開發。當然，這不是說雙方「自由交易」政府就無事可做，政府可以從規劃的角度對商業開發進行指導，可以為交易構築和維護法治平台，可以為雙方提供交易信息和其他中介服務，以降低交易成本——這才是經濟學意義上真正的降低交易成本，而不是像有些濫用新詞的朋友那樣，號稱以強權降低「交易成本」，實則是剝奪弱者的交易權利來單方面為強者降低「成本」，同時卻讓弱者承擔慘重的「成本」。 ( http://www. )
    至於怕農民輕甩賤賣土地，這不是恰恰解除了前一個疑問、促進「商業開發」了嗎？當然這實際上不太可能。放[世界，哪個「土地私有制」國家能像我們這樣靠大量圈地創下「爆髮式城市化」的奇迹？哪個「土地私有制」國家能夠使房地產業者在巨富首富群體中佔到如此大的比例？我們的許多官員不都是恰恰認定了農民不會輕甩賤賣，才反對地權歸農，認為這會毀了我們靠「圈地」創造的奇迹嗎？而東歐的私有化轉軌一度造成困難引起一些朋友的嘲笑，很重要的原因不就是「工會嚇跑投資者，農民趕走圈地客」嗎？ ( http://www. )
     
    「調整一次，然後穩定」？
     
    所以，地權改革說難很難，說易其實也很易，它與其說需要政府做很多事，不如說恰恰是省了政府很多事：它只要切實尊重已被承認的農民土地「使用權」，就是大大突破了。 ( http://www. )
    進一步地，至少在農地方面，應當承認農民的土地所有權（在土地「農轉非」問題上，農民也應當有受限的所有權）。至於農民是以「集體」還是以農戶方式擁有這種地權，可以因地制宜，讓各村農民自行選擇。那種不管農民願意與否，地權必須歸「集體」而且必須歸官辦（即行政性）集體的規定應當打破。其實，過去就是因為這種規定，導致「征地款」堂而皇之地被「集體」官員拿走而失地農民往往被無情剝奪。民怨沸騰之下，近來決策層俯允民情，在征地改革中明確規定「征地款」必須發給農戶，不許以「集體」名義截留。這項改革是很得民心的。但這種變革無疑給所謂集體地權之說打了個大大的問號：征地款按理就應該給土地所有者，征「集體」的地，地款卻必須給農戶而不能給「集體」，這說得通嗎？反過來講，地款可以歸農戶，地權卻不能歸農戶，這是什麼邏輯？過去官員借「集體」之名截留地款之弊，與強制性「集體地權」之弊不就是一回事嗎？如果現在仍然確認官員可以強制歸併地權，那他們用這種權力變著法兒「歸併地款」你攔得住嗎？ ( http://www. )
    所以，在確認地款歸農之後，現在應該是承認地權歸農的時候了。農民應該有權選擇「集體所有」還是「農戶所有」。選擇「農戶所有」的以後還可以聯合起來，選擇「集體所有」的也應當留有「退出」機制。如果選擇農戶所有，也應該讓他們選擇實現的方式：是承認現狀呢，還是「調整一次，然後穩定」？無論哪種辦法，本來都不難操作，這種「調整」在現行土地制度中也是有規定的，在現狀離「平等起點」不太遠的情況下它不會引起什麼震動。但如果那種權力玩弄土地的狀況持續下去，未來權力兼并造就既成事實后就很麻煩了，所以改革雖然應慎重，但也不宜久拖。 ( http://www. )
    地權歸農后，官員就不應當亂「調整」了。而此前他們是可以「調整」的。但是市場經濟中的政府「調整」就應當講公平，而「效率」應當讓市場來推動。政府應該認可合法致富者，但不能用權力剝奪窮人和製造富人。像過去那樣，一面否定平均地權原則、一面用「調整」來造成「規模經營」，甚至乾脆用「調整」來為財政「創收」，那就不如不「調整」！ ( http://www. )
     
    底線之上，百花齊放
     
    農民集體擁有地權當然是很好的。現代「小農」能夠在市場競爭中生存和發展，就是依託了合作制。所以集體主義是非常重要的。但為什麼說選擇「集體所有」的也應當留有「退出」機制呢？因為一個號稱提倡集體主義的社會，首先應該保障結社權，取消「結社責」。換句話說，人們應該自由地而不是被迫組成各種集體，而我們現在恰恰兩者都缺陷：想結成的集體不能結成，而不想結成的集體卻又無法退出。不能退出的「集體」是什麼意思？那在邏輯上等值於監獄。如果集體在人們的心目中與監獄類似，那怎麼能夠喚起人們的集體認同感，即所謂集體主義意識呢？近來有個朋友竟然想不明白小崗村當年鬧單幹為什麼需要齊心協力按「血手印」搞「生死文書」，他說集體主義應該是用來搞「集體化」的，怎麼會以集體主義來逃出「集體」呢？我想他應該明白這樣一個簡單的常識：把一群人關進監獄是不需要他們有什麼「集體主義」的，但這群人如果想冒險越獄，那倒是必須有集體主義精神才行，各顧各是幹不成的。同樣，在人民公社時代刮「共產風」、搞「一平二調」是不需要農民有什麼集體主義的（只需要他們一盤散沙敢怒不敢言足矣），倒是那時搞「瞞產私分」需要大家齊心才行。而那時的體制恰恰對這種集體主義是拚命打擊的。所以無怪乎我們國家提倡了幾十年「集體主義」，到頭來卻發現人們的合作是那麼困難，公德是那樣的缺乏，公益精神是那麼淡薄，自主組織資源是那樣的稀缺，以至於有人要大叫「人心散了」。 ( http://www. )
    因此，與其說結社權是「自由主義」的需要，勿寧說「社會主義」更需要這種權利才對——實際上「社會主義」的詞根「社會」（society ），在西語中它與協會、學會等是一個詞，就是自由結社的意思。正如馬克思、滕尼斯等人指出的：從「共同體」到「社會」是個大進步，中世紀只有依附性的「共同體」，近代有了自由人的結社，才有了所謂「社會」。沒有自由結社就無所謂「社會」，又談何「社會主義」呢？然而今天在據說是「各顧各」的「資本主義社會」或者「個人主義的西方文化」中，結社權早已不是問題，而在據說是提倡「集體主義」的我們這裡它卻還八字沒有一撇。這已經夠莫名其妙了，有人卻還想以推行不準退出的「結社責」來促進「集體主義」，這不是南轅北轍嗎？我國如今這種「人心散了」的狀態，不就是因為結社權太少而「結社責」太多導致的嗎？ ( http://www. )
    如果地權能夠歸農，或者更廣泛地說，如果農民的各種現代公民權利能夠在土地問題和其他問題上得到實現，那麼無論在「農戶所有」還是「社區所有」的基礎上，農民都可以行使這些權利形成各種聯合，包括左派朋友的各種建議也都有了一試的基礎：從「歐文村」到「喀拉拉邦」，從蒙德拉貢到羅奇代爾，從基布茲到莫沙烏，不都是這樣發展起來的嗎？人民公社時代南街村一直貧窮落後，而農民有了分田單幹的自由后，堅持「公社選擇」的南街才異軍突起。那麼將來地權若能歸農，我們又何愁沒有更多的南街村（假如它的確反映了農民意願的話）？ ( http://www. )
     
    註釋：
    ①《村幹部及農民談當前新農村建設》，見http://www.lnzxw.gov.cn/document_show.asp？show_id=2942.
    ②《青岡縣召開了村屯環境衛生整治現場推進會》，見http://www.qgnet.gov.cn/new/20060607.htm.
    ③《鳳凰周刊》2006第12期（總217）。
    ④見《不列顛在印度統治的未來結果》，《馬克思恩格斯選集》（第2卷）第69~75頁，人民出版社1972年版。
    ⑤The Evolution of India's Agrarian System，Economic Business History，8.Rai University ，2000.pp.44-53. ( http://www. )
    ⑥Samuel P.Huntington，Political Order in Changing Societies.YaleUniversity Press，1968.pp.408-16.
    ⑦http://www.cihaf.cn/2news/pop.asp ？newsid=12269
    ⑧靳東曉：「嚴格控制土地的問題與趨勢」，載《城市規劃》2006年第2期。
    ⑨田永勝：「還有多少地留與子孫耕」，載《光明日報》2004年4月19日。
    ⑩秦暉：「土地。公平。效率：關於我國土地制度改革的若干問題」，載《中國土地》1997年第1期。
    {11}趙翼：《廿二史札記》卷三十三，《遣大臣考察官吏》。
    {12}Keith Griffin ，Azizur Rahman Khan and Amy Ickowitz，Povertyand the Distribution of Land.University of California，Riverside，2000.p.80. ( http://www. )
    {13}Azizur Rahman Khan and Carl Riskin，「Income and Inequality inChina ：Composition，Distribution and Growth of Household Income，1988and 1995，」in China Quarterly，No.154，June 1998. ( http://www. )
    {14}秦暉：《農民中國：歷史反思與現實選擇》第103~104頁，河南人民出版社2003年版。
     
    來源：《社會科學論壇》2007年第9期

頂一下，權利要有清楚界定, 中國才能有良性發展.

他研究了這麼些年, 終於看到上層開始採納他的意見. 不易.

又一篇學生論文！先把農民的人權還給農民。